●2006年農(nóng)村工作的核心是全面推動社會主義新農(nóng)村建設。
●如無更深層次的經(jīng)濟社會管理方面的體制創(chuàng)新，稅費改革成果就難以得到鞏固。
●財政支農(nóng)的基礎(chǔ)制度結(jié)構(gòu)包括三個方面，即財政支農(nóng)系統(tǒng)中的資金承接者、資金注入者以及與該系統(tǒng)有密切關(guān)系的其他組織。
●提高支農(nóng)資金的運作效益需要更深入的改革舉措：提高民主決策程度、增加資金使用透明度以及完善程序合監(jiān)督是幾項關(guān)鍵內(nèi)容。
●不僅要實行村民自治制度，還要把自治制度逐步推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。
●加快農(nóng)村土地政策調(diào)整，建立保障農(nóng)民土地權(quán)益的長效機制。
●在新農(nóng)村建設中，農(nóng)村金融改革的具體目標應包括；一是增加對“三農(nóng)”的金融服務供給；二是促進農(nóng)村金融機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。
●選擇正確的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，既是為農(nóng)民的利益著想，同時也是為全體人民的利益著想。
2006年農(nóng)村工作的核心是全面推動社會主義新農(nóng)村建設，2005年中共十六屆五中全會提出的工作任務開始得到全部部署。本報告試圖對2006年農(nóng)村政策的變化作一扼要述評，并提出未來農(nóng)村政策調(diào)整的若干討論意見。
在中央政府2005年10月提出建設社會主義新農(nóng)村任務之后的一年多的時間里，相關(guān)工作進行得有聲有色。總攬2006年的農(nóng)村改革與發(fā)展，圍繞新農(nóng)村建設這一根本任務，從中央到地方表現(xiàn)出空前高漲的工作積極性。中央政府進一步加大了公共財政支持農(nóng)村發(fā)展的力度，政策制定與實施的一些難點得到克服；新農(nóng)村建設中的一些偏差受到中央政府關(guān)注，并引起了政策導向的調(diào)整；中央連續(xù)發(fā)布四個“一號文件”已經(jīng)構(gòu)建了新時期農(nóng)村政策框架，未來一個時期的農(nóng)村政策可能保持某種穩(wěn)定性。新農(nóng)村建設的輿論宣傳聲勢浩大，黨中央政治機器也開足馬力為新農(nóng)村建設服務。全國4000多名縣委書記和縣長在一年內(nèi)在中央幾所干部學校被集中培訓。地方政府明顯感受到中央政府的壓力，新農(nóng)村建設工作地方也已經(jīng)不是一個單純政治口號。許多地方在農(nóng)村建設中積極探索，在落實中央政策時有所創(chuàng)新。
2006年農(nóng)村總體改革取得重大進展
1．財政支農(nóng)政策更顯實效
2006年，中央確定的財政支農(nóng)工作的基本要求是，國家財政支農(nóng)資金的增量要高于上年，國債和預算內(nèi)建設資金用于農(nóng)村建設的比重要高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金總量要高于上年。基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公共服務部門，要把掌握的資源更多地投向農(nóng)村，把基礎(chǔ)設施建設的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村。年中，中央還決定逐步加大土地出讓金（全國2005年約5000億元左右）投入農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設的比重。
中央財政支農(nóng)政策在2006年得到有力貫徹。國家投入農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設120億元，種子工程，商品糧基地建設，優(yōu)質(zhì)糧產(chǎn)業(yè)基地建設，灌區(qū)節(jié)水改造，大型泵站建設，水庫加固，小型水利建設，動物防疫等方面不同程度增加了投入。農(nóng)村“水、氣、路、電”建設投入大幅度增加，僅改水的建設2006年投入64億元；沼氣池建設投入25億元；18萬鄉(xiāng)村公里建設安排190億元，比上年增加100多億元；農(nóng)網(wǎng)改造安排12億元。農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展投入大規(guī)模增加，2006年投入農(nóng)村義務教育比上年增長130多億元，合作醫(yī)療的資金要比上年增加60多億元。2006年，中央財政支農(nóng)總投入達到3397億元，比去年增加了422億元。
