1．進(jìn)一步加強(qiáng)金融對新農(nóng)村建設(shè)的支持力度
在新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)村金融改革的具體目標(biāo)應(yīng)包括：一是增加對“三農(nóng)”的金融服務(wù)供給；二是促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。只有實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)統(tǒng)一，才能為新農(nóng)村建設(shè)提供良好的金融服務(wù)。只注重前者而忽視后者是不切實(shí)際的，是一廂情愿。所以，要想合理運(yùn)用金融手段支持新農(nóng)村建設(shè)，就必須遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，著力解決好以下幾個(gè)方面的問題：
（1）健全多層次農(nóng)村金融體系
我國已經(jīng)建立了以合作金融、商業(yè)性金融和政策性金融為基礎(chǔ)的農(nóng)村金融體系，但它們之間的功能既有重疊，又有空缺，需要對它們進(jìn)行革新、調(diào)整和補(bǔ)充。
第一，分類指導(dǎo)農(nóng)信社改革，并保持改革政策的連續(xù)性。建議：沿海、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、交通便利地區(qū)的農(nóng)信社改革要繼續(xù)按照現(xiàn)代金融企業(yè)制度的要求，進(jìn)行股份制改造，建立一批農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行；對老少邊窮、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、交通不便農(nóng)村山區(qū)的農(nóng)信社改革，要按照合作制原則進(jìn)行改造，不能簡單套用現(xiàn)代銀行制度模式。要充分尊重農(nóng)民意愿，按農(nóng)民意愿辦事。要根據(jù)市場確立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制，
合理確定涉農(nóng)貸款利率，著力解決部分機(jī)構(gòu)因獨(dú)家經(jīng)營而將貸款利率“一浮到頂”等問題。盡快理順省聯(lián)社同縣聯(lián)社、信用社的管理體制，確保基層農(nóng)信社的獨(dú)立性，嚴(yán)禁上級聯(lián)社以指定聯(lián)社負(fù)責(zé)人等形式擠占下級信用社的經(jīng)營成本。省聯(lián)社不能辦成行政性管理機(jī)構(gòu)，要在尊重法人經(jīng)營權(quán)的前提下，樹立服務(wù)意識，充分發(fā)揮人才、信息、管理上的優(yōu)勢，建立有效的金融創(chuàng)新機(jī)制，開發(fā)適應(yīng)農(nóng)村各類市場主體需要的、具有差異性、多樣化的系列金融產(chǎn)品；要重點(diǎn)發(fā)展金融咨詢、代理、保管、擔(dān)保和個(gè)人理財(cái)?shù)戎虚g業(yè)務(wù)，加快銀行卡聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合經(jīng)營。
合理運(yùn)用再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策工具，增加對中西部地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)的再貸款，增強(qiáng)農(nóng)信社的支農(nóng)實(shí)力。改進(jìn)和完善再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)管理，對涉農(nóng)已貼現(xiàn)票據(jù)優(yōu)先辦理再貼現(xiàn)，通過票據(jù)市場擴(kuò)大“三農(nóng)”資金來源和總量。
第二，拓寬政策性金融服務(wù)領(lǐng)域。政策性金融是符合WTO協(xié)議要求的支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的重要手段。各級財(cái)政部門應(yīng)列出一部分預(yù)算，向有政策性金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)提供貼息資金和彌補(bǔ)呆壞賬損失。要多渠道拓寬農(nóng)發(fā)行的資金來源（比如發(fā)行農(nóng)業(yè)金融債券、利用郵政儲蓄存款、從國際金融組織和外國政府獲得低息優(yōu)惠貸款等），提高其放貸投放能力。
第三，按照現(xiàn)代企業(yè)制度改造農(nóng)業(yè)銀行。農(nóng)業(yè)銀行要按照國有銀行改革的要求，深化產(chǎn)權(quán)制度和內(nèi)部管理制度的改革，辦成真正的商業(yè)銀行；要主要著眼于發(fā)揮大型商業(yè)銀行的系統(tǒng)性優(yōu)勢，以市場原則為導(dǎo)向，重點(diǎn)滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)村科技園區(qū)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和縣域以上工商企業(yè)的資金需求。對農(nóng)行剝離的扶貧貸款業(yè)務(wù)，國家應(yīng)采用招標(biāo)方式由多家金融機(jī)構(gòu)平等競爭貼息優(yōu)惠。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)銀行在改革中，通過市場化手段，整合農(nóng)行多余的機(jī)構(gòu)和人員，或改制成農(nóng)村信用社、試辦農(nóng)村小額貸款機(jī)構(gòu)和農(nóng)村保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。
