針對農(nóng)村稅費改革政策出臺以后出現(xiàn)的主要問題，中央政府從2005年開始部署了農(nóng)村綜合改革，主要任務(wù)是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育體制改革和縣鄉(xiāng)財政體制改革。2006年9月國務(wù)院在北京召開全國農(nóng)村綜合改革工作會議，總結(jié)了以往改革的經(jīng)驗，部署了新的改革工作。
1．農(nóng)村義務(wù)教育體制改革
農(nóng)村義務(wù)教育體制改革的重點是理順各級政府在農(nóng)村義務(wù)教育中在責(zé)任，確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費來源，減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)。改革的主要內(nèi)容有四項：
（1）全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費，對貧困家庭學(xué)生免費提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費。課本費中西部地區(qū)由中央全額承擔(dān)。學(xué)生的學(xué)雜費和農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費都由中央和地方按比例分擔(dān)，西部地區(qū)為8：2，中部地區(qū)為6：4。對貧困家庭學(xué)生補(bǔ)助寄宿生生活費，由地方承擔(dān)。
（2）提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費保障水平。
（3）建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造投入長效機(jī)制。農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造資金由中央和地方按5：5的比例共同承擔(dān)。
（4）鞏固和完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資經(jīng)費保障機(jī)制。
2004－2007年國家安排100億元，重點支持尚未實現(xiàn)“兩基”的西部農(nóng)村地區(qū)新建和改擴(kuò)建7700所寄宿制學(xué)校；國家繼續(xù)實施農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程，2003－2007年，中央和地方政府共同安排100億元，為中西部地區(qū)3.75萬所農(nóng)村初中建設(shè)計算機(jī)教室、為38.4萬所農(nóng)村小學(xué)配備衛(wèi)星教學(xué)接收設(shè)備、為11萬個小學(xué)教學(xué)點配備教學(xué)光盤設(shè)備和成套教學(xué)光盤；國家還要啟動實施農(nóng)村初中改造工程，重點解決“大班額”多和寄宿比例低、條件差的問題。
農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制的改革將從今年春季開學(xué)起分步驟實施。2006年，西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生全部免除學(xué)雜費；2007年，中部和東部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生全部免除學(xué)雜費；2008年，各地農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生均公用經(jīng)費全部達(dá)到該省(區(qū)、市)2005年秋季學(xué)期開學(xué)前頒布的生均公用經(jīng)費基本標(biāo)準(zhǔn)；2009年，國家出臺農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額，2010年農(nóng)村義務(wù)教育階段的中小學(xué)公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額將全部落實到位。
各地對農(nóng)村義務(wù)教育管理體制也采取了改革措施。廣東省2004年出臺了《廣東省教育現(xiàn)代化建設(shè)綱要(2004—2020年)》，提出農(nóng)村義務(wù)教育不再搞學(xué)校等級評估，集中精力、財力，努力辦好每所學(xué)校；農(nóng)村中小學(xué)生活設(shè)施全面改善，實施農(nóng)村中小學(xué)校“四有”工程(有符合標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)生宿舍、有符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食堂、有清潔衛(wèi)生的廁所和沖涼房、有符合標(biāo)準(zhǔn)的運動場)；全面改善農(nóng)村中小學(xué)校生活用房和生活設(shè)施，實施義務(wù)教育“50班額”標(biāo)準(zhǔn)工程，解決城鎮(zhèn)學(xué)校大班額問題；積極穩(wěn)妥推進(jìn)免費義務(wù)教育，統(tǒng)籌安排經(jīng)費支出責(zé)任；按照流入地政府管理為主、全日制公辦學(xué)校為主的原則，把非戶籍常住人口子女義務(wù)教育，納入義務(wù)教育發(fā)展總體規(guī)劃統(tǒng)籌安排。其他一些省市區(qū)也在2005年出臺了推動農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的地方政策。
中央政府加大了農(nóng)村義務(wù)教育的投入為地方減輕負(fù)擔(dān)、提高農(nóng)村義務(wù)教育水平發(fā)揮了重要作用。但是，受國家以高考為導(dǎo)向的教育體制的影響，農(nóng)村子女的教育與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的關(guān)聯(lián)程度還很低。在大規(guī)模并村的背景下，一些地方的學(xué)校已經(jīng)被廢棄，形成了教育資源的巨大浪費。有的學(xué)校沒有雖然沒有廢棄，但學(xué)生數(shù)量急劇減少。筆者考察的陜西子長縣某村小學(xué)2006年只有4名學(xué)生，而20多年前還有150多名學(xué)生。
2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)力推進(jìn)
相比于歷史上的稅費改革，這一輪改革取得徹底成功的幾率要大得多。因為眼下早已不再是農(nóng)業(yè)社會，在我國國內(nèi)生產(chǎn)總值中，農(nóng)業(yè)所占的份額已降至12.5%；而以改革前農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費總額計，相對于如今的財政收入也已經(jīng)是微不足道。但問題在于，稅費改革前國家征收的農(nóng)業(yè)“三稅”不足400億元，農(nóng)民的稅費負(fù)擔(dān)總額卻何以高達(dá)1250億元？
