1．農(nóng)村新型合作醫(yī)療發(fā)展速度加快
從2006年起，中央和地方財政較大幅度提高了新型合作醫(yī)療的補助標準，大部分試點地區(qū)的農(nóng)民自己交納10元人民幣，地方政府和中央政府分別補貼20元。一些地方的補助標準超過了國家規(guī)定，如天津市塘沽區(qū)人均基金達到200元，大部分來自地方補助。
中央要求，全國試點縣(市、區(qū))2006年數(shù)量達到全國縣(市、區(qū))總數(shù)的40％左右；2007年擴大到60％左右；2008年在全國基本推行；2010年實現(xiàn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度基本覆蓋農(nóng)村居民。
實踐表明，在2006年，農(nóng)村新型合作醫(yī)療取得了比較明顯的進展。各項指標均提前完成。
最新統(tǒng)計顯示，截至2006年9月底，全國已有1433個縣（市、區(qū)）開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，占全國縣（市、區(qū)）總數(shù)的50.1%，實現(xiàn)了年初確定的工作目標。有4.06億農(nóng)民參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，占全國農(nóng)業(yè)人口的45.8%，參合率達80.5%。2006年1至9月，全國有1.4億農(nóng)民從新型農(nóng)村合作醫(yī)療中受益，共得到醫(yī)療費用補償95.8億元。從總體上看，全國新型農(nóng)村合作醫(yī)療運行平穩(wěn)，逐步規(guī)范，衛(wèi)生服務水平提高，農(nóng)民醫(yī)療負擔有所減輕，因病致貧、因病返貧的問題有所緩解。
作為農(nóng)業(yè)大省的陜西，農(nóng)業(yè)人口達兩千七百六十五萬，其中貧困人口八百萬，大約有三分之一存在因病返貧、因病致貧現(xiàn)象。2006年，陜西農(nóng)村合作醫(yī)療試點縣由2005年的11個擴大到43個縣(市、區(qū))，覆蓋農(nóng)業(yè)人口一千兩百二十八萬人，平均參合率為87.2%，居中國第三位。
從新型合作醫(yī)療的實踐看，這項工作具有明顯的醫(yī)療救助性質(zhì)，但也存在一些問題。例如，以大病為主的醫(yī)療補償機制有待完善；基金籌集困難，運行管理費用過高；醫(yī)療保險沒有照顧到日益龐大的流動人口。
2．農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)政策調(diào)整
2006年國家發(fā)布了新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》。新的國家條例重點修改了有關農(nóng)村五保供養(yǎng)資金渠道的規(guī)定，明確今后五保供養(yǎng)資金在地方政府預算中安排，中央財政對財政困難地區(qū)的農(nóng)村五保供養(yǎng)給予補助。這一規(guī)定將農(nóng)村一部分有特殊困難的群眾納入了公共財政的保障范圍，實現(xiàn)了五保供養(yǎng)從農(nóng)民集體內(nèi)部的互助共濟體制，向國家財政供養(yǎng)為主的現(xiàn)代社會保障體制的歷史性轉(zhuǎn)變。
從以往的實踐看，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的落實尚不盡人意。最大的問題是農(nóng)村五保供應制度的資金來源沒有充分保障。按照過去的規(guī)定，農(nóng)村五保供養(yǎng)所需經(jīng)費從鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費中列支；在有集體經(jīng)營項目的地方，可以從集體經(jīng)營收入、集體企業(yè)上交的利潤中列支。在一些經(jīng)濟落后的地方，需要列入五保供應范圍的農(nóng)戶比較多，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府籌集資金的能力卻很弱，村集體經(jīng)濟力量更是薄弱，農(nóng)村五保戶的保障水平就不可能很好。隨著“三提五統(tǒng)”被并入農(nóng)業(yè)稅，再后來農(nóng)業(yè)稅也被取消，農(nóng)村五保供應制度運行的經(jīng)費落實問題就突出起來了。在這種背景下，農(nóng)村五保供應的經(jīng)費就只能列入政府財政預算了。
3．農(nóng)村最低生活保障制度正在全面實施
2006年的一項與農(nóng)民切身利益密切相關的政策，是中央決定從2007年開始在全國范圍里建立農(nóng)村最低生活保障制度。2007年的“一號文件”要求，在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，各地應根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和財力狀況，確定低保對象范圍、標準，鼓勵已建立制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度，中央財政對財政困難地區(qū)給予適當補助。