（2）建立有效的農(nóng)村資金回流機(jī)制
引導(dǎo)農(nóng)村信貸資金回流支持新農(nóng)村建設(shè)，一是要為抑制農(nóng)村信貸資金外流提供制度性保證；二是要合理利用經(jīng)濟(jì)手段和行政手段，通過財(cái)政資金補(bǔ)償金融機(jī)構(gòu)貸款風(fēng)險(xiǎn)和稅收優(yōu)惠等措施，引導(dǎo)農(nóng)村資金高效率地轉(zhuǎn)化為農(nóng)村投資。具體建議是：第一，重點(diǎn)解決郵儲資金流失問題。第二，其他措施。例如，制定《農(nóng)業(yè)投資法》，規(guī)定縣域金融機(jī)構(gòu)在保證資金安全的前提下，將一定比例的新增存款投放當(dāng)?shù)兀蛸徺I農(nóng)業(yè)政策性金融債券。對不同地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行差別稅率政策，將減免稅與存貸款比例掛鉤，引導(dǎo)資金流向農(nóng)村
（3）發(fā)展農(nóng)村社區(qū)基金和小額信貸機(jī)構(gòu)，彌補(bǔ)農(nóng)村金融服務(wù)空白
在農(nóng)村金融體系中農(nóng)信社是“一農(nóng)獨(dú)大”。在監(jiān)管部門的引導(dǎo)下，農(nóng)信社改革的商業(yè)化趨勢不斷強(qiáng)化，一批農(nóng)信社將撤離偏遠(yuǎn)落后地區(qū)。這種趨勢無法逆轉(zhuǎn)，只能采取有效措施，彌補(bǔ)偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的農(nóng)村金融服務(wù)空白。農(nóng)村社區(qū)基金和農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)就是彌補(bǔ)農(nóng)村金融空白的重要手段。
因此，第一，按照真正的合作制原則發(fā)展農(nóng)村社區(qū)基金；第二，發(fā)展農(nóng)村小額貸款機(jī)構(gòu)。
（4）積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)產(chǎn)品期貨，分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)
我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資本有機(jī)構(gòu)成高，收益低，受自然環(huán)境影響大，自然風(fēng)險(xiǎn)大；加入WTO后，我國弱小分散的小農(nóng)戶面臨著國際市場的沖擊，市場風(fēng)險(xiǎn)增大。這使得為“三農(nóng)”服務(wù)的農(nóng)村金融成本高、風(fēng)險(xiǎn)大而收益低。所以需要采取有效措施，分散和降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)，降低農(nóng)村金融的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。由此，第一，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險(xiǎn)；第二，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制。
（5）改善農(nóng)村金融發(fā)展環(huán)境
現(xiàn)代金融企業(yè)的建立和生存需要一定的金融環(huán)境。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，金融生態(tài)好，各類農(nóng)村金融組織就比較容易生存。改善農(nóng)村金融組織的發(fā)展環(huán)境，重點(diǎn)是完善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件，提高農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)的盈利能力和風(fēng)險(xiǎn)承受能力，這是調(diào)動(dòng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)放款意愿的基礎(chǔ)。
第一，加大財(cái)政的投入力度，加強(qiáng)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大農(nóng)業(yè)科技服務(wù)的投入，改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的基礎(chǔ)。提高農(nóng)民的組織化程度，提高農(nóng)民在市場交易的談判地位和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。
第二，鼓勵(lì)有條件的地方政府出資成立擔(dān)保基金或擔(dān)保公司，帶動(dòng)其他擔(dān)保機(jī)構(gòu)的發(fā)展。要擴(kuò)大有效抵押品的范圍，增加農(nóng)作物收益權(quán)、權(quán)利質(zhì)押，同時(shí)保護(hù)擔(dān)保債權(quán)的優(yōu)先受償權(quán)。探索運(yùn)用動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押、倉單質(zhì)押等形式，根據(jù)“產(chǎn)業(yè)大戶”、“龍頭企業(yè)”等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體的不同特點(diǎn)，采取“一企一策、一戶一策”的辦法解決農(nóng)民抵押難、擔(dān)保難的問題。