根源在于兩方面：一是政府在缺乏制約的情形下，存在著機(jī)構(gòu)和人員自我膨脹的機(jī)制；二是財政未能對農(nóng)村的公共服務(wù)提供必要的支撐。其結(jié)果是，前者必然導(dǎo)致“食之者眾，生之者寡”；后者只能造成“農(nóng)村的事情由農(nóng)民自己辦”。在這兩者的夾擊之下，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)焉能不重！所以要鞏固稅費改革成果，關(guān)鍵就在于政府的機(jī)構(gòu)改革和惠及農(nóng)村的公共財政體制的建立這兩大方面。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革，自農(nóng)村改革以來已先后進(jìn)行過三次，但都沒能跳出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的軌跡。現(xiàn)在這第四次又能如何？事實證明，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，只“精兵”而不“簡政”，顯然是不可能實現(xiàn)改革目標(biāo)的。因此，按社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求轉(zhuǎn)變政府的職能，是首要任務(wù)。
從前期已經(jīng)開展的試點經(jīng)驗看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能，關(guān)鍵在于四個方面：一是要調(diào)整經(jīng)濟(jì)管理上的職能。要從直接抓資源配置、招商引資、項目建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營等本是市場主體的行為，轉(zhuǎn)到對農(nóng)戶及各類經(jīng)營主體進(jìn)行示范引導(dǎo)、提供政策服務(wù)和營造發(fā)展環(huán)境上來。二是要花更多的精力去加強(qiáng)農(nóng)村的社會管理和公共服務(wù)。三是要轉(zhuǎn)變觀念，推進(jìn)農(nóng)村基層的民主政治建設(shè)，充分發(fā)揮村民自治組織的作用。四是要大力發(fā)展各類經(jīng)濟(jì)服務(wù)和社會中介組織，把那些政府管不了、管不好的事情交由這些組織去做。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革只注重精簡機(jī)構(gòu)、人員，而不注重轉(zhuǎn)變職能，其結(jié)果很可能是雖然減少了機(jī)構(gòu)和人員，但同時也會削弱農(nóng)村的社會管理、降低農(nóng)村的公共服務(wù)水平，這不符合農(nóng)民的切身利益。
推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的基本方針是，轉(zhuǎn)變政府職能為重點，堅持政企分開，精簡機(jī)構(gòu)人員，提高行政效率，建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行機(jī)制。中央要求，各地要積極穩(wěn)妥地合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)，改革和整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，精簡富余人員。中央提出五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制只減不增是必須堅守的一條底線。
我國區(qū)域發(fā)展差異很大，不同地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展極不平衡，不同地區(qū)的農(nóng)村對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求有很大的不同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處地域的經(jīng)濟(jì)狀況、農(nóng)民組織化程度、宗教信仰、民族習(xí)慣等實際情況，因地制宜，分類進(jìn)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革不能搞"一刀切"和"整齊劃一"，允許各地方根據(jù)實際情況確立不同的基層政府體制。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的問題，還涉及到縣及縣以上政府的改革，涉及到鄉(xiāng)村基層組織的改革，必須是上下結(jié)合，上有縣、市體制改革的跟進(jìn)，下有鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的變革。如果做不到這一點，"十一五"規(guī)劃中明確提出的要在五年內(nèi)基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)就可能落空。因此說，"十一五"時期全部完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革難度相當(dāng)大。但在具體操作上，可以先完成最重要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)。考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能問題，要從農(nóng)村工作的現(xiàn)實狀況出發(fā)，從農(nóng)民群眾的愿望出發(fā)，從社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下建立公共行政體制的要求出發(fā)。
目前，各地的改革都在探索之中，綜合改革已初步顯示出成效。以推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革為例，通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，從2000年到2005年底全國共減少了近9200個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每年減少近1500個，有些縣減少了10%-30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量，最多的減少了近40%。
