從2006年改革的實際進程看，改革在多方面不到位，改革推進的主要困難在于行政管理體制改革的滯后。根據(jù)我院2006中國改革問卷調(diào)查報告顯示，有80.90%的專家認為全面落實科學發(fā)展觀，行政管理體制改革是最為關鍵的體制保障。
1.以落實科學發(fā)展觀為目標的行政管理體制改革已經(jīng)成為全面制度創(chuàng)新的重點。
由于改革發(fā)展新階段的突出矛盾有了明顯變化，今天行政管理體制改革的著眼點與以往不同。無論是轉變經(jīng)濟增長方式和加強公共服務職能，還是改善公共治理結構，都要把全面落實科學發(fā)展觀作為基本目標。
（1）這次行政管理體制改革面臨的背景和以往相比發(fā)生了深刻變化，應當按照經(jīng)濟轉軌和社會轉型的現(xiàn)實需求進行總體設計和統(tǒng)籌安排。
——從經(jīng)濟領域看，我國面臨著經(jīng)濟快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的突出矛盾。這意味著新階段行政管理體制改革的著眼點，已超出以往以政企分開為基本要求的職能轉變，而是為經(jīng)濟增長方式由政府主導向市場主導轉變作出相應的制度安排。
——從社會領域看，公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產(chǎn)品短缺的矛盾越來越突出。這對新階段行政管理體制改革提出了新的要求，需要從體制上解決公共資源優(yōu)化配置的問題，確保政府成為基本公共服務的主體，并發(fā)揮主導作用。
——從政府自身建設看，面對行政成本不斷膨脹、行政效率低下和體制機制性腐敗增多等問題，需要改善公共治理結構。政府還要盡快完善工作方式和運行機制，建立強有力的行政系統(tǒng)，使自身建設與全面落實科學發(fā)展觀的要求相適應。
（2）從經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在要求出發(fā)，新階段行政管理體制改革的基本目標是政府轉型。
我國的改革開放走到今天，市場經(jīng)濟體制的基本框架已經(jīng)形成，各類企業(yè)已成為經(jīng)濟建設的主體。在這種背景下，政府繼續(xù)扮演投資建設主體的角色將造成大量的經(jīng)濟社會矛盾。為此，新階段行政管理體制改革的實質(zhì)，就是要實現(xiàn)由經(jīng)濟建設型政府向公共服務型政府的轉變。
——以實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式由政府主導向市場主導轉變?yōu)橹攸c，完善市場經(jīng)濟體制。這就要求政府由經(jīng)濟建設性主體向經(jīng)濟性公共服務主體轉變，以此來提供經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的體制保障。
——以基本公共服務均等化為重點，強化政府在建立公共服務體制過程中的主體地位和主導作用。這就要求政府盡快成為社會性公共服務的主體，以此來強化政府的再分配職能。——以強化政府自身建設和改革為重點，改善公共治理結構。這就要求政府從部門利益、行業(yè)利益、地區(qū)利益中超脫出來，為社會公平正義提供重要的制度保障。
（3）以全面履行政府職責、規(guī)范約束政府行為為主要內(nèi)容，推進新階段的行政管理體制改革。
從改革實踐看，政企分開、政資分開、政事分開等都很重要，機構改革也很重要。問題在于，在部門利益、地方利益和行業(yè)利益的誘導下，這些改革的目標都難以實現(xiàn)，甚至還會出現(xiàn)改革的扭曲變形。就是說，面對現(xiàn)階段突出的矛盾和問題，要把履行政府職責、規(guī)范約束政府行為作為行政管理體制改革的重大任務。例如，在政府基本公共服務責任不到位的情況下，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領域推出的一些改革就有可能演變成政府“甩包袱”，從而使改革走形變樣。因此，在改革方案的具體設計上，特別是在行政管理體制改革的實際推進中，要十分強調(diào)政府自身的職責所在，并由此嚴格約束規(guī)范政府行為。
2.轉變經(jīng)濟增長方式的迫切性和現(xiàn)實性，要求政府加快由經(jīng)濟建設性主體向經(jīng)濟性公共服務主體轉變。
