2月27日下午閉幕的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議決定任命陳吉寧為環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)，公眾對(duì)新上任的陳部長(zhǎng)能否扭轉(zhuǎn)“霧霾鎖國(guó)”、污染嚴(yán)重的艱難局面，投入了前所未有的關(guān)注度。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文接受了記者的專訪，梳理回顧當(dāng)前環(huán)保工作遇到的種種困惑，站在新的歷史起點(diǎn)重新出發(fā)，暢談對(duì)新任環(huán)保部長(zhǎng)的期許。
記者：新環(huán)保部長(zhǎng)已經(jīng)走馬上任，對(duì)此您有什么樣的期待？
常紀(jì)文：從來沒有一任環(huán)保部長(zhǎng)的去留像現(xiàn)在這樣受到如此大的關(guān)注，前任部長(zhǎng)周生賢因松花江污染事件而臨危受命，而現(xiàn)在的污染程度已經(jīng)從點(diǎn)到面，到了不得不治理的地步。希望陳部長(zhǎng)在污染物高位疊加期有所作為，為突破當(dāng)前的環(huán)保困局做出自己的貢獻(xiàn)。
記者：當(dāng)前中國(guó)的環(huán)境問題非常嚴(yán)峻，您認(rèn)為怎樣才能做好環(huán)保工作？中國(guó)目前的污染排放處在什么樣的水平？
常紀(jì)文：最近幾年環(huán)境問題特別嚴(yán)峻，環(huán)保界也在不斷反思和展望。很多學(xué)者包括國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所提出了環(huán)境污染排放量的歷史拐點(diǎn)，認(rèn)為對(duì)環(huán)境問題進(jìn)行歷史總結(jié)非常必要。
我認(rèn)為當(dāng)前的環(huán)保治理首先要有大視野大胸懷，在對(duì)歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)形成共識(shí)的當(dāng)下，解決好歷史定位問題。目前環(huán)保監(jiān)管存在一些誤區(qū)，把問題都?xì)w結(jié)為立法和執(zhí)法不嚴(yán)。
為此，對(duì)環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)把握好四大問題。
第一，資源配置不充分與不科學(xué)導(dǎo)致的資源與環(huán)境問題，不應(yīng)當(dāng)看作是道德和執(zhí)法問題。因此不應(yīng)片面重視執(zhí)法的作用，而是應(yīng)同時(shí)重視宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的作用。如果民眾連吃飽飯的簡(jiǎn)單訴求都難以滿足，這時(shí)候提過高的環(huán)保要求必然難以遵守，因?yàn)榻鉀Q生存問題一定是頭等大事。再比方說公共汽車到站時(shí)，烏壓壓一片乘客等待上車，車上的座位不搶怎么辦呢？所以不能以簡(jiǎn)單的道德指責(zé)來衡量資源配置不充分和不科學(xué)導(dǎo)致的資源與環(huán)境問題。
第二，發(fā)展不足導(dǎo)致的環(huán)境問題不應(yīng)當(dāng)看作是素質(zhì)問題，執(zhí)法是必須的，但不應(yīng)過分重視執(zhí)法的作用，而是應(yīng)當(dāng)在發(fā)展中解決環(huán)境問題。很多人都認(rèn)為對(duì)污染企業(yè)執(zhí)法不嚴(yán)造成了環(huán)境問題，但是實(shí)際上是地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)的需求壓力造成地方縱容污染式的增長(zhǎng)。
第三，如何看待現(xiàn)在的歷史階段：環(huán)境優(yōu)先不等于不要GDP的環(huán)境優(yōu)先，不等于環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展完全矛盾。早在1972年聯(lián)合國(guó)《斯德哥爾摩宣言》和1992年的《環(huán)境與發(fā)展宣言》就提出，發(fā)展中國(guó)家的環(huán)境問題大半是由發(fā)展不足造成；此后聯(lián)合國(guó)關(guān)于環(huán)境與發(fā)展問題的文件都提出應(yīng)把環(huán)境問題整合到發(fā)展過程之中予以考慮。也就是說，用犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展元?dú)獾姆绞絹肀Ｗo(hù)環(huán)境不可取。犧牲經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性，必然犧牲環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)性。