第三，要在實(shí)踐中推進(jìn)農(nóng)村金融立法工作，大力加強(qiáng)農(nóng)村社會信用環(huán)境建設(shè)，優(yōu)化法制環(huán)境，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊各種逃廢金融債務(wù)的行為，切實(shí)維護(hù)金融債權(quán)。
農(nóng)村金融改革是一個(gè)世界性難題，但在新農(nóng)村建設(shè)中，只要有政府的強(qiáng)力支持，為農(nóng)村金融發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，建立有效的農(nóng)村資金回流機(jī)制，再引入市場化的運(yùn)營機(jī)制，不斷提高農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的競爭力，我國的農(nóng)村金融一定能夠走上可持續(xù)發(fā)展的康莊大道，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村金融改革的“共贏”。
2．完善財(cái)政支農(nóng)承接系統(tǒng)的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)
財(cái)政支農(nóng)的基礎(chǔ)制度結(jié)構(gòu)包括三個(gè)方面，一是財(cái)政支農(nóng)系統(tǒng)中的資金的承接者，主要指農(nóng)民、農(nóng)民組織和農(nóng)村基層政府；二是財(cái)政支農(nóng)系統(tǒng)中的資金注入者，主要包括中央政府和省市政府；三是與財(cái)政支農(nóng)系統(tǒng)有密切關(guān)系的其他組織，包括銀行系統(tǒng)和保險(xiǎn)系統(tǒng)。提高財(cái)政支農(nóng)的效益大抵與這三個(gè)方面的組織結(jié)構(gòu)有關(guān)。這三個(gè)方面每一方面的問題都會降低資金投入的效益。過去我們在談到支農(nóng)效益時(shí)往往有一個(gè)偏差，就是強(qiáng)調(diào)支農(nóng)系統(tǒng)本身的運(yùn)作缺陷，強(qiáng)調(diào)資金的轉(zhuǎn)移過程中的“漏出”問題。實(shí)際上，資金的承接者出了問題，也影響資金的利用效益；相關(guān)輔助系統(tǒng)的組織不健全，財(cái)政支農(nóng)就如同單腿跳躍，其效益的發(fā)揮必然降低。所以，提高財(cái)政支農(nóng)的效益應(yīng)該是一個(gè)系統(tǒng)性的工作。農(nóng)民、農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織、村民委員會（或代表集體經(jīng)濟(jì)的管理機(jī)構(gòu)）以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是財(cái)政支農(nóng)系統(tǒng)中的資金接受者，也應(yīng)該是農(nóng)村建設(shè)的主體。這方面的問題如果能解決好，不僅可以提高財(cái)政資金的利用效益，還可以使這些農(nóng)民家庭和組織也成為積極的農(nóng)村建設(shè)的投入者。
僅僅關(guān)注資金的注入者和承接者還不夠。需要考慮財(cái)政支農(nóng)的輔助系統(tǒng)。僅僅靠財(cái)政支農(nóng)是“單腿跳”，政府將不堪承受。要加強(qiáng)農(nóng)村金融建設(shè)和保險(xiǎn)系統(tǒng)建設(shè)，形成三足鼎立的農(nóng)業(yè)支持系統(tǒng)。
第一，不僅要實(shí)行村民自治制度，還要把自治制度逐步推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。沒有自治，就無法形成非貨幣化的公共品交易的社區(qū)合作。在村級社區(qū)走向衰落的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級社區(qū)將是農(nóng)民進(jìn)行公共品交易的基本平臺，如果自治停留在村一級，其意義會大打折扣。有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是完全錯(cuò)誤的。公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的派出制已經(jīng)被世界政治經(jīng)驗(yàn)所否定，我們不能走回頭路。從政治學(xué)規(guī)律看，除非某項(xiàng)公共職能具有高度的專業(yè)化性質(zhì)，否則實(shí)行派出制會產(chǎn)生嚴(yán)重的官僚主義弊端。 如果一個(gè)社區(qū)需要綜合的權(quán)威機(jī)構(gòu)，那么，這個(gè)機(jī)構(gòu)就必須通過民主的方式來產(chǎn)生。我國不少地方已經(jīng)進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民主選舉，產(chǎn)生了積極結(jié)果。在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級自治政府的行政經(jīng)費(fèi)要由上級政府通過轉(zhuǎn)移支付解決。
