國家發(fā)改委能源研究所能源可持續(xù)發(fā)展研究中心主任康艷兵
日前，國務院印發(fā)《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》，這份方案對推動我國綠色低碳發(fā)展有何意義？方案對我國“十三五”時期控制溫室氣體排放和低碳發(fā)展進行了哪些工作部署？與五年前國務院印發(fā)的《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》相比，這份方案中又有哪些亮點？就此，記者專訪了《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》編制起草組副組長、國家發(fā)改委能源研究所能源可持續(xù)發(fā)展研究中心主任康艷兵。
記者：康主任，您能否介紹一下《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》出臺的背景？這份方案對我國的綠色低碳發(fā)展有何意義？
康艷兵：“十二五”期間，我國首次提出碳強度下降17%的約束性目標，國務院專門印發(fā)了《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》部署各項工作，取得積極的成效，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放（簡稱“碳強度”）下降了20%左右，超額完成規(guī)劃目標。在那時，“低碳”在中國還是一個新鮮詞匯，當時我撰寫的該方案解讀文章的題目就是“吹響綠色低碳發(fā)展的號角”。五年來，經(jīng)過各方面的努力，當前綠色低碳理念已經(jīng)日漸深入人心，低碳發(fā)展工作進入了一個新的階段。
今年是“十三五”的開局之年，“十三五”時期，我國低碳發(fā)展面臨著復雜嚴峻的國內(nèi)外新形勢。從國際看，《巴黎協(xié)定》正式生效，明確了全球“2℃溫升目標”和各國中長期的控排目標，綠色低碳發(fā)展已是全球大勢所趨，并且正在催生新一輪的全球能源革命和產(chǎn)業(yè)革命，正在變革人類社會的生產(chǎn)方式和生活方式。從國內(nèi)看，改革開放以來，我國經(jīng)濟社會取得顯著成效的同時，資源環(huán)境約束不斷加劇，黨中央、國務院提出了綠色發(fā)展、生態(tài)文明建設、能源革命等重大戰(zhàn)略，推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。低碳發(fā)展，是綠色發(fā)展的核心內(nèi)容和生態(tài)文明建設的基本途徑，是統(tǒng)籌推進能源革命的重要抓手，是從源頭減少環(huán)境污染物排放的重要舉措，是實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力和必然要求。我國向聯(lián)合國提交的國家自主貢獻文件中提出，2030年左右碳排放達到峰值并爭取提早達峰，碳強度比2005年下降60%-65%，非化石能源比重提升到20%左右（簡稱“2030目標”）。實現(xiàn)這些目標，需要未雨綢繆，提前部署各項工作。
“十三五”時期，是推動落實《巴黎協(xié)定》、實現(xiàn)我國“2030目標”的關(guān)鍵時期，也是我國全面建成小康社會、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、治理改善生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵時期，所以，在聯(lián)合國宣布應對氣候變化《巴黎協(xié)定》生效當天，國務院正式印發(fā)《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》（簡稱《方案》），全面部署未來五年我國控制溫室氣體排放和深化低碳發(fā)展的各項工作任務，這既是順應綠色低碳發(fā)展國際潮流、積極推動落實《巴黎協(xié)定》的重要行動，更是我國加強生態(tài)文明建設、走可持續(xù)發(fā)展道路的內(nèi)在要求，具有重大意義。
記者：“十三五”時期，《方案》提出的低碳發(fā)展目標是什么？
康艷兵：《方案》提出的我國“十三五”時期低碳發(fā)展核心目標是，到2020年碳強度比2015年下降18%，碳排放總量得到有效控制，非二氧化碳溫室氣體控排力度進一步加大，碳匯能力顯著增強。