我國可持續(xù)發(fā)展問題的 “癥結” ，主要在于政府主導型的經(jīng)濟增長方式。這種經(jīng)濟增長方式在市場競爭機制和市場主體的形成過程中發(fā)揮了重要作用。問題在于，它在近幾年的實踐中已弊多利少，難以為繼：助長了投資過度、產(chǎn)業(yè)結構惡化；使地區(qū)、城鄉(xiāng)間發(fā)展嚴重不平衡；降低了就業(yè)增長率；加劇了能源供求矛盾等。我院2006年改革調(diào)查問卷顯示，79.04%的專家認為實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式由政府主導向市場主導轉變的基本條件已經(jīng)成熟。
應當看到，我國已經(jīng)確立了市場經(jīng)濟體制的基本框架：企業(yè)（尤其是民營企業(yè)）已成為市場經(jīng)濟的主體；市場在資源配置中的基礎性作用大大提高，產(chǎn)品和服務的價格機制基本形成；經(jīng)濟全方位對外開放。在這個大背景下，政府的經(jīng)濟職能不應再是直接投資搞建設，而是要通過提供良好的經(jīng)濟性公共服務，為經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的政策和制度環(huán)境。
（1）按照經(jīng)濟增長方式轉變的要求，有效地履行政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能。
——適應經(jīng)濟增長方式轉變的新形勢，下一步應重點改善和加強政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能。——要加強政府中長期戰(zhàn)略規(guī)劃職能。近些年，中長期發(fā)展規(guī)劃的科學性和宏觀經(jīng)濟政策的穩(wěn)定性，在保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定中的作用越來越大。宏觀經(jīng)濟波動在很大程度上是由經(jīng)濟政策缺乏預見性和連續(xù)性所致。為此，建議成立專司中長期規(guī)劃及經(jīng)濟政策決策的國家經(jīng)濟部或國家經(jīng)濟發(fā)展委員會，以提高中長期發(fā)展規(guī)劃的科學性、約束性和經(jīng)濟政策的有效性、穩(wěn)定性。
——提高貨幣政策在經(jīng)濟調(diào)節(jié)中的地位。利率和匯率是市場經(jīng)濟條件下經(jīng)濟調(diào)節(jié)的基本工具。為此，應當明顯增強央行的貨幣政策決策職能，并由此完善央行運行的體制機制。
——確保經(jīng)濟信息統(tǒng)計的準確性。準確的經(jīng)濟信息是保證經(jīng)濟政策有效性的前提，但目前統(tǒng)計數(shù)字失真的現(xiàn)象具有一定的普遍性。建議通過相關立法，進一步完善制度和改進方法，提升國家統(tǒng)計機構的權威性，以進一步增強經(jīng)濟信息的客觀性。
（2）強化政府的市場監(jiān)管職能。
我院2006年改革調(diào)查問卷顯示，72.75%的專家認為，當前政府在履行經(jīng)濟職能方面的突出問題是市場監(jiān)管不力和過多干預并存。最近幾年，藥品、食品安全等方面的問題越來越嚴重，有些已經(jīng)觸及了社會公共安全的底線。為此，應盡快從體制機制入手，提高政府市場監(jiān)管效能。要保證市場監(jiān)管的統(tǒng)一性。實行市場監(jiān)管的垂直管理。例如，把處于直屬機構和事業(yè)單位中的監(jiān)管機構納入國家行政序列，受國家行政法和相關法規(guī)的規(guī)范和約束。建立國家層面的市場監(jiān)管委員會。針對市場監(jiān)管中多頭參與和監(jiān)管不到位并存的現(xiàn)狀，要加強市場監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合各監(jiān)管部門的力量，提高監(jiān)管效率。實現(xiàn)由分業(yè)監(jiān)管向綜合性監(jiān)管的過渡。以金融業(yè)為例，混業(yè)經(jīng)營大勢所趨，應盡快實現(xiàn)由分業(yè)監(jiān)管向綜合性監(jiān)管的轉變。
（3）加強國家的經(jīng)濟戰(zhàn)略職能。
——我國已經(jīng)成為世界上第四大經(jīng)濟體，加強國家整體經(jīng)濟戰(zhàn)略的任務比以往更為緊迫。
