2006’中國改革調(diào)查問卷綜合分析
為了全面、客觀地評(píng)估改革進(jìn)程，中國（海南）改革發(fā)展研究院設(shè)計(jì)了《2006’中國改革調(diào)查問卷》,對外公開征詢意見。問卷共回收356份。答卷專家的來源構(gòu)成為：中央及地方黨政機(jī)關(guān)，57.30%；高校及研究機(jī)構(gòu)，37.36%；其他，5.34%。
除了評(píng)估2006年各項(xiàng)改革進(jìn)程外，專家們集中關(guān)注了下一步改革中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，并在著力推進(jìn)改革上形成了比較廣泛的共識(shí)。
一、以行政管理體制改革為重點(diǎn)的全面改革已成為集中關(guān)注的焦點(diǎn)
從調(diào)查情況看，2006年我國總體改革取得了一定進(jìn)展，但尚未實(shí)現(xiàn)全面突破。只有8.36%的專家認(rèn)為有重大突破；76.21%的專家認(rèn)為總體上有所進(jìn)展。綜合分析，專家們的普遍看法為，在利益關(guān)系多元化的背景下，當(dāng)前改革面臨著巨大的壓力與挑戰(zhàn)，已經(jīng)進(jìn)入到以行政管理體制改革為重點(diǎn)的全面推進(jìn)階段，需要加大改革力度，實(shí)現(xiàn)改革新突破。
1、行政管理體制改革已成為實(shí)現(xiàn)改革攻堅(jiān)全面突破的重點(diǎn)。2006年改革進(jìn)展不大，根源在于行政管理體制改革的滯后。80.90%的專家認(rèn)為，要落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的體制保障，最為關(guān)鍵的在于推進(jìn)行政管理體制改革。換言之，如果政府行政管理體制改革不取得突破，其他領(lǐng)域改革很難有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
2、建立公共服務(wù)體制應(yīng)作為新階段改革攻堅(jiān)的基本目標(biāo)之一。隨著我國公共需求的全面快速增長，中國（海南）改革發(fā)展研究院提出的“在完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制”的建議已被大多數(shù)專家所接受：94.62%的專家對此表示贊同。這表明，把建立公共服務(wù)體制作為改革攻堅(jiān)的重大目標(biāo)之一，已成為廣泛共識(shí)。
3、改革以GDP為主要內(nèi)容的干部政績考核機(jī)制已成為我國經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式從政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，是我國改革發(fā)展面臨的重大任務(wù)之一。調(diào)查顯示，78.93%的專家認(rèn)為，推進(jìn)這個(gè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于改革以GDP為主要內(nèi)容的干部政績考核機(jī)制。更進(jìn)一步，有74.16%的專家認(rèn)為，GDP政績觀是導(dǎo)致當(dāng)前各地投資規(guī)模過大的重要原因。因此，加快改革現(xiàn)行的干部政績考核機(jī)制，既具有迫切性，又具有現(xiàn)實(shí)性。
二、行政管理體制改革的全面突破越來越具有緊迫性
從調(diào)查問卷反映的情況看，52.30%的專家認(rèn)為2006年行政管理體制改革基本沒有進(jìn)展，并且在相當(dāng)大程度上制約了其他改革的順利推進(jìn)。在這個(gè)背景下，行政管理體制改革對改革全局的決定性作用得到多數(shù)專家的認(rèn)同。比如，79.78%的專家認(rèn)為事業(yè)單位改革的全面推進(jìn)有賴于行政管理體制改革；58.99%的專家認(rèn)為行政管理體制改革應(yīng)成為2007年改革的重點(diǎn)。
1、新階段行政管理體制改革應(yīng)確立三大任務(wù)。中國（海南）改革發(fā)展研究院提出的行政管理體制改革有三大任務(wù)，眾多專家對此表示贊同：一是以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)，完善市場經(jīng)濟(jì)體制。79.04%的專家認(rèn)為實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)變的時(shí)機(jī)與條件已基本成熟。二是以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，強(qiáng)化政府在建立公共服務(wù)體制過程中的主體地位和主導(dǎo)作用。69.94%的專家認(rèn)為加快建立公共服務(wù)體制是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀體制保障的重點(diǎn)。三是以強(qiáng)化政府自身建設(shè)和改革為重點(diǎn)，改善公共治理結(jié)構(gòu)。53.37%的專家認(rèn)為,改善公共治理結(jié)構(gòu)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式對政府自身建設(shè)提出的基本要求。