2004年開始實行的“四項補貼”政策，其中對農(nóng)民種糧的直接補貼2006年約143億元，已經(jīng)接近了糧食風險資金的一半。良種補貼和農(nóng)機具補貼由中央財政支付6億元，地方政府支付約40億元左右。2006年又新出臺一項補貼政策即農(nóng)業(yè)綜合補貼，由中央財政安排125億元，主要用于補貼農(nóng)民因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料上漲而發(fā)生的成本增加部分。以上四項直接補貼合計約315億元。
2．2006年農(nóng)村金融出臺了一系列實質(zhì)性措施
2006年國家在農(nóng)村金融政策調(diào)整方面邁出了重要步伐。年初“一號文件”提出的“金融機構(gòu)要不斷改善服務，加強對‘三農(nóng)’的支持”的意見得到有力貫徹。
這一年國務院銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》，降低了農(nóng)村金融準入門檻。
《意見》的主要內(nèi)容是，在有效監(jiān)管、防范風險的前提下，適度放開農(nóng)村金融機構(gòu)的市場準入標準，鼓勵各類資本到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，引導各類機構(gòu)到農(nóng)村增設網(wǎng)點，解決目前城鄉(xiāng)金融發(fā)展的不平衡的問題。
《意見》要求銀行業(yè)金融機構(gòu)在成本可算、風險可控的情況下，積極創(chuàng)新符合當?shù)乜蛻艉侠硇枨蟮慕鹑趧?chuàng)新產(chǎn)品和服務，完善金融服務價格形成機制，逐步將目前在城市地區(qū)開發(fā)、開辦的標準化的保險、代理、租賃、保管、擔保、個人理財、信息咨詢、銀行卡等業(yè)務，逐步地把它推廣到廣大的農(nóng)村，充分利用商業(yè)化網(wǎng)絡銷售政策性金融產(chǎn)品，滿足農(nóng)村多元化金融服務的需求。
依照新的政策，今后可以有更多的金融機構(gòu)進入農(nóng)村；在農(nóng)村不僅有村鎮(zhèn)銀行、社區(qū)性銀行，除了現(xiàn)在的農(nóng)信社，還會出現(xiàn)第二信用社、第三信用社、貸款公司等。民營資本也可以進入銀行金融業(yè)。這些規(guī)定不僅打破了農(nóng)村金融發(fā)展僵局，對全國金融發(fā)展也具有積極意義。
銀監(jiān)會的改革意見盡管向前邁了很大一步，但農(nóng)村金融是否能就此面貌一新，還很令人懷疑。制約因素有兩個方面，一是農(nóng)村金融賴以發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)還不成熟，二是改革政策的配套問題仍然沒有完全解決。因為我國農(nóng)村經(jīng)濟仍以分散的小農(nóng)戶經(jīng)營為基礎(chǔ)，農(nóng)村信用社與小額信貸組織面臨的困難，也繼續(xù)會是未來農(nóng)村新型金融組織的困難。新的政策要求大型商業(yè)銀行參股建立農(nóng)村商業(yè)銀行，可是決定它們退出農(nóng)村金融服務領(lǐng)域的原因并沒有消除，這些原因仍然會影響它們介入農(nóng)村服務的積極性。如果強要求大型商業(yè)銀行必須介入農(nóng)村金融服務，國家必須出臺“社區(qū)投資法”，對它們的經(jīng)營領(lǐng)域做出某種強制。
2006年在農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域還沒有重要政策出臺。據(jù)了解，正在制定中的“農(nóng)業(yè)保險制度改革方案”將推出建立農(nóng)業(yè)救災基金和再保險運作機制等支持政策措施，實行農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式多元化。
3．鄉(xiāng)村治理得到進一步完善
2006年在鄉(xiāng)村治理方面新的政策出臺，有關(guān)部門修訂“村民委員會組織法”的工作至今尚未完成。但是，許多地方政府仍在積極探索村民自治的新路子，并取得了可喜成績。本報告作者參加了2006年中國社會科學院組織的一項關(guān)于鄉(xiāng)村治理的調(diào)查，注意到天津市武清區(qū)黨委在推進村民自治工作中大膽創(chuàng)新，成績非常顯著。調(diào)查結(jié)論認為，他們的經(jīng)驗可能具有廣泛借鑒意義。
（1）區(qū)紀委直接負責村民自治工作。目前，全國各地的村民自治工作主要由政府民政部門來抓，但天津武清區(qū)由黨委領(lǐng)導這項工作，由區(qū)紀委部門直接負責，區(qū)民政部門做配合工作。
（2）制定詳細工作規(guī)范，彌補現(xiàn)行法律缺失。我國《村民委員會組織法》是1998年正式頒布實行的。從此后的工作實踐看，這項法律基本適應我國農(nóng)村實際，但在一些方面也反映了法律的不完備性，影響了這項工作的順利推進。天津武清區(qū)在區(qū)紀委的主持下出臺了六套制度，分別是：村民自治示范章程、村級重大事項議事決策流程、村民代表會議示范章程、村民代表選舉辦法、村民代表會議村務監(jiān)督小組示范規(guī)則、村民代表會議民主理財小組示范規(guī)則等。這些規(guī)定使當?shù)卮迕褡灾喂ぷ髯龅搅擞姓驴裳?/p>