這表明，綜合考慮當前工作基礎(chǔ)和我國國情，“十三五”期間我國將秉承“以二氧化碳排放控制為主、兼顧非二氧化碳溫室氣體排放控制及增強碳匯能力”和“以碳強度下降目標為主、兼顧碳排放總量控制”的思路，深化推動低碳發(fā)展。碳強度下降18%的約束性目標，將有力保障我國實現(xiàn)2009年在哥本哈根聯(lián)合國氣候大會上提出的“40-45目標”，并為實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》下我國的“2030目標”奠定扎實基礎(chǔ)。總體來看，《方案》提出的“十三五”低碳發(fā)展目標，立足當前、考慮長遠，是符合國情的合理目標。
記者：為實現(xiàn)碳強度下降18%的約束性目標，《方案》對重點領(lǐng)域的工作任務做了哪些部署？
康艷兵：“十三五”期間，我國將仍然以控制二氧化碳排放為核心工作。《方案》對能源體系、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、城鄉(xiāng)發(fā)展等重點排放領(lǐng)域低碳發(fā)展的任務措施進行了全面部署。
在能源領(lǐng)域，要求低碳引領(lǐng)能源革命。提升能源利用效率方面，明確實施能源消費總量和強度“雙控”制度，要求2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消費比2015年下降15%的同時，要把能源消費總量控制在50億噸標準煤以內(nèi)，基本形成以低碳能源滿足新增能源需求的能源發(fā)展格局。在控制能源消費總量、減緩能源消費增速的同時，《方案》對能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化也提出了明確要求，圍繞“控煤、提氣、發(fā)展非化石能源”進行了工作部署，要求控制煤炭消費總量，推動煤炭消費提早達峰，到2020年天然氣占能源消費總量比重提高到10%左右，非化石能源比重提高到15%。同時，明確要求2020年大型發(fā)電集團單位供電二氧化碳排放控制在550克二氧化碳/千瓦時以內(nèi)，采用碳排放效率標準推動電力行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型。
在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，要求打造低碳產(chǎn)業(yè)體系。首次明確把低碳發(fā)展作為新常態(tài)下經(jīng)濟提質(zhì)增效的重要動力，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。提出加強控制工業(yè)領(lǐng)域碳排放，到2020年推動部分重化工業(yè)實現(xiàn)率先達峰，工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域二氧化碳排放總量趨于穩(wěn)定，單位工業(yè)增加值二氧化碳排放量比2015年下降22%，為實現(xiàn)“2030目標”奠定良好基礎(chǔ)。《方案》也對企業(yè)提出了要求，排放企業(yè)要加強碳排放管理，推廣低碳新工藝、新技術(shù)，通過實施低碳標桿引領(lǐng)計劃推動重點行業(yè)企業(yè)開展碳排放對標活動，到2020年主要高耗能產(chǎn)品單位產(chǎn)品碳排放要達到國際先進水平。
在城鄉(xiāng)發(fā)展領(lǐng)域，要求推動城鎮(zhèn)化低碳發(fā)展。明確提出在城鄉(xiāng)規(guī)劃中要落實低碳理念和要求，探索集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化模式，鼓勵編制城市低碳發(fā)展規(guī)劃。到2020年城鎮(zhèn)綠色建筑占新建建筑比重要達到50%，公共建筑要加強低碳化運營管理，農(nóng)村地區(qū)生活用能方式要向清潔低碳轉(zhuǎn)變，要開展零碳排放建筑試點示范。要求推進現(xiàn)代綜合交通運輸體系建設，發(fā)展低碳物流，完善公交優(yōu)先的城市交通運輸體系，深入實施低碳交通示范工程。首次提出要研究新車碳排放標準，采用“百公里碳排放”指標推動汽車行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型。到2020年，營運貨車、營運客車、營運船舶單位運輸周轉(zhuǎn)量二氧化碳排放要比2015年分別下降8%、2.6%、7%，城市客運單位客運量二氧化碳排放要比2015年下降12.5%。