——大大強化國家能源戰(zhàn)略職能。我國現(xiàn)行的能源戰(zhàn)略規(guī)劃、機構設置與經(jīng)濟大國的地位不相適應。為此，應當盡快組建國家能源委員會，專司國家能源戰(zhàn)略職能。此外，最大的三家國有控股能源公司既有執(zhí)行國家能源戰(zhàn)略的某些職能，又都是海外上市公司。這樣，不可避免地導致資本盈利性和國家能源戰(zhàn)略職能之間的體制性矛盾。由此，盡快組建國家能源控股公司有著十分迫切而重大的現(xiàn)實需求。
——強化對外經(jīng)濟戰(zhàn)略職能。我國是世界第三大貿(mào)易國，但政府的對外經(jīng)濟戰(zhàn)略職能還比較薄弱。雖然履行對外經(jīng)濟戰(zhàn)略職能的部門是商務部，但是相當一部分政策的制定和責任落在其他相關部門。為此，建議由商務部專司國家對外經(jīng)濟戰(zhàn)略職能，以強化對外經(jīng)濟戰(zhàn)略職能的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。
——將國有資產(chǎn)管理納入國家的經(jīng)濟戰(zhàn)略職能。我國的基本經(jīng)濟制度決定了國有經(jīng)濟要在一些重要工業(yè)部門保持主導作用，與此相對應，國有資產(chǎn)管理應當始終作為國家經(jīng)濟戰(zhàn)略職能的重要組成部分。為此，建議成立國有資產(chǎn)管理和工業(yè)部，專司國有資產(chǎn)戰(zhàn)略管理職能。這樣，既有利于加強政府的國有資產(chǎn)戰(zhàn)略管理和重大政策決策的職能，又可以有效地發(fā)揮國有資本在工業(yè)領域的控制力和影響力。
（4）擴大國家的環(huán)境保護職能。
2006年度中國公眾環(huán)保民生指數(shù)顯示，有86%的公眾認為，環(huán)境污染對人的健康造成了很大的影響。39%的人認為，環(huán)境污染對本人和家人的健康造成了很大或較大影響。越來越嚴峻的環(huán)境問題不僅影響和制約了人們的生產(chǎn)和生活，而且還直接威脅到了人類自身和子孫后代的生存和發(fā)展。因此，應當大大強化各級政府的環(huán)境保護職能。要在發(fā)揮中央地方兩個積極性的基礎上，強化中央對地方環(huán)境保護的監(jiān)管職能。嚴格糾正一些地方政府重經(jīng)濟增長而輕環(huán)境保護的傾向。為強化國家的環(huán)保職能，建議成立國家環(huán)境委員會。要探索綠色GDP評價體系，使其逐步成為評價地方政府經(jīng)濟業(yè)績可操作性的指標體系。
3.適應全社會公共需求的全面快速增長，需要大大強化政府在公共服務體制建設中的主體地位和主導作用。
應按照十六屆六中全會精神，把“創(chuàng)新公共服務體制”作為行政管理體制改革的基本目標之一。
（1）盡快實現(xiàn)中央地方關系由“以經(jīng)濟總量為導向”向“以基本公共服務均等化為重點”轉變。
——現(xiàn)行的中央地方關系，使各級政府把主要精力放到地區(qū)經(jīng)濟總量和財政收入增加上，經(jīng)濟總量是硬指標，基本公共服務是軟約束。在這種情況下，建立公共服務體制是缺乏基本條件的。為此，應當盡快為中央地方關系從“以經(jīng)濟總量為導向”向“以基本公共服務均等化為重點”轉變創(chuàng)造條件。
——規(guī)范和完善轉移支付制度。逐步縮小直至取消激勵地方政府追求經(jīng)濟總量的稅收返還和原體制補助，清理和規(guī)范專項轉移支付，增加一般性轉移支付的比例，使整個轉移支付制度符合基本公共服務均等化的總體要求。著力調(diào)整中央財政支出結構。
——減少中央財政的經(jīng)濟建設支出比例，明顯增加基本公共服務支出比例，明顯加大中央財政對農(nóng)村基本公共服務的投入力度，明顯加大中央財政對中西部基本公共服務的投入力度。
——培育地方政府履行公共服務職能的穩(wěn)定財源。例如，積極探索開征物業(yè)稅，使其成為地方政府履行公共服務職能的穩(wěn)定稅源；改革資源稅征收辦法，提高地方政府財力；將地方國有資本預算納入財政預算，增加地方政府可支配財力。