習(xí)近平主席提出我國(guó)碳排放2030年達(dá)到歷史頂峰的判斷是非常科學(xué)的，也得到社會(huì)各界的認(rèn)可。相對(duì)應(yīng)的，我國(guó)目前處在污染排放的高位疊加期，拐點(diǎn)可能在2020-2030年才能到來，在2035-2040年都可能處于歷史高位。我們必須清醒認(rèn)識(shí)到和發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的環(huán)境問題到底處于哪個(gè)階段，要通過科技、管理創(chuàng)新，在創(chuàng)新和發(fā)展中解決環(huán)境問題。有些人給環(huán)保部門壓力很大，要求把所有的污染企業(yè)全部關(guān)掉。在邁向經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型尚未完成的當(dāng)下，簡(jiǎn)單的關(guān)停企業(yè)不但無法幫助企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，還對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有阻礙作用。環(huán)境問題本身需要錢來解決；沒有資金投入，環(huán)境問題的解決就沒有持續(xù)性。對(duì)環(huán)境保護(hù)的歷史定位問題一定要清楚不要糊涂，對(duì)環(huán)境治理要著急但是不能太著急更不能瞎著急。
資料來源：我國(guó)環(huán)境污染形勢(shì)分析與治理對(duì)策研究課題組
根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的有關(guān)研究，隨著中國(guó)成為上中等收入國(guó)家，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已進(jìn)入從高速轉(zhuǎn)向中高速的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)換期，逐步進(jìn)入GDP年均 7%~8%左右的中速增長(zhǎng)的新常態(tài)，到2020年經(jīng)濟(jì)增速可能為6.3%左右。在此情景下，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整，污染物產(chǎn)生量增速下降，污染物減排壓力逐步降低。
第四，要有歷史方法、遵循歷史規(guī)律。世界上的發(fā)達(dá)大國(guó)在發(fā)達(dá)過程之中都走了一條先污染后治理——邊污染邊治理——清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型之路。我國(guó)總體走過的路是先污染后治理，這是任何一個(gè)大國(guó)特別是發(fā)展中大國(guó)都擺脫不了的發(fā)展規(guī)律。有的大國(guó)在先污染后治理時(shí)就沒有取得突破，沒有獲得可持續(xù)性；有的大國(guó)從先污染后治理，轉(zhuǎn)向邊污染邊治理獲得了新生，最后走向了清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)。
要想完成這一蛻變，應(yīng)具備科技創(chuàng)新、完成經(jīng)濟(jì)的原始積累、環(huán)境容量能夠承受三個(gè)要素。我國(guó)目前已經(jīng)比較成功地轉(zhuǎn)向了邊污染邊治理的階段，環(huán)境壓力可能會(huì)進(jìn)一步增加，仍然在被動(dòng)的防守，但是我們現(xiàn)在也可能向主動(dòng)攻擊轉(zhuǎn)型。當(dāng)前我國(guó)各種污染物排放此消彼長(zhǎng)，總體還在增加；我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，在局部地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入了這一階段，但是總體還是向邊污染邊治理轉(zhuǎn)型。
不走西方國(guó)家先污染后治理老路的提法是正確的，但是作為一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，卻難以避免走這條路。我們應(yīng)正視自己的問題，坦承我國(guó)要經(jīng)過先污染后治理再轉(zhuǎn)向邊污染邊治理的階段。
記者：在制定環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略上，我們要考慮哪些因素？
常紀(jì)文：環(huán)境保護(hù)必須要有大格局、大戰(zhàn)略。首先，長(zhǎng)期戰(zhàn)略方面，符合綠色要求的產(chǎn)業(yè)和環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)并舉，把環(huán)境保護(hù)和全面建成小康社會(huì)的要求掛鉤，如建設(shè)上水下水、垃圾焚燒、美化鄉(xiāng)村環(huán)境，提高環(huán)境容量，得到社會(huì)和公眾最大程度的理解和支持。
第二，近期策略方面，通過嚴(yán)格執(zhí)法培育法治意識(shí)，遏制壞境污染嚴(yán)重惡化的趨勢(shì)；通過嚴(yán)格執(zhí)法讓企業(yè)發(fā)現(xiàn)自身的問題，逼迫企業(yè)通過采購(gòu)相關(guān)設(shè)備、進(jìn)行技術(shù)改造來守法，從而創(chuàng)造環(huán)保產(chǎn)業(yè)需求，拉動(dòng)就業(yè)，促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