除了上述控制二氧化碳排放的工作部署，《方案》還在控制非二氧化碳溫室氣體排放、增加碳匯以及推動碳捕集、利用和封存方面對相關(guān)領(lǐng)域提出了要求。控制非二氧化碳溫室氣體排放方面，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域提出到2020年實現(xiàn)農(nóng)田氧化亞氮排放要達到峰值；在工業(yè)領(lǐng)域提出重點工業(yè)行業(yè)要制定實施控制氫氟碳化物排放行動方案；在城鄉(xiāng)建設領(lǐng)域提出加強廢棄物資源化利用和低碳化處置等甲烷排放控制措施。增加碳匯方面，提出到2020年森林覆蓋率達到23.04%、森林蓄積量達到165億立方米、草原綜合植被蓋度達到56%等要求。碳捕集、利用和封存方面，要求在煤基行業(yè)和油氣開采行業(yè)開展規(guī)模化產(chǎn)業(yè)示范，在工業(yè)領(lǐng)域開展試點示范。
記者：除了對重點排放領(lǐng)域的低碳發(fā)展任務進行了部署，《方案》對區(qū)域低碳發(fā)展提出了哪些要求？
康艷兵：一是把全國碳強度下降約束目標分解到了省級區(qū)域。《方案》綜合考慮發(fā)展階段、資源稟賦、戰(zhàn)略定位、生態(tài)環(huán)保等因素，分類確定了省級碳強度下降目標。“十三五”期間，要求北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、山東、廣東碳強度分別下降20.5%，福建、江西、河南、湖北、重慶、四川分別下降19.5%，山西、遼寧、吉林、安徽、湖南、貴州、云南、陜西分別下降18%，內(nèi)蒙古、黑龍江、廣西、甘肅、寧夏分別下降17%，海南、西藏、青海、新疆分別下降12%。
二是提出部分區(qū)域率先達峰的要求。提出支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域碳排放率先達峰，鼓勵其他具備條件的區(qū)域提出峰值目標和實現(xiàn)路徑，在部分發(fā)達省市研究探索開展碳排放總量控制，從而為欠發(fā)達地區(qū)騰出合理的發(fā)展空間。
三是提出支持貧困地區(qū)低碳發(fā)展的舉措。提出將低碳發(fā)展納入扶貧開發(fā)目標任務體系，制定支持貧困地區(qū)低碳發(fā)展的差別化扶持政策，形成適合不同地區(qū)的差異化低碳發(fā)展模式。建立扶貧與低碳發(fā)展聯(lián)動工作機制，推動發(fā)達地區(qū)與貧困地區(qū)開展低碳產(chǎn)業(yè)和技術(shù)協(xié)作。推進“低碳扶貧”，倡導企業(yè)與貧困村結(jié)對開展低碳扶貧活動。
四是提出創(chuàng)新區(qū)域低碳發(fā)展試點示范的要求。提出通過深化開展不同區(qū)域?qū)用娴牡吞荚圏c，探索各具特色的低碳發(fā)展模式。以碳排放峰值和碳排放總量控制為重點，將國家低碳城市試點擴大到100個城市。探索產(chǎn)城融合低碳發(fā)展模式，將國家低碳城（鎮(zhèn)）試點由當前的8個擴大到30個。深化國家低碳工業(yè)園區(qū)試點，將試點擴大到80個園區(qū)，組織創(chuàng)建20個國家低碳產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)。推動開展1000個左右低碳社區(qū)試點，組織創(chuàng)建100個國家低碳示范社區(qū)。選擇條件成熟的區(qū)域開展近零碳排放區(qū)示范工程，到2020年建設50個示范項目。
記者：與《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》相比，最新頒布的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》中有哪些亮點舉措？
康艷兵：要說五年是吹響了綠色低碳發(fā)展的號角，那么五年后的今天則需要全面深化綠色低碳發(fā)展。因此，根據(jù)當前的新形勢和新要求，同時結(jié)合我國的實際國情，《方案》無論是在理念方面還是在政策措施方面都有很多亮點和創(chuàng)新。
首先，有三大創(chuàng)新理念貫穿于《方案》全文。