2、市場監(jiān)管的不規(guī)范成為政府履行經(jīng)濟(jì)職能的突出矛盾。對于當(dāng)前政府在履行經(jīng)濟(jì)職能方面的主要矛盾與問題，高達(dá)72.75%的專家認(rèn)為，主要在于市場監(jiān)管不力和過多干預(yù)并存。為此，從體制機(jī)制入手，整合當(dāng)前各監(jiān)管部門，成立綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步提高政府市場監(jiān)管能力和效率，應(yīng)當(dāng)成為行政管理體制改革的一個(gè)重要內(nèi)容。
3、政府利益部門化突出是制約行政管理體制改革的難點(diǎn)。行政管理體制改革進(jìn)展不大，與政府利益部門化有密切關(guān)系。94.05%的專家對此表示贊同。從改革實(shí)踐看，政企分開、政資分開、政事分開等都很重要，機(jī)構(gòu)改革也很重要。但更深層次的問題在于，在部門利益的誘導(dǎo)下，這些改革目標(biāo)都難以實(shí)現(xiàn)，甚至還會(huì)導(dǎo)致改革的扭曲變形。因此，需要完善相關(guān)體制機(jī)制安排，著力解決政府利益部門化的現(xiàn)象。
三、以逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為重要目標(biāo)的財(cái)稅體制改革，與社會(huì)預(yù)期尚有差距
2006年我國在財(cái)稅體制改革方面推出了一些新措施，但總體與社會(huì)預(yù)期尚有較大差距。調(diào)查結(jié)果顯示，對于2006年財(cái)稅體制改革，44.83%的專家認(rèn)為有所進(jìn)展；45.98%的專家認(rèn)為基本沒有進(jìn)展。
1、理性看待財(cái)政收入過快增長。近年來，我國財(cái)政收入增長速度遠(yuǎn)大于GDP增長速度。對于這一現(xiàn)象，42.21%的專家認(rèn)為比較合理；39.09%專家認(rèn)為不合理。這說明眾多專家出于對財(cái)政收入增長原因的不同理解，在這一問題上的分歧較大。同時(shí)也提醒我們，需要警惕財(cái)政收入過快增長中的不合理因素，保證財(cái)政收入可持續(xù)增長。
2、妥善處理各級(jí)政府財(cái)政關(guān)系，提高公共服務(wù)能力。在處理各級(jí)政府財(cái)政關(guān)系問題上，45.17%專家認(rèn)為應(yīng)該遵循“財(cái)力與責(zé)任相匹配”的原則。在這一基礎(chǔ)上，68.85%的專家認(rèn)為，應(yīng)該謹(jǐn)慎對待“授權(quán)地方政府發(fā)行債券”；59.04%的專家對“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革給予了積極的評(píng)價(jià)。
3、基本公共服務(wù)均等化應(yīng)當(dāng)成為處理中央地方關(guān)系的原則。目前的中央地方關(guān)系基本上以經(jīng)濟(jì)總量為基礎(chǔ)，但92.92%的專家認(rèn)為，中央地方關(guān)系應(yīng)該實(shí)現(xiàn)由“以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向”向“以基本公共服務(wù)均等化”為重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，并以此促進(jìn)公共財(cái)政體制建設(shè)。
四、破除壟斷已成為企業(yè)總體發(fā)展的普遍要求
多數(shù)專家對2006年企業(yè)領(lǐng)域改革評(píng)價(jià)保持謹(jǐn)慎樂觀，并在下一步改革重點(diǎn)上形成了基本共識(shí)，即把加快破除壟斷作為2007年改革的重點(diǎn)之一。
1、壟斷行業(yè)改革嚴(yán)重滯后。壟斷行業(yè)改革是當(dāng)前改革的重點(diǎn)之一，但2006年這項(xiàng)改革進(jìn)展緩慢，專家們對此評(píng)價(jià)較低：66.28%的專家認(rèn)為沒有進(jìn)展；10.95%的專家甚至認(rèn)為有所倒退。這表明，壟斷行業(yè)改革已嚴(yán)重滯后于整體改革進(jìn)程。