（3）創(chuàng)造性地解決“兩委”矛盾，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導的新方式。武清區(qū)所建立的制度架構(gòu)可以概括委“以村黨支部為核心，以村民代表會議為中樞，以村民委員會為執(zhí)行機構(gòu)”。黨支部委員會的成員由黨員選舉，但選舉中的候選人由村民投信任票，如果不能獲得村民的信任，就不能當選為黨支部委員會成員。村民代表由村內(nèi)各選民小組選舉產(chǎn)生，成為村民代表會議的主要成員。村委會和黨支委會的主要干部是村民代表會議的當然成員。村民代表會議對村內(nèi)事務做出決策，由村民委員會負責執(zhí)行。村黨支部書記兼村民代表會議主席。
有人擔心在鄉(xiāng)村發(fā)展民主政治會使上級政府的意志難以貫徹，造成社會的裂痕，天津武清區(qū)的經(jīng)驗表明，這種擔心是不必要的。事實上，在民主程度提高以后，政府的意志更容易貫徹了。武清區(qū)的主要黨政領(lǐng)導有一種理念，要 “變政府的意志為百姓的意志”，事實證明，這種理念在民主制度下不是空想。2005年，武清區(qū)開始了大規(guī)模的道路規(guī)劃整治工作，涉及到許多方面的土地調(diào)整。政府充分利用村民代表會議為核心的民主運作系統(tǒng)向農(nóng)民宣傳政府的規(guī)劃和各項補償政策，并利用村民代表給農(nóng)民做工作，農(nóng)民很快接受了政府的決定，使這項工作得以順利完成。
除此之外，在農(nóng)民組織方面，中央還出臺了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，農(nóng)民合作組織發(fā)展制度環(huán)境得到完善。難產(chǎn)的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》終于在2006年經(jīng)全國人大常委會表決通過。這項法律的頒布將對中國農(nóng)村發(fā)生長遠的積極影響。據(jù)了解，一些省市已經(jīng)在緊鑼密鼓地抓緊貫徹這項法律，有望在2007年出現(xiàn)一個推動農(nóng)村合作社發(fā)展的熱潮。
此項法律的出臺解決了長期困擾人們的農(nóng)民合作社法人地位問題，有利于農(nóng)民合作組織深入從事農(nóng)業(yè)服務活動。合作社法的其他內(nèi)容也與國際慣例基本接軌。此法的一個顯著亮點是明確了農(nóng)民退出合作社時財務處理辦法，規(guī)定合作社在農(nóng)民退社時要“退還記載在該成員賬戶內(nèi)的出資額和公積金份額”；合作社每年要將提取的公積金按照章程規(guī)定量化為每個成員的份額。
農(nóng)民專業(yè)合作社法出臺后，有論者希望用新的合作社來替代現(xiàn)有集體經(jīng)濟體，借此使目前的“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”的實質(zhì)內(nèi)涵發(fā)生變化。此論用意很好，但恐怕難以實行。農(nóng)民專業(yè)合作社的活動主要集中在服務領(lǐng)域，家庭耕作不適合用合作社替代，從而土地關(guān)系的變更也不是合作社能夠介入的。現(xiàn)有集體經(jīng)濟受人詬病的正是土地財產(chǎn)關(guān)系方面的弊端，新的農(nóng)民專業(yè)合作社不能名正言順地解決這個問題。
4．2006年出臺的土地政策措施穩(wěn)定了農(nóng)民預期
從總體上看，2006年國家仍然沒有在農(nóng)村土地改革方面有重要舉措，有關(guān)決策文件仍然強調(diào)繼續(xù)堅持農(nóng)村“雙層經(jīng)營體制”。但這一年在土地管理方面也有一些政策微調(diào)。
2006年土地管理政策變化的一個亮點，是給地方對土地整理中節(jié)約出來的土地的靈活利用開了口子。這一年國土資源部發(fā)布了《關(guān)于堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村建設的通知》，通知規(guī)定，各地在加強建設用地總量控制的基礎(chǔ)上，對符合土地利用總體規(guī)劃和年度計劃的新農(nóng)村建設用地，特別是安排的重點生產(chǎn)、生活公共基礎(chǔ)設施等急需的基礎(chǔ)工程建設用地，要及時予以保障，進一步提高審查報批效率和服務水平。通知明確指出，經(jīng)部批準，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)建設用地增加和農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點、集體非農(nóng)建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點，不斷總結(jié)試點經(jīng)驗，及時加以規(guī)范完善。堅持建新拆舊，積極推進廢棄地和宅基地復墾整理。村莊復墾整理節(jié)省出來的土地，按照因地制宜的原則，宜耕則耕、宜建則建，優(yōu)先用于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。從我們的一些調(diào)查看，地方政府對土地整理中節(jié)約出來的土地通常會安排到經(jīng)濟建設方面。另從已經(jīng)掌握的資料看，全國村莊整治所產(chǎn)生的土地節(jié)約總規(guī)模，完全可以滿足未來較長時期里國家非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟建設對土地的需要。村莊整治通常可以節(jié)約出土地30%以上，有的地方在50%以上。筆者的一個調(diào)查發(fā)現(xiàn)，東北某地合并三個村莊，用300畝集中安置農(nóng)民，而騰出的土地達1500畝。