（2）嚴格劃分各級政府的公共服務職責，使各級政府公共服務的職責與能力相匹配。 中央原則上應當負責公益性覆蓋全國范圍的公共服務供給，以城鄉(xiāng)和區(qū)域基本公共服務均等化為重點，強化再分配職能。應盡快制訂全國范圍內(nèi)基本公共服務的最低標準，建立公共服務的評價體系。按照事權與財力相對稱的原則，盡可能地通過規(guī)范的轉移支付熨平不同區(qū)域間基本公共服務的財力差距。各級地方政府主要負責各自轄區(qū)內(nèi)的公共服務供給，應當重點關注轄區(qū)內(nèi)居民的實際需求，強化公共服務的供給效率。著力提高縣鄉(xiāng)基層政府財力，使縣鄉(xiāng)基層政府能夠切實承擔起公共服務職能，切實為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務。對中央地方共同承擔責任的公共服務，應責任清晰，分工明確：逐步改變雙重管理的做法，屬于中央職權范圍內(nèi)的事項由中央垂直管理，屬于地方職權范圍內(nèi)的事項由地方統(tǒng)一管理。此外，著眼于提高公共服務供給效率，擴大“省管縣”體制的試點范圍，爭取在縮小行政層級方面有新的突破。
（3）以保障基本公共服務供給為重點加強政府公共服務機構建設。
現(xiàn)行政府公共服務機構設置與有效履行公共服務職能的要求不相適應。政府公共服務機構不健全、公共服務信息管理系統(tǒng)不科學、公共服務人才隊伍配備不合理的問題仍然十分突出。因此，在縱向上，要盡快改變公共服務機構“上下一般粗”、職能趨同化嚴重的現(xiàn)象。借鑒國際經(jīng)驗，加強上下級之間的分工與協(xié)作，以提高公共服務供給效率。在橫向上，要克服公共服務管理事務分工過細，有關部門職能交叉、相互扯皮的現(xiàn)象。應盡快整合和優(yōu)化同級政府行政組織資源，按照公共服務分工的基本規(guī)律科學設置公共服務機構。
（4）以公共服務為導向的干部政績考核制度。
近幾年的宏觀調(diào)控表明，一些地方政府注重GDP增長而忽視公共服務的現(xiàn)象并未完全改觀。以招商引資和經(jīng)營城市為目標，“項目市長”、“項目縣長”等現(xiàn)象相當普遍。這些現(xiàn)象反映出的深層次原因，在于干部政績考核制度很難適應公共服務體制建設的需要。一方面，我國現(xiàn)行的干部考核指標體系中，經(jīng)濟建設等指標比重較大，某些時候GDP指標甚至對干部的升遷“一票否決”；另一方面，現(xiàn)行干部政績考核制度很難反映老百姓的聲音。增加基本公共服務在干部政績考核體系中的權重。“十一五”時期應盡快把公共服務數(shù)量和質(zhì)量指標納入干部政績考核體系中，并逐步增加其權重。把群眾滿意度作為干部政績考核的重要因素。應當針對公共服務的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，建立符合公眾公共服務需求的表達機制，將公眾滿意度納入干部政績考核體系，使廣大群眾的評價成為影響干部升遷的重要因素。
4.從政府自身建設與改革所面臨的問題看，改善公共治理結構越來越成為行政管理體制改革的重大任務。
政府職能的越位和缺位與現(xiàn)行的公共治理結構直接相關。近年來，無論從宏觀經(jīng)濟調(diào)控，還是從市場監(jiān)管中暴露出來的矛盾和問題看，公共治理結構的問題已經(jīng)到了非解決不可的地步。為此，改善公共治理結構越來越成為行政管理體制改革的主要任務之一。
（1）按照決策與執(zhí)行分開的要求，盡快實行大部制。
當前，中央部委集決策權與執(zhí)行權于一身的現(xiàn)象比較普遍，有的綜合性部委集中了過多的決策權，削弱了其他部門的決策權，不僅降低了政府行政效率，還強化了部門利益，并成為產(chǎn)生機制性腐敗的因素之一。從我國的基本國情出發(fā)，推行大部制的主要目的不在于精簡機構和裁減人員，而在于建立決策、執(zhí)行分開的行政管理體制，確保決策科學、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效。國務院所屬機構可考慮進一步整合，拓寬主要部委的職能，逐步向大部制過渡。例如向大交通、大文化、大農(nóng)業(yè)過渡。
（2）規(guī)范各級政府的經(jīng)濟職能與社會職能，建立強有力的工作系統(tǒng)。