2、完善治理結(jié)構(gòu)和進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革是國有企業(yè)改革的主要著力點(diǎn)。對2006年國有企業(yè)改革，49.13%的專家認(rèn)為基本沒有進(jìn)展。在國有企業(yè)改革的重點(diǎn)上，分別有35.80%和26.33%的專家認(rèn)為，在于完善治理結(jié)構(gòu)和加快推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革。
3、民營企業(yè)外部環(huán)境仍需進(jìn)一步改善。為消除對非公企業(yè)的歧視，中央在2004年出臺(tái)了“非公36條”。調(diào)查表明，74.39%的專家認(rèn)為近兩年民營企業(yè)總體環(huán)境有所改善，盡管改善程度不高。另有近20%的專家認(rèn)為基本沒有改善。由此看來，需要加大這項(xiàng)改革的落實(shí)力度，為各類企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境。
4、加快統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅。統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅是近年來的一個(gè)老話題。與前幾次調(diào)查結(jié)果相近，此次調(diào)查顯示，96.03%的專家認(rèn)為，統(tǒng)一“兩稅”的時(shí)機(jī)與條件已經(jīng)成熟，需要加快推進(jìn)。
五、改善治理結(jié)構(gòu)成為金融體制改革的重點(diǎn)
1、2006年金融改革有多個(gè)亮點(diǎn)。調(diào)查結(jié)果表明，73.84%的專家對這項(xiàng)改革評(píng)價(jià)很高，認(rèn)為有重大突破或有一定進(jìn)展。具體而言，74.15%的專家認(rèn)為，2006年我國人民幣匯率形成機(jī)制改革取得了一定效果；82.16%的專家則認(rèn)為，股權(quán)分置改革基本完成后的證券市場形勢有了好轉(zhuǎn)。
2、完善金融業(yè)治理結(jié)構(gòu)是下一步金融改革的重點(diǎn)。隨著我國金融業(yè)全面開放，金融業(yè)的治理結(jié)構(gòu)問題越來越突出。45.62%的專家認(rèn)為，治理結(jié)構(gòu)不完善是當(dāng)前金融領(lǐng)域的突出問題，因此，健全法人治理結(jié)構(gòu)是今后一段時(shí)期內(nèi)金融業(yè)改革的重點(diǎn)。在進(jìn)一步分析金融業(yè)治理結(jié)構(gòu)存在的問題時(shí)，45.86%的專家認(rèn)為，主要癥結(jié)在于信息不透明，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制；35.50%的專家認(rèn)為，主要問題在于內(nèi)部制衡機(jī)制不健全。這為進(jìn)一步推進(jìn)金融改革提出了可行的路徑選擇。
3、推進(jìn)金融綜合監(jiān)管的時(shí)機(jī)業(yè)已成熟。隨著我國越來越多的金融集團(tuán)采取綜合經(jīng)營的模式，金融監(jiān)管體制面臨重大挑戰(zhàn)。85.30%的專家認(rèn)為，有必要推進(jìn)綜合監(jiān)管。其中60.80%專家進(jìn)一步認(rèn)為，推進(jìn)綜合監(jiān)管的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。由此我們推斷，積極推動(dòng)金融監(jiān)管體制改革應(yīng)該成為金融改革的重要任務(wù)之一。
4、農(nóng)村金融體制改革的基本目標(biāo)是加快建立農(nóng)村合作金融組織。新農(nóng)村建設(shè)需要有強(qiáng)大的資金保障，除了國家投入外，農(nóng)村金融也不容忽視。關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的基本目標(biāo)，52.11%的專家認(rèn)為是建立農(nóng)村合作金融組織。
六、以基本公共服務(wù)為主線，加快推進(jìn)農(nóng)村綜合改革
對2006年的農(nóng)村改革，專家們給予了很高的評(píng)價(jià)。25%的專家認(rèn)為有重大突破；63.22%的專家認(rèn)為有所進(jìn)展。兩者合計(jì)為88.22%。