第二，大力推動(dòng)鄉(xiāng)村民間組織的發(fā)展，開拓農(nóng)村公共事務(wù)方面志愿者活動(dòng)的空間。大量的公共事務(wù)在民間組織那里也可以處理。民間組織不需要農(nóng)民納稅；其領(lǐng)導(dǎo)職位常常能吸引志愿者充任。民間組織活動(dòng)越是廣泛深入，政府活動(dòng)的成本就越是減少。
第三，要壓縮乃至取消現(xiàn)有的傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)這個(gè)層次，代之以農(nóng)民自愿組成的各種專業(yè)合作社。為此，首先要下決心改革土地制度，讓土地管理納入法制化的軌道，剝奪村、鄉(xiāng)兩級干部對土地的控制。這個(gè)辦法將大大縮小鄉(xiāng)村干部的事權(quán)范圍，有利于精簡公務(wù)人員的數(shù)量。同時(shí)，把農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)歸還農(nóng)民，還將減少鄉(xiāng)村干部崗位的“含金量”，有利于志愿者參與公務(wù)活動(dòng)。其次還要逐步將現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)通過改制轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜平?jīng)濟(jì)或其他形式的私營經(jīng)濟(jì)，從根本上解決鄉(xiāng)村干部集經(jīng)濟(jì)控制權(quán)和公共管理權(quán)于一身的弊端。
第四，廣泛實(shí)行委托服務(wù)制，大量減少縣級政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級所設(shè)立的垂直控制、上下對應(yīng)的機(jī)構(gòu)，把縣政府服務(wù)農(nóng)業(yè)的公共活動(dòng)通過委托的辦法交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府和民間組織辦理。例如，縣計(jì)劃生育委員會直接委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府或某民間機(jī)構(gòu)（例如某醫(yī)院）辦理計(jì)劃生育事務(wù)，同時(shí)將經(jīng)費(fèi)劃撥給承辦機(jī)構(gòu) 。現(xiàn)在的所謂“七站八所”的上級單位大多可以用這個(gè)辦法實(shí)現(xiàn)自己的工作目標(biāo)，而不必設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)。如果縣級機(jī)構(gòu)沒有經(jīng)費(fèi)給農(nóng)民服務(wù)，寧可撤消也不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)用收費(fèi)辦法養(yǎng)活自己。
第五，現(xiàn)在的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)如果不承擔(dān)公共服務(wù)職能，則完全推向市場。政府的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣一類的經(jīng)費(fèi)可以轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩Ｓ弥Ц度卑l(fā)給農(nóng)民，由農(nóng)民在市場上用這種“準(zhǔn)貨幣”購買服務(wù)，促成有關(guān)組織的競爭。接受“專用支付券”的組織可以向發(fā)行者（政府機(jī)構(gòu)）兌換貨幣。
通過上述改革，一定會形成一個(gè)全新的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。建立這樣一種結(jié)構(gòu)在技術(shù)上并不困難，關(guān)鍵是政府的見識與行動(dòng)魄力如何。從我的調(diào)查看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革成敗的關(guān)鍵在縣一級領(lǐng)導(dǎo)。改革不僅會觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的利益，更會觸及縣一級干部的利益。
3．整合、理順支農(nóng)資金的注入系統(tǒng)
因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的缺陷，我們也很難估計(jì)我國鄉(xiāng)村社會的公共品的供給規(guī)模。但是，大體上我們可以用縣以下政府（包括縣政府，但不包括城市中的區(qū)政府）的實(shí)際支出總額作為鄉(xiāng)村公共品的實(shí)際供應(yīng)規(guī)模。支出總額應(yīng)包括預(yù)算內(nèi)支出、預(yù)算外支出，還應(yīng)包括違規(guī)的自收自支支出，其中后一部分相當(dāng)難估計(jì)。根據(jù)一些相關(guān)數(shù)據(jù)的保守估算，這個(gè)數(shù)字在5000億元左右。
5000億元的農(nóng)村公共品供給規(guī)模，相當(dāng)于農(nóng)民要拿在農(nóng)村獲得的大約15000億元現(xiàn)金收入（不包括打工收入）1/3。換句話說，如果這個(gè)公共品的總量全部要農(nóng)民埋單，那么，意味著一個(gè)農(nóng)民在農(nóng)村每獲得100元的現(xiàn)金收入就要拿出33元來支付公共品。這樣一個(gè)比例大大超過城市居民的平均納稅水平，更不用說相當(dāng)于農(nóng)民收入水平的城市居民根本不納稅。當(dāng)然，農(nóng)民拿不出這個(gè)錢，于是，就有了高層政府的轉(zhuǎn)移支付，也就有了數(shù)千億元的鄉(xiāng)村兩級負(fù)債 。