目前，全國有2000多個縣、1500萬人享受了低保。據(jù)有關資料，2006年1－8月城鎮(zhèn)低保支出134.3億元，農(nóng)村低保20.6億元，特困救濟8.6億元，五保供養(yǎng)21億元。各地出臺了不同的低保標準，有的在1000左右，有的則在2000元以上。據(jù)此估計，全國低保的平均水平將超過國家規(guī)定的“貧困線”，待低保制度覆蓋全國農(nóng)村以后，涉及的低保人口將超過全國農(nóng)村貧困人口，低保資金規(guī)模會在50億元以上。
4．農(nóng)村社會保障的其他問題
2006年在農(nóng)村養(yǎng)老保障方面沒有出臺新的政策。總體上看，國家已經(jīng)確定以漸進方式解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題是正確的。養(yǎng)老不能靠國家財政，農(nóng)村養(yǎng)老更不能指望國家財政。目前，在城市解決養(yǎng)老社會保障的資金問題，是雇員和雇主一共拿收入的28%；養(yǎng)老其實是老百姓自己花自己的錢，而且付出很大的代價。美國的養(yǎng)老保障稅率是17%。農(nóng)村養(yǎng)老保障的社會化只能隨經(jīng)濟發(fā)展逐步推進。
農(nóng)村各項社會保障和社會救助政策的相互銜接是一個值得認真研究的問題。目前我國農(nóng)村有多種社會保障和社會救助形式，其中，低保政策、五保供養(yǎng)政策和特困戶救助政策是專門針對農(nóng)村低收入或無收入人群的。一些農(nóng)村地區(qū)因為地方財力不支，尚沒有實行低保政策。在一些已經(jīng)實行這些制度的地方，可以看出這些制度存在相互銜接方面的問題。現(xiàn)行政策規(guī)定，在沒有實行農(nóng)村養(yǎng)老制度的農(nóng)村地區(qū)，如果兩個老人喪失了勞動能力，其孩子如果有贍養(yǎng)能力，則不能被確認為五保戶，相反則可以是五保戶。這個規(guī)定意在鼓勵子女贍養(yǎng)老人，但從長期趨勢看，子女贍養(yǎng)老人的義務將會淡出歷史舞臺，否則我們也沒有必要逐步推廣農(nóng)村養(yǎng)老制度了。由此可以看出，農(nóng)村養(yǎng)老制度與五保供養(yǎng)制度存在潛在的摩擦。
能不能逐步用農(nóng)村社會化養(yǎng)老制度和低保制度替代現(xiàn)行的其他農(nóng)村救助制度？我們認為看是可行的，并且應該把它看作一個趨勢。如果認定這種趨勢，就應該在設計各種具體制度時注意彼此間的相互協(xié)調(diào)。
另外一個值得關注的問題是，國家扶貧政策成為政策研究領域爭論的熱點。目前，全國扶貧領域的投入包括財政資金和信貸資金兩項已經(jīng)達到400億元左右，遠遠超過全國農(nóng)村低保資金的規(guī)模。能不能用低保投入替代扶貧投入？哪一種投入的社會經(jīng)濟效益比較好？人們在關注這樣一些問題。亞洲開發(fā)銀行發(fā)布了一份建議書，建議中國通過建立農(nóng)村低保制度來從根本上解決2820萬人均年收入在627元以下農(nóng)村人口的溫飽問題，他們認為以這種方式解決問題比開發(fā)扶貧投入少，而且更見效。該機構發(fā)布的題為《關于建立農(nóng)村低保制度、全面解決農(nóng)村溫飽問題的建議》指出，中國政府從1986年以來啟動了歷史上規(guī)模最大的有組織的開發(fā)性扶貧計劃。未獲溫飽的農(nóng)村貧困人口從1985年的1.25億減少到2002年底的2820萬（目前按新的標準只剩下約2300萬）。剩下的未獲溫飽的農(nóng)村貧困人口是居住在不適宜人類生存、條件惡劣的地區(qū)或最終需要搬遷移民的。剩下的未獲溫飽人口中，有相當大部分也是患有長期慢性疾病或體弱多病失去正常勞動能力的。對這幾部分人口繼續(xù)沿用開發(fā)性扶貧方式，不僅成本很高，而且也很難根本解決問題。
國家扶貧工作領導機構的官員反對用低保替代扶貧，堅持認為開發(fā)式扶貧具有重要意義。而相反意見認為，對于約500萬或更多一些的農(nóng)村極端貧困人口，扶貧開發(fā)對他們的意義不大；其余條件較好的貧困人口可以從經(jīng)濟開發(fā)中得到幫助，但這種經(jīng)濟開發(fā)可以納入一般的農(nóng)村開發(fā)項目中去。如果這個觀點正確，國家扶貧機構的主要任務應集中在移民工作領域。過去已經(jīng)移民約200萬，再用20年左右的時間移民600萬也不是難事。
另外一個值得討論的事項，是移民的落腳點問題。過去移民是農(nóng)村到農(nóng)村，新移民與老居民之間存在一定的資源爭奪問題。陜西某移民村人均土地耕作面積不到1畝，農(nóng)民生活仍然困難。利用新開墾土地只能解決一部分移民問題，且存在環(huán)境保護壓力。能不能直接將自然條件不利地區(qū)的極端貧困人口移到全國的幾百座城市？我們認為這值得考慮。用20年的時間移民600萬，平均每年每個城市不到1000人。考慮到東部發(fā)達地區(qū)的一些新興城市的潛在貢獻能力，這個辦法實施的難度會更小。【摘自中國（海南）改革研究院《2007中國改革評估報告》】【撰稿人：黨國英 中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟研究室主任、研究員】
|