2006年，國家繼續(xù)加大建設用地監(jiān)管力度。國務院發(fā)布了“關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知”，強調(diào)了以往的基本政策，提出了加強監(jiān)管的新的具體措施。一是改進了用地指標管理辦法，決定以實際耕地保有量和新增建設用地面積，作為土地利用年度計劃考核、土地管理和耕地保護責任目標考核的依據(jù)；實際用地超過計劃的，扣減下一年度相應的計劃指標。二是規(guī)定了土地出讓費的使用順序和土地有償使用費的支出順序，體現(xiàn)了土地征用和轉(zhuǎn)讓收入用于安排農(nóng)民生活和支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的原則。三是決定建立工業(yè)用地出讓最低價標準統(tǒng)一公布制度，以制止地方政府廉價出讓工業(yè)建設用地的錯誤做法。國務院通知明確指出，工業(yè)用地出讓最低價標準不得低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定收取的相關(guān)費用之和。工業(yè)用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標準。低于最低價標準出讓土地，或以各種形式給予補貼或返還的，屬非法低價出讓國有土地使用權(quán)的行為，要依法追究有關(guān)人員的法律責任。國土資源部為落實這一政策出臺了一些具體規(guī)定。2006年國家還成立了“國家土地督察機構(gòu)”，以加大對土地違法違紀案件的處理力度。
2006年農(nóng)村土地管理領(lǐng)域的一個微妙地方，是國務院“關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知”中提到“農(nóng)民集體所有建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須符合規(guī)劃并嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內(nèi)”這一條。2005年廣東地方立法允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地上市流轉(zhuǎn)，越過了農(nóng)地轉(zhuǎn)移于非農(nóng)建設用途時必須收歸國有的“政策”限制（實際上這個政策限制相當模糊），曾經(jīng)引起研究者的關(guān)注。國務院的這個“通知”事實上認可了廣東的做法。
5．農(nóng)村改革正在觸及深層經(jīng)濟體制
2007年的中央“一號文件”在重申我國推動農(nóng)業(yè)進步的基本政策的同時，也在一些方面突破了大家關(guān)心的政策難點，提出了深化改革的一些新思路。值得我們注意的一些方面是：
（1）國家將安排資金獎勵和補助那些積極改革的地方政府，采取更靈活、更有效率的支農(nóng)資金使用方式。
（2）積極鼓勵地方政府采取措施化解鄉(xiāng)村債務，國家將對財政困難地區(qū)給予補助。
（3）充實農(nóng)村工作綜合機構(gòu)，解決農(nóng)村工作部門的人員編制緊張問題。
（4）國家決定在今年全面推進農(nóng)民最低生活保障工作，由此可能整合目前農(nóng)村推行的部分社會保障項目。
（5）中央決定積極探索從優(yōu)秀村干部中考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員、選任鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部的有效途徑，合理提高村干部的待遇和保障水平。這項措施有利于鼓舞農(nóng)村基層干部的工作熱情，增強干部的創(chuàng)新動力。
（6）中央將大幅度增加農(nóng)業(yè)科研投入，并要求充分發(fā)揮大專院校在農(nóng)業(yè)科技研究中的作用。這可能是改變我國農(nóng)業(yè)科研落后局面的關(guān)鍵性措施。
（7）國家將改變過去只重視糧食市場、忽視其他市場的傾向，全面開拓農(nóng)村市場，增加市場建設投資。
（8）文件明確提出，今后企業(yè)捐款和投資建設農(nóng)村公益設施，可以按規(guī)定享受相應的稅收優(yōu)惠政策。這項政策有利于拓寬支農(nóng)資金渠道。