一是強化低碳引領(lǐng)理念。《方案》明確提出“低碳引領(lǐng)能源革命”，“將低碳發(fā)展作為新常態(tài)下經(jīng)濟提質(zhì)增效的重要動力，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級”，“在城鄉(xiāng)規(guī)劃中落實低碳理念和要求”，“探索集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化模式，開展城市碳排放精細化管理”等要求，強化低碳對能源革命、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、新型城鎮(zhèn)化的引領(lǐng)。同時，提出采用碳排放效率標準引領(lǐng)重點行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，要求2020年大型發(fā)電集團單位供電二氧化碳排放控制在550克二氧化碳/千瓦時以內(nèi)，允許市場靈活選擇優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)、提升能源效率等措施實現(xiàn)指標要求；提出要研究新車碳排放標準，用“百公里碳排放”作為重要指標，引領(lǐng)節(jié)能汽車、新能源汽車、燃氣汽車發(fā)展，推動汽車產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型。
二是體現(xiàn)“雙控”思想。我國承諾在2030年左右碳排放總量達到峰值并力爭提早達峰，所以碳排放控制的思路需要由原來的強度控制逐步轉(zhuǎn)變到總量控制。“十三五”期間，將首先對能源消費實施“雙控”，并提出了明確的能耗強度下降目標和能源消費總量控制目標。結(jié)合當前的工作基礎(chǔ)，“十三五”期間，我國碳排放控制仍然以強度目標為主，同時提出了有效控制碳排放總量的理念。例如，提出“鼓勵相關(guān)省市研究探索開展碳排放總量控制”、“鋼鐵、建材等重點行業(yè)二氧化碳排放總量得到有效控制”，并擬以碳排放峰值和碳排放總量控制為重點來擴大低碳城市試點規(guī)模。
三是鼓勵率先達峰。綜合考慮到我國的“2030年碳排放達峰目標”和發(fā)展不均衡的國情，《方案》提出“支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域碳排放率先達峰，鼓勵其他具備條件的區(qū)域提出峰值目標和實現(xiàn)路徑”，從而為欠發(fā)達地區(qū)騰出合理的發(fā)展空間；提出“2020年左右推動部分重化工業(yè)實現(xiàn)率先達峰，工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域二氧化碳排放總量趨于穩(wěn)定”，從而為改善民生和發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)騰出合理的碳排放空間；提出“推動煤炭消費提早達峰”，從而為發(fā)展其他清潔低碳能源騰出空間。
在政策抓手方面，根據(jù)“十八大”以來黨中央、國務院提出的依法治國、制度創(chuàng)新、發(fā)揮市場作用等新要求，《方案》提出了四大創(chuàng)新政策舉措。
一是強化法規(guī)標準，依法推動低碳發(fā)展。在法律法規(guī)方面，提出要出臺《碳排放權(quán)交易管理條例》、推動制訂應對氣候變化法等，為推動碳交易和低碳發(fā)展提供法律依據(jù)。在低碳標準方面，要求研究實施汽車和電力行業(yè)的碳排放效率標準，研究制定重點行業(yè)、重點產(chǎn)品溫室氣體排放核算標準、建筑低碳運行標準、碳捕集利用與封存標準等，完善低碳產(chǎn)品標準、標識和認證制度。
二是建立碳交易制度，通過市場機制推動低碳發(fā)展。考慮到推動建立全國碳排放權(quán)交易市場是低碳發(fā)展領(lǐng)域倍受國內(nèi)外關(guān)注的一項重要工作，《方案》專設一章從三個方面對建立全國碳排放權(quán)交易市場提出了要求。一是建立全國碳排放權(quán)交易制度。提出要出臺《碳排放權(quán)交易管理條例》，擬選擇石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力和航空等8個行業(yè)中年能耗1萬噸標準煤以上的企業(yè)，實施碳排放配額管控制度。二是啟動運行全國碳排放權(quán)交易市場。明確2017年啟動全國碳排放權(quán)交易市場，到2020年力爭建成制度完善、交易活躍、監(jiān)管嚴格、公開透明的全國碳排放權(quán)交易市場。三是強化基礎(chǔ)支撐能力。提出要建設全國碳排放權(quán)交易注冊登記系統(tǒng)，構(gòu)建國家、地方、企業(yè)三級溫室氣體排放核算、報告與核查工作體系，培養(yǎng)壯大碳交易專業(yè)技術(shù)支撐隊伍等。
三是完善價格、財稅、金融等政策，通過經(jīng)濟手段推動低碳發(fā)展。要求加大中央及地方預算內(nèi)資金對低碳發(fā)展的支持力度，完善氣候投融資機制，更好發(fā)揮中國清潔發(fā)展機制基金作用，積極運用PPP模式及綠色債券等手段，支持低碳發(fā)展工作。同時，要求研究有利于低碳發(fā)展的稅收政策，加快推進能源價格形成機制改革，規(guī)范并逐步取消不利于節(jié)能減碳的化石能源補貼，促進低碳發(fā)展。