推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能首先要轉(zhuǎn)變，而轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是強(qiáng)化公共服務(wù)。在這方面，各地的做法不一，取得的效果也有所不同。除了湖北“咸安經(jīng)驗”外，如吉林省實施“兩還、一剝離、四加強(qiáng)”，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革成果。按核定編制定崗定員后，不僅沒有超編，相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有空編。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)富余人員安置工作的穩(wěn)步推進(jìn)，分流數(shù)量、質(zhì)量也取得突破，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制、事業(yè)編制和實有人員，都得到大幅度精簡。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制精簡4008名，實有人數(shù)精簡1547人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制精簡4780名，實有人數(shù)精簡14144人。為了妥善安置鄉(xiāng)鎮(zhèn)富余人員，各級政府通過輪崗競聘、鼓勵轉(zhuǎn)辦企業(yè)等辦法，分流安置鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員3988人，占總數(shù)的99.5%。一些基層干部和群眾贊許說，站所改革后，人員少了，服務(wù)面大了，服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量比過去高了。
3．縣鄉(xiāng)財政體制改革
進(jìn)一步改革縣鄉(xiāng)財政管理體制，建立財權(quán)事權(quán)統(tǒng)一的新機(jī)制。縣鄉(xiāng)財政管理體制改革要著眼于解決兩個問題：一是解決財政分配的公平性和有效性問題，也就是在城鄉(xiāng)之間逐步實現(xiàn)公平分配財政支出，用好納稅人的錢，辦好老百姓的事。二是解決縣鄉(xiāng)財政困難、保證基層運轉(zhuǎn)，防止基層通過亂收費彌補(bǔ)財政不足。按照這樣的要求，縣鄉(xiāng)新的財政管理體制框架要體現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)相匹配，以事權(quán)定財權(quán)，以責(zé)任定財權(quán)，對加強(qiáng)的職能要增加財力支持，對弱化的職能要減少支出；要體現(xiàn)財力支出向公共服務(wù)傾斜，向基層傾斜，切實增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責(zé)和提供公共服務(wù)的能力。
縣鄉(xiāng)財政體制改革的主要任務(wù)是建立中央和省（市）政府對縣鄉(xiāng)財政的支持力度，加大中央對中西部落后縣的財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，改革財政管理方式。中央決定，從2006年開始，財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費主要用于農(nóng)村，國家基本建設(shè)資金增量主要用于農(nóng)村，政府征用土地收益用于農(nóng)村的比例要有明顯增加。進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，規(guī)范專項補(bǔ)助。繼續(xù)推進(jìn)“省直管縣”財政管理體制和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”財政管理方式改革試點。
對于全社會高度關(guān)注的鄉(xiāng)村債務(wù)問題，中央在2006年部署了化解債務(wù)的試點工作。2007年中央一號文件提出了解決鄉(xiāng)村債務(wù)的基本方案。中央決定，要全面清理核實鄉(xiāng)村債務(wù)，摸清底數(shù)，鎖定舊債，制止發(fā)生新債，積極探索化解債務(wù)的措施和辦法，優(yōu)先化解農(nóng)村義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公益事業(yè)發(fā)展等方面的債務(wù)。文件同意，在嚴(yán)格把握政策和加強(qiáng)審核的前提下，減免或豁免稅收尾欠，并擬訂由中央和省級財政要安排一定獎勵資金，鼓勵地方主動化解鄉(xiāng)村債務(wù)，是解決鄉(xiāng)村債務(wù)難題的兩項政策突破。
中國農(nóng)村人口多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，稅源有限，相當(dāng)部分的縣鄉(xiāng)在取消農(nóng)業(yè)稅后又失去了一個主體稅種。因此，要增強(qiáng)政府對農(nóng)村的社會管理和公共服務(wù)職能，就必須加大上級財政對基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度，必須將那些本應(yīng)由政府承擔(dān)的事情，如農(nóng)村的水、路、電、(燃)氣，以及農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、文化事業(yè)、社會保障等，逐步納入公共財政的承擔(dān)范圍，才能使收入水平總體較低的農(nóng)民能在享有公共服務(wù)方面具有平等的權(quán)力。
同樣以吉林為例。近年來，這方面的情況正在發(fā)生著積極的變化。2006年，中央和省級及部分地(市)財政對農(nóng)村稅費改革的專項轉(zhuǎn)移支付已達(dá)1030億元，中央財政對部分財政困難縣鄉(xiāng)和產(chǎn)糧大縣的以獎代補(bǔ)資金增加到了210億元；同時，還明顯加大了對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)的投入，中央財政預(yù)算內(nèi)的支農(nóng)資金總規(guī)模達(dá)到了3397億元，比上年增加14.2%。但是，由于長期以來欠賬太多，改變農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)嚴(yán)重滯后的局面，絕非一朝一夕之功。
所以，深化改革，促使政府職能加快轉(zhuǎn)變和公共財政覆蓋農(nóng)村，對于建設(shè)新農(nóng)村、培育新農(nóng)民、實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目標(biāo)，無疑將具有決定性的作用。
【摘自中國（海南）改革研究院《2007中國改革評估報告》】【撰稿人：黨國英 中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任、研究員】
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