上述內(nèi)容是人們通常關(guān)心的官方文件的所謂“亮點”，但2007年“一號文件”核心內(nèi)容是確定我們國家未來農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的方向。選擇正確的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，既是為農(nóng)民利益著想，同時也是為全體人民利益著想。丟了后一句話不行。如果丟了，就可能走上日本的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。日本的模式有成功之處，更有失敗之處。高成本、高補貼、低效率不是我們要選擇的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。這就要求我們用統(tǒng)領(lǐng)全局的思想認識把握未來農(nóng)村政策的調(diào)整方向，使我國農(nóng)業(yè)走上一條在國際市場上有充分競爭力，能為全體人民提供豐富、優(yōu)質(zhì)、低價的食品，保障農(nóng)民收入較快增長的現(xiàn)代化道路。
我國以往的農(nóng)村改革走的是一條漸進改革道路，這種選擇有利于減少改革的摩擦和阻力。但是，漸進改革也往往把一些難點放在改革序列的后面。第一階段的農(nóng)村改革是建立家庭承包經(jīng)營制度，產(chǎn)權(quán)改革被回避了。我們曾希望賦予土地承包權(quán)“長期化和市場化”的性質(zhì)，但這樣的性質(zhì)在實踐中事實上沒有形成。所以，我們認為承包制改革是“半截子”產(chǎn)權(quán)改革。第二階段農(nóng)村改革的核心是取消廣義的農(nóng)業(yè)稅，也是漸進改革。農(nóng)業(yè)稅對國家財政已經(jīng)不再有多大意義，取消它屬于水到渠成。第三階段的改革以“綜合改革”為核心，也包括了農(nóng)村醫(yī)療改革和農(nóng)村社會保障體制改革。縣鄉(xiāng)財政體制改革的要點是建立國家支援農(nóng)業(yè)的長效機制，但財政支農(nóng)強調(diào)的是“增量調(diào)整”，其中“增量”是絕對量，而不是比例量。近兩年國家對農(nóng)業(yè)投入的比例不僅沒有提高，還略有下降。新型合作醫(yī)療制度和最低生活保障制度在全國范圍里推開有重大意義，但仍然屬于“扶危濟困”的性質(zhì)。毫無疑問，這種漸進改革的思路是不可替代的；在中國不可能實行浪漫主義的改革方案。但是，漸進改革的做法的確把難題留在后面了。
目前農(nóng)村發(fā)展所呈現(xiàn)的幾方面基本事實是：
第一，我國農(nóng)業(yè)獲得了進步，但是我們的農(nóng)業(yè)競爭力不強。隨著我國人民幣匯率調(diào)整到位，中國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上相對競爭地位還會下降。
第二，廣義的農(nóng)民收入在增加，但城鄉(xiāng)收入差距在擴大，真正種糧的農(nóng)民的收入增長緩慢。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的推進提高了農(nóng)民單位時間的收入，但同時因為節(jié)約了農(nóng)民的勞動時間，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的收入很難提高，除非農(nóng)戶的種植規(guī)模有一定程度的增加。
第三，農(nóng)民大量進入城市務工，極大改變了中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，給中國經(jīng)濟增長帶來了所謂“人口紅利”，但同時城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有根本改變。農(nóng)村青壯勞動力大量離開農(nóng)業(yè)以后，糧食基本沒有減產(chǎn)，說明農(nóng)村“勞動力無限供應”的理論判斷仍然有效。
第四，我國糧食產(chǎn)量基本滿足了國內(nèi)需要，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)消耗資源程度比較高，環(huán)境壓力日益增加。
改變上述四方面情況，必然觸及我國深層次經(jīng)濟體制，具體包括勞動管理體制（涉及勞資關(guān)系的處理）；社會管理體制（涉及戶籍制度等）：土地產(chǎn)權(quán)制度和糧食安全體制。改變這些體制有相當?shù)碾y度。總體上看，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了很大進步，但同時也面臨更大的挑戰(zhàn)。下面我們將扼要討論這些方面的問題。
【摘自中國（海南）改革研究院《2007中國改革評估報告》】【撰稿人：黨國英 中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟研究室主任、研究員】
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