四是建立信息披露制度，通過信息公開推動低碳發(fā)展。要求加強完善政府的信息披露，研究建立國家應對氣候變化公報制度，建立溫室氣體排放數(shù)據(jù)信息發(fā)布平臺，定期公布我國低碳發(fā)展目標實現(xiàn)及政策行動進展情況。首次明確提出推動建立企業(yè)溫室氣體排放信息披露制度，鼓勵企業(yè)主動公開溫室氣體排放信息，要求國有企業(yè)、上市公司、納入碳排放權(quán)交易市場的企業(yè)率先公布溫室氣體排放信息和控排行動措施，強化企業(yè)踐行綠色低碳發(fā)展的社會責任。
所以，除了責任目標考核等行政措施外，《方案》重點圍繞法律手段、經(jīng)濟手段、市場手段等方面提出了一系列創(chuàng)新性的政策抓手，為推動落實方案的目標任務提供了有力政策保障。
記者：在工作落實的保障機制方面，《方案》提出了哪些要求？
康艷兵：首先是在組織領(lǐng)導和目標責任考核方面提出了明確要求。在組織領(lǐng)導方面，明確要求各省（區(qū)、市）碳強度下降目標納入本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、年度計劃和政府工作報告，制定具體工作方案，建立完善工作機制；要求各有關(guān)部門要根據(jù)職責分工，按照相關(guān)專項規(guī)劃和工作方案，切實抓好落實；提出要發(fā)揮好國家應對氣候變化領(lǐng)導小組協(xié)調(diào)聯(lián)絡辦公室的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督落實職能，健全上下聯(lián)動、部門協(xié)調(diào)的工作機制。在目標責任考核方面，提出要加強對省級人民政府控制溫室氣體排放目標完成情況的評估、考核，建立責任追究制度；要求各有關(guān)部門建立年度控制溫室氣體排放工作任務完成情況的跟蹤評估機制；考核評估結(jié)果要向社會公開，接受輿論監(jiān)督。
其次是在強化低碳發(fā)展基礎(chǔ)能力方面提出了要求。在加強碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計核算方面，要求定期編制國家和省級溫室氣體排放清單，實行重點企（事）業(yè)單位溫室氣體排放數(shù)據(jù)報告制度；要完善溫室氣體排放計量和監(jiān)測體系，推動重點排放單位健全能源消費和溫室氣體排放臺賬記錄；提出逐步建立完善省市兩級行政區(qū)域能源碳排放年度核算方法和報告制度。在強化科技創(chuàng)新和人才支撐方面，要求圍繞氣候變化基礎(chǔ)研究、低碳技術(shù)研發(fā)與示范、低碳技術(shù)推廣應用加強低碳科技創(chuàng)新；針對專業(yè)人才、領(lǐng)導干部、企業(yè)管理者、第三方服務機構(gòu)、中介組織、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、社會團體加強低碳人才隊伍建設。在提升公眾低碳意識方面，要求開展豐富多樣的宣傳活動，提升全民低碳意識，提升媒體從業(yè)人員報道的專業(yè)水平；引導社會公眾樹立綠色低碳的價值觀和消費觀，踐行綠色低碳的生活方式。
三是在資金保障方面提出了明確要求。落實《方案》目標和各項工作任務，資金是關(guān)鍵。《方案》明確要求，各地區(qū)、各有關(guān)部門要圍繞實現(xiàn)“十三五”低碳發(fā)展目標，統(tǒng)籌各種資金來源，切實加大資金投入，確保各項工作任務得到有效落實。
最后，我想強調(diào)的是，《方案》作為全方位指導我國未來五年控制溫室氣體排放和深化低碳發(fā)展的重要綱領(lǐng)性文件，意義重大！但是，因為《方案》內(nèi)容涉及我國經(jīng)濟社會發(fā)展全局，要全面落實《方案》提出的各項工作任務，仍然面臨著諸多困難和挑戰(zhàn)。既需要加強政府部門上下聯(lián)動和部門協(xié)調(diào)，也需要發(fā)揮企業(yè)的主體作用和全民的共同參與。所以，各級政府、企業(yè)和廣大社會公眾，要牢固樹立和踐行綠色低碳發(fā)展理念，嚴格按照《方案》提出的要求，全面落實各項工作任務，確保完成“十三五”低碳發(fā)展目標，以實際行動為推動我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和維護全球生態(tài)安全作出積極貢獻。（記者王虔 實習生吳肖鳳）