國家的支農(nóng)資金的注入系統(tǒng)究竟是一個(gè)什么樣子，我相信很少有人能說得清楚。我作了一番努力，整理出一個(gè)很可能不完全的材料。
我把手頭所掌握的與“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”有關(guān)的項(xiàng)目列了一個(gè)表格。從這個(gè)表格可以看出建設(shè)項(xiàng)目的名稱；有的項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)間和投資數(shù)量如果方面找到資料，我也記錄了下來。項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)間如果沒有標(biāo)注，可能是長期項(xiàng)目。項(xiàng)目數(shù)量也算得上蔚為壯觀，表中共列出95項(xiàng)，涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會和文化諸方面。直接涉及的中央部一級工作部門包括中宣部、中央文明辦、國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、民政部、廣電部、國家扶貧辦、水利部、建設(shè)部、交通部、教育部、科技部、司法部、國家稅務(wù)總局、中國人民銀行、國土資源部、財(cái)政部、商務(wù)部、林業(yè)部、文化部、衛(wèi)生部、國家計(jì)生委、勞動(dòng)與社會保障部、國家供銷總社、國家環(huán)保總局和國家電力總公司、國家煙草專賣局等，一共28個(gè)單位。這些項(xiàng)目或工程絕大部分與中央政府的真金白銀聯(lián)系起來，有的項(xiàng)目也有社會資金參與，更有地方政府的資金參。單純社會性的資金動(dòng)員工程沒有計(jì)入。這些部門中還沒有包括政策的研究和制定者。還有幾項(xiàng)可能沒有發(fā)生新增支出的項(xiàng)目。一是中央組織部在2006年全年要培訓(xùn)縣委書記和縣長，培訓(xùn)工作的主題是社會主義新農(nóng)村建設(shè)。培訓(xùn)地點(diǎn)在北京、上海、井岡山和延安。二是民政部管農(nóng)村村民自治選舉，而新農(nóng)村建設(shè)的五大目標(biāo)有“管理民主”這一項(xiàng)，但沒有發(fā)現(xiàn)這個(gè)工作的“項(xiàng)目”或“工程”，其次由地方政府買單的選舉經(jīng)費(fèi)也是不小的開支。三是共青團(tuán)主持的“希望工程”，主要是組織社會資金幫助失學(xué)兒童。四是婦聯(lián)組織的一些項(xiàng)目，也利用社會資金，如“母親水窖工程”、“雙學(xué)雙比”競賽、“幸福工程”“春蕾計(jì)劃”等。
過去有一個(gè)說法叫“九龍治水”。現(xiàn)代事務(wù)要復(fù)雜一些，于是解決農(nóng)村發(fā)展的問題就需要數(shù)十個(gè)部門來分別治理。但工作分工也不是沒有一點(diǎn)問題。例如修路，建設(shè)部管村莊內(nèi)部的道路，交通部管了出村的道路，有時(shí)候并不容易銜接上。村的邊界可能不清楚，道路的寬度也有不同規(guī)定。再比如，城市的醫(yī)保工作由勞動(dòng)與社會部管，且有機(jī)構(gòu)和人員，有辦公設(shè)施和辦公經(jīng)費(fèi)，但農(nóng)村醫(yī)保不僅沒有帶編制的常設(shè)機(jī)構(gòu)，甚至連辦公經(jīng)費(fèi)也沒有保障，衛(wèi)生部門苦不堪言，想把這個(gè)工作推給勞動(dòng)與社會保障部，據(jù)說后者沒有接受的意愿。要知道，農(nóng)村醫(yī)保涉及的人口大大超過了城市相關(guān)人口。美國農(nóng)業(yè)部的直接雇員是10萬，中國農(nóng)業(yè)部的直接雇員是幾百人，中國農(nóng)業(yè)部也想變成一個(gè)“大農(nóng)業(yè)部”，管理更多的農(nóng)村發(fā)展事務(wù)。如果此動(dòng)議能成為現(xiàn)實(shí)，也許用不了28個(gè)部門管95項(xiàng)工程。但這似乎也是農(nóng)業(yè)部一家熱情，別人未必愿意。這種改革不容易，執(zhí)行起來也有困難。事實(shí)上，過去有農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線“百萬大軍”的說法，完全由農(nóng)業(yè)部統(tǒng)起來不容易。
一些部門內(nèi)部的機(jī)構(gòu)也有重疊交叉情況。據(jù)了解，財(cái)政部內(nèi)部涉農(nóng)資金管理部門就有兩個(gè)。農(nóng)業(yè)部內(nèi)部有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局、農(nóng)產(chǎn)品加工辦公室和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化辦公室，職能也可以歸并。
同一類型的項(xiàng)目，下達(dá)資金的渠道也有可能在一個(gè)以上。例如，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)支持項(xiàng)目和農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織支持項(xiàng)目在農(nóng)業(yè)部有5000萬元的資金支持規(guī)模，對這些項(xiàng)目，財(cái)政部又有另外的資金支持。
項(xiàng)目名稱 時(shí)間 投資 備注
1. 糧食種植直接補(bǔ)貼 長期 2006年142億
2. 良種補(bǔ)貼 長期 2006年40.7億 近兩年67.2億元