1980年8月18日，鄧小平同志在中央政治局擴大會議上指出：“要建立從國務院到地方各級政府從上到下的強有力的工作系統(tǒng)”。當前，實現(xiàn)這一目標的要求與改革開放初期有所不同。改革開放初期，政府工作系統(tǒng)的基本任務是強化經(jīng)濟建設職能。當前的問題是，科學發(fā)展觀已經(jīng)成為改革發(fā)展的總體指導方針，但從整個行政系統(tǒng)內(nèi)部情況看，各級政府的主要任務仍是履行經(jīng)濟職能，而履行社會職能的權力相對分散，也相對薄弱。因此，應進一步規(guī)范和理順政府的經(jīng)濟職能和社會職能，以強化行政系統(tǒng)自上而下的一致性。
（3）建立有效的政府監(jiān)督體制。
我國的行政監(jiān)督主體不僅有行政機構自身,還有黨、權力機關、司法機關、社會團體、公民及社會輿論。監(jiān)督主體多，機構多，渠道多，但監(jiān)督力量過于分散，監(jiān)督的協(xié)調(diào)性、配套性比較差。從而，需要從內(nèi)外兩個方面來有效監(jiān)督政府。在政府行政體制框架內(nèi)，應當將監(jiān)督機構與執(zhí)行機構、決策機構分開，強化監(jiān)督機構的權威性。要加強廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察，督促政府工作人員廉潔從政，保證政令暢通，防止官僚主義和形式主義。進一步完善行政復議制度，建立政府履行層級監(jiān)督責任和自我糾錯機制。同時，完善行政外部監(jiān)督體制。推行政務公開，充分發(fā)揮人大、政協(xié)、司法機關和新聞輿論的監(jiān)督作用，認真接受群眾監(jiān)督。
（4）有效控制行政立法規(guī)模，嚴格規(guī)范行政立法程序。
據(jù)統(tǒng)計，20年來全國人大通過的法律有75%～85%是由國務院各部門提出來的。此外，行政部門還出臺了大量的行政法規(guī)和部門規(guī)章，具有類似于法律的約束力。在行政立法程序尚不規(guī)范的情況下，行政立法很難擺脫部門利益、行業(yè)利益的局限，也給改革攻堅造成了很大的難度。未來幾年，要從總體上控制和縮小行政立法的規(guī)模，并且嚴格規(guī)范行政立法的程序。嚴格限定授權行政部門的立法起草范圍，限制行政部門訂立行政法規(guī)和部門規(guī)章的范圍。增強全國人大的立法權威，盡快制定程序法，以規(guī)范行政立法的程序。擴大行政立法過程中的公眾參與機制，推行開門立法、建立立法回避制度、立法公開制度和立法參與制度。此外，應盡快建立行政立法審查和撤消機制，廢除那些不適當體現(xiàn)部門和行業(yè)利益的法律法規(guī)。在審查程序中，應當充分發(fā)揮各級人大和人大常委會的作用，可以考慮在全國人大設立專門委員會，對行政立法進行監(jiān)督和審查。
新階段的行政管理體制改革具有明顯的結構性、綜合性和配套性的特點。因此，在改革基本方向明確的前提下，綜合設計行政管理體制改革的總體方案相當重要。在總體方案設計科學的前提下，才能夠統(tǒng)籌安排和兼顧行政管理體制改革的長期目標和短期措施，才能夠使行政管理體制改革沿著既定的方向分步驟地推進。行政管理體制改革還要把握改革時機，成熟一項推出一項。新階段的行政管理體制改革不是一般性的機構改革和職能轉變，而是要實現(xiàn)政府轉型。要使政府轉型能夠保持連續(xù)性，能夠有所作為，應當堅持成熟的改革先行的原則，成熟一項做一項。例如，大部制的實行可以逐步推進。當前，整合交通、鐵路、民航等部門，建立交通運輸部的時機相對成熟，可以先行推出。
應當看到，在改革進入全面制度創(chuàng)新的階段，尤其是全面利益關系調(diào)整的關鍵時期，改革的綜合協(xié)調(diào)是順利推進改革的前提。我院2006中國改革調(diào)查報告顯示，高達94.05%的專家認為當前部門利益化問題突出，制約了行政管理體制改革的進程；有84.6%的專家認為當前有必要加快建立高層改革協(xié)調(diào)機制，以加快推進改革攻堅。可見，當前的改革既需要高層次、利益超脫的改革協(xié)調(diào)機構設計改革的總體方案，又需要權威性的改革協(xié)調(diào)機構在改革的實際進程中打破局部利益和既得利益的約束。為此，建議在中央層面規(guī)范各類議事機構和協(xié)調(diào)機構，建立利益超脫的改革協(xié)調(diào)機構，從全局的角度規(guī)劃和協(xié)調(diào)改革。
【摘自中國（海南）改革研究院《2007中國改革評估報告》】【撰稿人：遲福林 中國（海南）改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長、教授】
|
