2007年4月
《國家水上交通安全監(jiān)管和救助系統(tǒng)布局規(guī)劃》由國家發(fā)展和改革委員會(huì)與交通部編制，并于今年4月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。這是建國以來編制的第一個(gè)國家級水上交通安全監(jiān)管和救助系統(tǒng)中長期規(guī)劃，是全國突發(fā)性公共事件應(yīng)急體系的組成部分。
水上交通安全屬公共安全范疇，涉及船舶交通的監(jiān)管和險(xiǎn)情救助。水上交通事故突發(fā)性強(qiáng)，遠(yuǎn)離陸地，救援困難，易造成群死群傷和重大經(jīng)濟(jì)、環(huán)境損失以及重大社會(huì)影響。加強(qiáng)安全工作，處理公共突發(fā)事件是政府的重要職能。加強(qiáng)水上交通安全監(jiān)管和救助系統(tǒng)建設(shè)，對提高安全管理水平，增強(qiáng)應(yīng)對水上突發(fā)事件的能力，切實(shí)保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)國家權(quán)益具有重要意義。
經(jīng)過多年努力，我國水上交通安全保障能力得到提高，安全形勢初步好轉(zhuǎn)，水上交通安全監(jiān)管與救助為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。2005年與2000年相比，等級以上運(yùn)輸船舶交通事故減少了15.9%，死亡人數(shù)減少了16.8%。2001年至2005年期間，組織搜救行動(dòng)8788次，救助人員71168人、船舶6877艘、財(cái)產(chǎn)價(jià)值約171億元。但是目前我國水上交通安全監(jiān)管和救助系統(tǒng)仍然是低水平的，尤其是監(jiān)管和救助裝備的數(shù)量和性能與實(shí)際需求差距很大。遵照2004年1月國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定的要求，為實(shí)現(xiàn)到2020年水上交通安全狀況根本好轉(zhuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)，制定《國家水上交通安全監(jiān)管和救助系統(tǒng)布局規(guī)劃》。規(guī)劃的地理范圍是中央政府實(shí)施安全監(jiān)管的水域，包括全部沿海水域（18000千米大陸海岸線，300萬平方千米管轄海域面積）、長江干線（宜賓以下2700千米）、珠江、黑龍江水系主要通航水域、額爾古納河和瀾滄江下游水域。規(guī)劃的基礎(chǔ)年為2005年，規(guī)劃的水平年分為2010年和2020年。
一、現(xiàn)狀評價(jià)
（一）安全現(xiàn)狀
1．水上交通安全監(jiān)管和救助機(jī)制基本形成
我國水上交通安全管理機(jī)制由水上交通安全監(jiān)督管理和搜救應(yīng)急指揮兩大機(jī)制構(gòu)成，中央政府和地方政府分別履行相應(yīng)職責(zé)。
中央管理水域由交通部海事局管理，在沿海、主要跨省（區(qū)、市）的內(nèi)河干線（通航里程約3.2萬千米）設(shè)立了14個(gè)直屬海事機(jī)構(gòu)，98個(gè)分支機(jī)構(gòu)和366個(gè)派出機(jī)構(gòu)。在中央管理水域以外的內(nèi)河、湖泊和水庫，實(shí)行以地方政府管理為主的管理體制，設(shè)立了27個(gè)地方海事管理機(jī)構(gòu)。各級海事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行使水上安全監(jiān)督和防止船舶污染、船舶及海上設(shè)施檢驗(yàn)、航海保障管理和行政執(zhí)法職責(zé)，對水上交通安全實(shí)行行業(yè)管理。
根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的《國家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》，建立了國家水上應(yīng)急救助指揮體制。國家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議是國家水上搜救的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，中國海上搜救中心（設(shè)在交通部）負(fù)責(zé)國家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議的日常工作，統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮全國海上搜救應(yīng)急反應(yīng)工作。沿海及內(nèi)河主要通航水域的各省（區(qū)、市）海上搜救機(jī)構(gòu)，在中國海上搜救中心的指導(dǎo)下負(fù)責(zé)本轄區(qū)的海上應(yīng)急組織指揮工作。國家專業(yè)救助打撈隊(duì)伍隸屬于交通部，下設(shè)北海、東海、南海三個(gè)救助局、一個(gè)飛行中心和煙臺(tái)、上海、廣州三個(gè)打撈局，承擔(dān)水上人命救生、海上消防、海上溢油應(yīng)急清除、特殊政治軍事?lián)岆U(xiǎn)以及船舶財(cái)產(chǎn)救助、沉船沉物打撈等任務(wù)。
2．水上交通安全監(jiān)管和救助設(shè)施建設(shè)初具規(guī)模