第三，向區(qū)域一體化和行業(yè)整合要經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。目前的環(huán)境規(guī)劃仍然是以行政區(qū)域?yàn)閱卧_展，很多低端產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期生存的原因正是在于區(qū)域一體化沒有完全推開。區(qū)域一體化可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，讓優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)在更大地域上得以發(fā)展，也讓劣質(zhì)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)失去立根之地。目前一些行政區(qū)域的地方保護(hù)主義嚴(yán)重，比如一些地方對(duì)鋼鐵行業(yè)的保護(hù)。該淘汰的鋼鐵企業(yè)就得淘汰，淘汰之后為其他高端鋼鐵企業(yè)騰出發(fā)展空間。一旦產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化了，經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益就自然上去了。通過區(qū)域一體化，提升高端產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的市場(chǎng)占有率，減少區(qū)域間環(huán)境污染的內(nèi)耗，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)完全有可能重新躍上8%的臺(tái)階。
北京處在經(jīng)濟(jì)高地，周邊是河北的經(jīng)濟(jì)洼地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距過大，這些都說明區(qū)域一體化目前遭遇的難題。霧霾和水污染表面原因是個(gè)體企業(yè)的超標(biāo)和超總量排放，實(shí)際上是區(qū)域結(jié)構(gòu)不優(yōu)化、行業(yè)結(jié)構(gòu)沒有整合的問題。
第四，向科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新要效益。以前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是犧牲資源、犧牲環(huán)境、透支勞動(dòng)力包括透支外匯匯率的“犧牲經(jīng)濟(jì)”，“犧牲經(jīng)濟(jì)”相對(duì)應(yīng)的是“代價(jià)社會(huì)”，環(huán)境污染、資源浪費(fèi)、養(yǎng)老等都要社會(huì)代價(jià)來承擔(dān)，我們應(yīng)該向創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)和平衡社會(huì)轉(zhuǎn)變，通過管理和科技創(chuàng)新解決資源環(huán)境問題和犧牲經(jīng)濟(jì)的問題。
第五，通過社會(huì)參與和監(jiān)督解決環(huán)境問題，通過法律制裁解決環(huán)境問題，并保證GDP持續(xù)發(fā)展。沒有社會(huì)的參與和監(jiān)督，環(huán)境的解決問題就是句空話。現(xiàn)在行政監(jiān)管的隊(duì)伍越來越龐大、越來越無效，干活的少，監(jiān)督的多。最好的辦法是發(fā)揮社會(huì)的參與和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)監(jiān)督和體制外監(jiān)督相結(jié)合，改變監(jiān)督格局。
第六，提高經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利，解決因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)高要求帶來的短時(shí)間收入、就業(yè)不足導(dǎo)致的社會(huì)不穩(wěn)問題。
記者：您提出環(huán)保策略上要“四輪驅(qū)動(dòng)”，怎么理解“四輪驅(qū)動(dòng)”？
常紀(jì)文：觀念上要突圍，要有歷史緊迫感；策略上“四輪驅(qū)動(dòng)”，缺一不可。什么是“四輪驅(qū)動(dòng)”呢？
首先，倡導(dǎo)綠色發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，解決發(fā)展不足和資源不足的問題。大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，讓環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的重要力量，首當(dāng)其沖的是要解決資金和技術(shù)的問題。環(huán)保產(chǎn)業(yè)需要大量資金，目前國(guó)家出臺(tái)的政策其實(shí)尚未形成公平公正公開的投資環(huán)境，社會(huì)資本投資環(huán)保產(chǎn)業(yè)能否盈利，是否遭遇各種潛規(guī)則尚抱有疑慮。民間資本急需國(guó)家強(qiáng)有力政策的保障，讓民間資本撬動(dòng)環(huán)保行業(yè)缺資金缺技術(shù)的格局。