3. 農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼 2005年3.5億 2006年增加3億元
4. 中央政府緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難投入 2005年新增150億實(shí)行“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”,2006增加60億元 近三年中央安排各類轉(zhuǎn)移支付資金17870億元。2005年安排7330億元
5. 財(cái)政部農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目 長期 2006年105億 近三年安排270億元
6. 產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì) 2006年85億元 比上年增30億元
7. 支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金 此五項(xiàng)資金運(yùn)用為財(cái)政部的專項(xiàng)計(jì)劃，每年的資金規(guī)模大約在200多億元。“移民資金”、“少數(shù)民族發(fā)展資金”應(yīng)該已經(jīng)包括。
8. “三西” 農(nóng)業(yè)建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金
9. 新增財(cái)政扶貧資金
10. 以工代賑資金
11. 扶貧專項(xiàng)貸款
12. 國有農(nóng)場改革 短期 2006年50億
13. “少生快富”扶貧工程 2006年1.73億 西部地區(qū)已經(jīng)受益31萬人
14. 小額信貸 1999年前全國累計(jì)投入30億元
15. 中央級單位定點(diǎn)掛鉤扶貧 2000年前累計(jì)直接投入44億元
16. 糧食流通風(fēng)險(xiǎn)基金項(xiàng)目 長期 “三老”問題已經(jīng)基本解決
17. 競賣棉花虧損補(bǔ)貼 一次性 2005年272億
18. 供銷社中央政策性財(cái)務(wù)掛帳 224億已經(jīng)研究了解決方案
19. 農(nóng)村信用社支持項(xiàng)目 2003-2004安排39.1億元 信用社開辦保值儲蓄業(yè)務(wù)利息支付缺口
20. 新型農(nóng)民科技培訓(xùn)工程 十一五
21. 陽光工程 十一五 進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民培訓(xùn)
22. 農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)工程 十一五
23. 農(nóng)村計(jì)劃生育服務(wù)設(shè)施建設(shè)工程
24. 計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度 2006年5.61億 已經(jīng)有135萬多受益人口
25. 城市萬名醫(yī)師支援農(nóng)村衛(wèi)生工程
26. 萬村書庫工程 連續(xù)實(shí)施10年 每年6000萬元 中宣部、文明辦會同有關(guān)部門在中西部農(nóng)村實(shí)施的這些工程投入十幾億元,時(shí)間不詳
27. 電視進(jìn)萬家工程
28. 西部開發(fā)助學(xué)工程
29. 愛國主義教育基地建設(shè)
30. “2131”工程 農(nóng)村電影放映
31. 文化信息資源共享工程 十一五 已經(jīng)投入1.7億 覆蓋50%行政村目標(biāo)
32. “金農(nóng)”工程 農(nóng)村財(cái)經(jīng)金信息工程
33. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)工程
34. 彩虹工程 送科技到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)
35. “蘭色證書”培訓(xùn)工程 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工技能培訓(xùn)
36. 廣播電視“村村通”工程 2010年基本實(shí)現(xiàn)20戶以上已通電村全部通廣播電視
37. 文化科技衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)” 96年開始 宣傳文化事業(yè)費(fèi)每年拿幾千萬 中宣部、文明辦牽頭,14個(gè)主辦單位參加，包括很多“行動(dòng)”
38. 科技教育文化扶貧
39. 寄宿制學(xué)校建設(shè)工程 2004-2007 100億元 建設(shè)西部7700所學(xué)校
40. 農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程 2003-2007 100億元 38.4萬所農(nóng)村小學(xué)配備衛(wèi)星接受設(shè)備等
41. 農(nóng)村初中改造工程
42. 職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)工程 100多億元 1000所職教中心，1000所中等職業(yè)學(xué)校
43. 農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革(保障校舍、工資和辦公經(jīng)費(fèi)等) 十一五 中央1258億，地方924億 2004年中央財(cái)政各類義務(wù)教育專項(xiàng)資金593億
44. 中西部農(nóng)村教師培訓(xùn)計(jì)劃 十一五