初步建成遇險(xiǎn)與安全通信系統(tǒng)；在全國沿海主要港口、水道建立了24個(gè)船舶交通管理系統(tǒng)；擁有20米級及以上各類船舶489艘（海船265艘、內(nèi)河船224艘），碼頭（基地）219個(gè)，救助飛機(jī)4架，救助機(jī)場1個(gè)；在北方海區(qū)設(shè)立了兩個(gè)小型溢油應(yīng)急中心，配備了少量的溢油控制清除設(shè)備。
3．水上交通的風(fēng)險(xiǎn)不斷加大
近年來，隨著水路運(yùn)輸?shù)目焖侔l(fā)展和海洋開發(fā)利用力度加大，水上遇險(xiǎn)人數(shù)和遇險(xiǎn)船舶數(shù)量不斷增加，2005年與2000年相比，水上遇險(xiǎn)人數(shù)增加2.6倍，遇險(xiǎn)船舶數(shù)量增加1.3倍，水上交通安全風(fēng)險(xiǎn)幾乎與船舶交通量同步增長。
4．重大事故比例居高不下，事故后果呈惡化趨勢。
2000年與1995年相比，大和重大事故占等級以上水上交通事故的比例由48.3%增加到76.1%，為歷史最高點(diǎn)，近幾年雖然有所下降，但依舊在高位徘徊。2005年與1995年相比，平均每起等級以上事故死亡人數(shù)增加83%，直接經(jīng)濟(jì)損失增加570%。相當(dāng)一批水上交通事故造成群死群傷的后果，嚴(yán)重影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。
（二）存在問題
1．缺乏綜合性的長遠(yuǎn)規(guī)劃，國家投入長期不足。
新中國成立至今尚沒有國家級水上交通安全監(jiān)管和救助系統(tǒng)的長遠(yuǎn)規(guī)劃，難以指導(dǎo)水上交通安全監(jiān)管和救助工作的開展和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，且國家投入長期不足，1986—2005年，20年年均投資僅3.5億元，設(shè)施裝備配備結(jié)構(gòu)不盡合理，力量布局較為分散，遠(yuǎn)不能適應(yīng)發(fā)展的要求。
2．設(shè)施裝備數(shù)量不足、性能落后，水上安全保障能力薄弱。
⑴有效監(jiān)管范圍小，預(yù)控能力不強(qiáng)。我國內(nèi)河通航里程、海岸線長度和200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)面積均居世界前列，與美、日等發(fā)達(dá)國家以及與我國國情相似的印度管理水域面積相當(dāng)，但水上交通安全監(jiān)管和救助裝備水平差距很大，目前我國萬船事故率和百萬噸港口吞吐量死亡人數(shù)是發(fā)達(dá)國家的6～7倍，未能成功救助人員的比例是發(fā)達(dá)國家的4～5倍。
⑵搜尋救助裝備落后，應(yīng)急反應(yīng)和救助能力弱。船舶船齡長，航速低，“十一五”期間，56%的救助船舶將達(dá)到報(bào)廢年限，其中船齡28年以上的占44%；巡邏船舶近40%將達(dá)到報(bào)廢年限。救助船舶平均航速不到14節(jié)，三分之一的巡邏船航速小于15節(jié)；船舶操縱性能差，抗風(fēng)浪能力低，大中型船舶能在6級海況（風(fēng)力9級、浪高6米）下出動(dòng)的不到40%。我國沿海離岸50海里監(jiān)管救助力量應(yīng)急到達(dá)時(shí)間平均為210分鐘，平均每次搜救時(shí)間約為7.2小時(shí)，分別是發(fā)達(dá)國家的2倍多和5倍。
⑶溢油設(shè)施布局不完善，應(yīng)急設(shè)備嚴(yán)重不足。發(fā)達(dá)國家早已建立溢油監(jiān)視、監(jiān)測、控制、回收和處理的完備體系和機(jī)制，而我國目前僅有兩個(gè)小規(guī)模的船舶溢油應(yīng)急中心，大部分地區(qū)沒有國家級的應(yīng)急設(shè)備庫，沒有抗風(fēng)能力強(qiáng)的可在開敞水域作業(yè)的溢油應(yīng)急回收船，無現(xiàn)代的溢油監(jiān)視手段，散裝化學(xué)危險(xiǎn)品泄漏處理設(shè)備尚屬空白，尚未建立有效的油污防控體系。
⑷缺乏現(xiàn)代的打撈裝備，制約了打撈能力和效率。目前我國最大的起重船船齡已經(jīng)25年，起重能力不足2000噸，世界上起重能力8000噸以上的浮吊有10多艘，其中最大浮吊的起重能力已達(dá)14000噸。我國打撈萬噸級沉船一般要40天左右，高于發(fā)達(dá)國家一倍多。此外，我國缺少先進(jìn)的自航半潛打撈船和深潛水母船，至今尚不具備60米以上的深水沉船打撈能力，而發(fā)達(dá)國家的作業(yè)深度已達(dá)500多米。
3．安全監(jiān)管和救助的人才隊(duì)伍亟待加強(qiáng)
水上交通安全監(jiān)管和救助工作專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)復(fù)雜，對人員素質(zhì)要求很高。隨著水上交通安全形勢日趨嚴(yán)峻，監(jiān)管救助裝備的技術(shù)水平不斷提高和數(shù)量的增多，監(jiān)管和救助工作對人才的需求越來越大。目前水上交通安全監(jiān)管和救助隊(duì)伍中高層次的搜救指揮人才、高素質(zhì)的技術(shù)保障人才和高技能的專業(yè)人才（包括監(jiān)管值班員、船員、飛行員、救生員和潛水員）十分缺乏，人才隊(duì)伍建設(shè)亟需加強(qiáng)。
綜上，我國水上交通安全監(jiān)管和救助系統(tǒng)建設(shè)嚴(yán)重滯后，突出表現(xiàn)為險(xiǎn)情預(yù)控水平低，應(yīng)急反應(yīng)速度慢，惡劣海況下監(jiān)管救助能力弱，船舶污染防治力量不足四個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。
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