1、從解決農(nóng)村突出矛盾與問題出發(fā)，加快建立農(nóng)村公共服務(wù)體制。當(dāng)前農(nóng)村突出的矛盾是什么？專家們在這一問題上形成了高度的共識(shí)。84.27%的專家認(rèn)為，基本公共服務(wù)短缺已成為新階段農(nóng)村的突出矛盾。基于這個(gè)判斷，75.84%的專家指出，新農(nóng)村建設(shè)的資金投入重點(diǎn)應(yīng)該是保障農(nóng)村基本公共服務(wù)供給；高達(dá)88.20%的專家認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該定位于為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)。
2、把農(nóng)民工納入到城市社會(huì)保障體系中的條件已基本具備。在判斷把農(nóng)民工納入到城市社會(huì)保障的條件時(shí)，高達(dá)81.47%的專家認(rèn)為，條件已基本成熟。這表明，隨著農(nóng)民工成為城市產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，“把農(nóng)民工納入城市社會(huì)保障體系中”的建議在專家中形成共識(shí)。
3、農(nóng)民組織建設(shè)的時(shí)機(jī)與條件基本成熟，需要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。68.36%的專家認(rèn)為，我國農(nóng)民組織發(fā)展的時(shí)機(jī)與條件已經(jīng)成熟；在新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)積極發(fā)展農(nóng)民組織。
七、加快推進(jìn)社會(huì)體制改革已成為構(gòu)建和諧社會(huì)的重大任務(wù)
我國社會(huì)體制改革在2006年取得了一定進(jìn)展，但與社會(huì)總體預(yù)期尚有較大距離。51.30%的專家認(rèn)為這項(xiàng)改革有所進(jìn)展；也有40.58%的專家認(rèn)為基本沒有進(jìn)展。
1、我國社會(huì)矛盾突出，但仍處于可控范圍內(nèi)。在對我國社會(huì)矛盾的判斷上，96.89%的專家認(rèn)為比較突出；其中68.56%的專家認(rèn)為，這些社會(huì)矛盾仍在可控范圍內(nèi)。
2、我國就業(yè)與再就業(yè)形勢嚴(yán)峻。就業(yè)與再就業(yè)是我國當(dāng)前面臨的嚴(yán)峻問題。在判斷就業(yè)與再就業(yè)形勢時(shí)，92.96%的專家認(rèn)為相當(dāng)嚴(yán)峻。其中58.03%的專家認(rèn)為，未來有惡化的趨勢；34.93%的專家則認(rèn)為未來會(huì)逐步好轉(zhuǎn)。
3、未來幾年我國貧富差距將繼續(xù)擴(kuò)大。調(diào)查表明，87.04%的專家認(rèn)為，未來幾年我國貧富差距將會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大。這要求我們采取更有效的方式，緩解不斷擴(kuò)大的貧富差距。
4、社會(huì)組織發(fā)展進(jìn)程緩慢。調(diào)查顯示，33.71%的專家認(rèn)為近幾年社會(huì)組織有所發(fā)展；但有52.25%的專家認(rèn)為發(fā)展進(jìn)程緩慢。
5、從建立嚴(yán)格的行政問責(zé)制入手，有效降低公共安全事件發(fā)生的頻率。近幾年生產(chǎn)、食品與藥品安全等事件時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定。在分析這些事件發(fā)生的體制根源時(shí)，80.62%的專家認(rèn)為缺乏嚴(yán)格的行政問責(zé)制是首要原因。
八、建立高層次的改革協(xié)調(diào)機(jī)制成為普遍共識(shí)
利益關(guān)系調(diào)整已成為影響改革攻堅(jiān)實(shí)際進(jìn)程的重大因素。尤其是行政管理體制改革，不僅涉及到部門利益、地方利益，還涉及到行業(yè)利益的深刻調(diào)整。在這個(gè)格局下，需要高層次、利益超脫的改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)改革的總體方案，破除特殊利益集團(tuán)的掣肘，保證改革的連續(xù)性，防止改革走形變樣。調(diào)查顯示，84.66%的專家認(rèn)為，當(dāng)前非常有必要建立高層改革協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)改革。 （征庚圣 匡賢明整理）
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