45. 西部地區(qū)“兩基攻堅(jiān)”工程 06年1號文件的提法
46. 義務(wù)教育貧困縣和西部縣“兩免一補(bǔ)” 長期實(shí)行。07年全國推開 2005年70億元 東部地區(qū)也安排16億元專項(xiàng)資金解決貧困生問題
47. 農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò) 中央147億元，地方69億元
48. 農(nóng)村新型合作醫(yī)療體系建設(shè) 2006年補(bǔ)助合作醫(yī)療47億
49. 疾病預(yù)防控制體系和醫(yī)療救助體系 05年禽流感防控基金20億元 全國范圍建設(shè)
50. 建立農(nóng)村最低生活保障制度 有條件的地方搞
51. 建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度 分類保障，分步推進(jìn)
52. 優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程和大型商品糧基地建設(shè) 總投資313億元 新增120億公斤優(yōu)質(zhì)糧食
53. 沃土工程 平60%耕地旱澇保收，丘陵地區(qū)人均0.6畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田
54. 棉油糖生產(chǎn)基地建設(shè)
55. 縣城電網(wǎng)后續(xù)工程 持續(xù)進(jìn)行 解決一千萬無電人口用電問題
56. 西部農(nóng)網(wǎng)完善工程 2006年12億元農(nóng)網(wǎng)改造
57. 送電到村工程
58. “萬村千鄉(xiāng)”工程 使用預(yù)算外外貿(mào)基金。 商務(wù)部抓農(nóng)村流通網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)
59. “雙百”工程 商務(wù)部
60. “東桑西移”工程 短期 商務(wù)部
61. 種養(yǎng)業(yè)良種體系建設(shè) 持續(xù)進(jìn)行 農(nóng)業(yè)部主抓“七大體系建設(shè)“和“六小工程建設(shè)”“溫飽工程”、“豐收計(jì)劃”、“星火計(jì)劃”應(yīng)該已經(jīng)歸入農(nóng)業(yè)部某類“體系建設(shè)”，未單獨(dú)列出。包括林工安置和企業(yè)機(jī)制轉(zhuǎn)換.近三年中央安排退耕還林資金828.9億元近三年安排生態(tài)效益補(bǔ)償資金50億元新增工程節(jié)水灌溉1.5億畝2006年170億18萬公里路達(dá)到9350沼氣使用戶
62. *種子工程
63. *畜禽水產(chǎn)良種工程
64. 農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與應(yīng)用體系建設(shè)
65. *農(nóng)業(yè)科技入戶工程
66. 動(dòng)植物保護(hù)體系建設(shè)
67. 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設(shè)
68. 農(nóng)業(yè)信息和農(nóng)產(chǎn)品市場體系建設(shè)
69. 農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)保護(hù)體系建設(shè)
70. *天然林資源保護(hù)工程,”天保工程” 2006年500億元,增加40億
71. *退耕還林還草工程
72. *京津風(fēng)沙源治理工程
73. *防護(hù)林體系建設(shè)工程
74. *濕地保護(hù)與修復(fù)工程
75. *青海三江源治理工程
76. *野生動(dòng)植物保護(hù)工程
77. *石漠化地區(qū)綜合治理工程
78. 農(nóng)業(yè)社會化與服務(wù)管理體系建設(shè)
79. 農(nóng)村節(jié)水灌溉工程
80. 排澇泵站更新改造工程 十一五 總投資64億元
81. 人畜飲水工程
82. 鄉(xiāng)村道路建設(shè)工程
83. 農(nóng)村沼氣和綠色能源縣建設(shè)工程 十一五 2006年25億補(bǔ)貼250個(gè)沼氣池
84. 農(nóng)村小水電建設(shè)工程
85. 農(nóng)村小康環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃 2006年至少投入5億元 一項(xiàng)綜合性的重要計(jì)劃,涉及秸桿氣化,農(nóng)機(jī)節(jié)能等
86. 草場圍欄建設(shè)工程
87. 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)支持項(xiàng)目 長期 農(nóng)業(yè)部每年3000萬 財(cái)政部另有資金支持。各地對龍頭企業(yè)支持總量每年約15億
88. 專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織支持項(xiàng)目 長期 農(nóng)業(yè)部每年2000萬 財(cái)政部另有資金支持
89. 紅盾行動(dòng) 國家工商局
90. 村級黨組織活動(dòng)場所建設(shè)工程 06年始兩年 中央17.5億元 地方更多配套,建設(shè)10萬所
91. “從家鄉(xiāng)看發(fā)展、從身邊看變化”等主題教育活動(dòng)
92. 實(shí)施“五·五”普法規(guī)劃
93. “知榮辱、樹新風(fēng)、促和諧”為主題的道德實(shí)踐活動(dòng)
94. 服務(wù)新農(nóng)村團(tuán)建基礎(chǔ)工程 “百村千鄉(xiāng)”團(tuán)建創(chuàng)新優(yōu)秀項(xiàng)目資助；選拔“三支一扶”優(yōu)秀大學(xué)生等任農(nóng)村團(tuán)干部