第二，“多規(guī)合一”解決協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，使環(huán)保成為真正的約束性因素，不能在企業(yè)上馬、污染業(yè)已造成時(shí)才考慮環(huán)境問題。處理好環(huán)境規(guī)劃、法律的關(guān)系，使環(huán)境立法具有針對(duì)性。
經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃應(yīng)合成一張藍(lán)圖，成為一個(gè)綜合性的要求。例如在進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)時(shí)既要考慮土地、又要考慮環(huán)境保護(hù)和其他各個(gè)方面的要求，避免在工程建設(shè)完成后，才發(fā)現(xiàn)與當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)和承載力不協(xié)調(diào)，造成不必要的浪費(fèi)。
第三，寬立法、嚴(yán)執(zhí)法，達(dá)標(biāo)排放仍然是有效的手段；嚴(yán)格執(zhí)法，解決環(huán)境道德底線的問題。
第四，社會(huì)參與和監(jiān)督，發(fā)揮人民的法治主體作用，彌補(bǔ)環(huán)境行政監(jiān)管的不足。
環(huán)境立法應(yīng)向歐盟學(xué)習(xí)，重構(gòu)環(huán)境政策和法規(guī)體系，讓規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)享有指導(dǎo)環(huán)境法律法規(guī)制定的法律依據(jù)地位。以往我國(guó)先制定法律，按照法律規(guī)定再制定規(guī)劃和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。然而實(shí)際情況是規(guī)劃往往成了“鬼劃”不停改動(dòng)，根源在于規(guī)劃的法律地位過低。這也為地方保護(hù)主義提供了操作空間，為違法行為披上了“合法”的外衣。而一部泛泛而論的法律，規(guī)定的很多目標(biāo)實(shí)際很難遵守。
記者：如何才能實(shí)施有效的環(huán)境保護(hù)呢？
常紀(jì)文：實(shí)施有效的環(huán)境保護(hù)，措施層面要著力突破四個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：
第一，信息公開。他指出現(xiàn)在的信息公開面臨瓶頸，有些地方對(duì)很多環(huán)保數(shù)據(jù)比如自動(dòng)檢測(cè)數(shù)據(jù)造假。要保證信息的準(zhǔn)確、公開、透明、全面還有很長(zhǎng)的路要走。
第二，黨政同責(zé)與考核。現(xiàn)在環(huán)保部約談地方政府，實(shí)際上環(huán)保部的黨組也應(yīng)該約談地方黨委。與地方政府相比，地方黨委更加強(qiáng)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)納入地方環(huán)境法治架構(gòu)。如果地方黨委在環(huán)境保護(hù)工作中缺席，地方環(huán)保工作很難推進(jìn)。應(yīng)由中共中央、國(guó)務(wù)院制定《環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)條例》，在考核、約談等環(huán)節(jié)體現(xiàn)黨政同責(zé)。
第三，社會(huì)參與和監(jiān)督，解決行政監(jiān)管偶然性、選擇性、缺位和越位問題。一個(gè)區(qū)縣的環(huán)保局只有十幾個(gè)工作人員，無法隨時(shí)掌握轄區(qū)內(nèi)的污染狀況。如果缺乏群眾監(jiān)督，環(huán)保局可能會(huì)選擇性執(zhí)法，或者對(duì)污染企業(yè)視而不見；或者應(yīng)該到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)卻不到達(dá)、不由環(huán)保部門負(fù)責(zé)的工作卻要參與進(jìn)去。全天候的群眾參與可以有效彌補(bǔ)環(huán)保部門工作的不足，建議國(guó)務(wù)院制定《環(huán)境保護(hù)社會(huì)參與和監(jiān)督條例》，從法律上保障公眾參與。
第四，建立協(xié)調(diào)、有效的行政監(jiān)管體制機(jī)制。他建議通過大部制改革，建立自然資源部、環(huán)境部，加強(qiáng)環(huán)保部門的力量，找到監(jiān)管抓手。
此外，治理領(lǐng)域上應(yīng)突出水、大氣、土壤等熱點(diǎn)問題，讓社會(huì)感受到環(huán)境的改善，支持國(guó)家的環(huán)境保護(hù)工作。