95. 煙基工程（煙區(qū)水電路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)） 5年200億 國家煙草專賣局實(shí)施
新農(nóng)村建設(shè)的總支出其實(shí)也不少，盡管還不能滿足需要。按目前的農(nóng)村投入增長率，幾年以后總支出將達(dá)到5000億元之上，按目前的國際糧價(jià)，這個(gè)數(shù)量差不多可以把中國的口糧和飼料糧買回來。當(dāng)然，中國人到國際市場上買所有糧食，糧食價(jià)格會漲上天。我只是比喻這個(gè)錢數(shù)不小。“十五”期間，中央財(cái)政花錢約1.2萬億，“十一五”期間有可能突破2萬億。錢花得效果如何？這個(gè)問題并不好回答。我按照“余值法”做粗略估算，似乎可以看出效果算不上出色，還需要進(jìn)一步提高投資效率，否則就糟蹋錢了。現(xiàn)在全國扶貧總投入包括信貸資金每年在300億以上，還有2300萬人口需要脫貧。如果給這些人口直接發(fā)錢，補(bǔ)足低于脫貧標(biāo)準(zhǔn)的部分，大概需要資金是30億元左右。多出來的200多億元可以歸并到其他新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目中統(tǒng)籌使用，可能是一個(gè)好的辦法。在貧困程度特別高的地區(qū)，開發(fā)式扶貧或“造血式”扶貧的效果很不怎么樣。但我相信，做這個(gè)的調(diào)整很不容易。
94項(xiàng)工程是不完全記錄，但也不會遺漏太多。這數(shù)量的確夠多了。但細(xì)想起來，工程分細(xì)的確便于專業(yè)化管理。農(nóng)業(yè)部管修路，總不如交通部方便。可是有時(shí)候也的確部容易扯皮事情，例如我們講城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，為什么勞動(dòng)與社會保障部就不能將農(nóng)村醫(yī)保管起來？
從初步調(diào)查看，新農(nóng)村建設(shè)這個(gè)工作的確深受農(nóng)民歡迎。一些地方的大局意識也有提升，過去地方把發(fā)展農(nóng)業(yè)的責(zé)任推給中央的傾向似乎有所改觀，前景看來不錯(cuò)。至于這些工作的問題，也應(yīng)該有一些，并需要深入觀察，這是我們以后再議的話題。
資金注入系統(tǒng)如何調(diào)整？按照資金的功能確立資金管理部門是可能一個(gè)好辦法。可以把資金劃分為兩大類，一類是轉(zhuǎn)移支付資金，不隨項(xiàng)目下達(dá)，直接撥付地方財(cái)政；另一類是項(xiàng)目資金，這類資金可以分為幾個(gè)亞類，分別是：
——農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持資金。農(nóng)業(yè)部的資金、科技部的部分資金、財(cái)政部的部分資金和發(fā)改委的部分資金都可以歸并這一類。
——流通支持資金。商務(wù)部的資金以及良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼資金屬于這一類。
——教育培訓(xùn)資金。教育部的資金和其他一些部門的培訓(xùn)資金屬于這一類。
——社會保障資金。勞動(dòng)與社會保障部的部分資金和衛(wèi)生部的部分資金屬于這一類。
——直接補(bǔ)貼資金。對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼屬于這一類。
——意外災(zāi)害處置資金。
——農(nóng)村體育文化補(bǔ)貼資金。文明辦、文化部和中宣部的資金屬于這一類。
按照上述資金類別，可以分別歸口幾個(gè)部來管理。
提高支農(nóng)資金的運(yùn)作效益還需要更深入的改革舉措。關(guān)鍵的幾項(xiàng)內(nèi)容是：提高民主決策程度，逐步將資金撥付的權(quán)力交給各級人民代表大會；提高立項(xiàng)的透明度，以減少資金使用的交易成本；建立嚴(yán)格的資金申請、撥付和監(jiān)督程序，在制度上防止資金的流失。
中央和省（市）的資金到了縣級政府以后，資金已經(jīng)非常細(xì)碎。能不能在縣級財(cái)政整合使用上級政府的財(cái)政支農(nóng)資金？國家發(fā)改委主任馬凱曾經(jīng)贊成這種設(shè)想。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)有地方政府這樣做，并取得了良好的效果。江西贛州的使用資金的辦法是對各類涉農(nóng)支農(nóng)資金和項(xiàng)目統(tǒng)籌安排、集約投放。例如，在政策允許的范圍內(nèi)把老建扶貧、以工代賑以及農(nóng)業(yè)、水利、交通、能源等專項(xiàng)資金相對集中捆綁使用。與此同時(shí)，各級財(cái)政設(shè)立了新農(nóng)村建設(shè)專項(xiàng)資金，建立了財(cái)政投一點(diǎn)、涉農(nóng)資金捆綁使用傾斜一點(diǎn)、包扶單位助一點(diǎn)、受益群眾出一點(diǎn)、社會各界捐一點(diǎn)、政策優(yōu)惠減一點(diǎn)的籌資機(jī)制。在這里，政府的資金起到了“四兩撥千斤”的作用，有效激活了社會各方面資金投入。一年來，贛州累計(jì)整合資金4.9億元投入新農(nóng)村建設(shè)。【摘自中國（海南）改革研究院《2007中國改革評估報(bào)告》】【撰稿人：黨國英 中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任、研究員】
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