今年政府工作報(bào)告指出，國務(wù)院同意地方發(fā)行2000億元債券，由財(cái)政部代理發(fā)行，列入省級預(yù)算管理。同時(shí)，國務(wù)院明確規(guī)定，地方債券資金主要安排用于中央投資地方配套的公益性建設(shè)項(xiàng)目，及其他難以吸引社會(huì)投資的公益性建設(shè)項(xiàng)目。3月27日，總量為30億元的2009年新疆維吾爾自治區(qū)政府債券(一期)，作為首期地方政府債券由財(cái)政部代理公開招標(biāo)，并于4月3日在上海證券交易所上市。其他各省區(qū)市的發(fā)債計(jì)劃也陸續(xù)啟動(dòng)。安排省級政府適當(dāng)發(fā)行地方政府債券，是應(yīng)對國際金融危機(jī)，擴(kuò)內(nèi)需保增長的重要舉措。
由中央財(cái)政代發(fā)地方債券，是根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢，實(shí)施積極財(cái)政政策的需要
在擴(kuò)大內(nèi)需的4萬億元投資計(jì)劃中，有1.18萬億元將由中央政府承擔(dān)，其余近3萬億元的投資還要從其他渠道籌措，其中的一項(xiàng)舉措就是中央財(cái)政代地方財(cái)政今年發(fā)行2000億元的地方債券。由中央財(cái)政代發(fā)地方債券，是根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢，實(shí)施積極財(cái)政政策的需要。地方債券由中央“代發(fā)代還”，主要是為了降低發(fā)行成本，加快籌資進(jìn)度。例如一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)省份直接到市場上發(fā)債，需要進(jìn)行債信評估，還要找發(fā)債機(jī)構(gòu)，成本會(huì)提高，時(shí)間會(huì)延長。
1998年，為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)，我國首次通過發(fā)行長期建設(shè)國債并轉(zhuǎn)貸給地方的方式，增加地方政府財(cái)力。從表面上看，今年中央代地方發(fā)債的模式和1998年國債轉(zhuǎn)貸地方形式類似，但是，其實(shí)質(zhì)有明顯區(qū)別。1998年開始的國債轉(zhuǎn)貸的舉債主體是中央政府，中央確定項(xiàng)目后轉(zhuǎn)給地方，但這些錢并沒有納入中央和地方赤字，屬于預(yù)算外資金；而此次發(fā)行的2000億元地方債券，都要納入地方預(yù)算。自1995年起正式實(shí)施的預(yù)算法第二十八條規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”但此次中央代地方發(fā)債經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，完全符合預(yù)算法，比1998年國債轉(zhuǎn)貸地方的透明度和規(guī)范性更高。地方債券列入地方赤字，再加上一整套管理制度的建立，意味著地方政府必須承擔(dān)還本付息職責(zé)，否則可能被“追償”。
地方債券的使用必須要堅(jiān)持以民生為本，從而推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展
近年來，由于地方建設(shè)資金需求不斷增加，準(zhǔn)地方債也逐漸成為地方融資的另一種渠道。目前，各地的準(zhǔn)地方債主要有兩種操作方式，一種是地方政府支持、面向公共項(xiàng)目的企業(yè)債券，發(fā)行主體主要是地方城投公司；另一種是實(shí)質(zhì)上由地方政府擔(dān)保，由信托公司出面，為市政項(xiàng)目融資的信托產(chǎn)品。在擴(kuò)大內(nèi)需刺激經(jīng)濟(jì)政策的作用下，地方政府目前有著很強(qiáng)的融資需求。
此次2000億元地方債在制度設(shè)計(jì)上作了精心安排。例如，募集的資金主要安排用于中央投資地方配套的公益性建設(shè)項(xiàng)目及其他難吸引社會(huì)投資的公益性建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)格控制安排用于能夠通過市場化行為籌資的投資項(xiàng)目，不得安排用于經(jīng)常性支出和樓堂館所項(xiàng)目建設(shè)。為防止償債風(fēng)險(xiǎn)，地方債券所募集的資金還將納入地方財(cái)政預(yù)算管理，報(bào)同級人民代表大會(huì)審核、監(jiān)督。
地方債券將通過現(xiàn)有的國債銷售渠道由財(cái)政部代理發(fā)行，由地方財(cái)政管理使用
2000億元地方債券將通過現(xiàn)有的國債銷售渠道由財(cái)政部代理發(fā)行。目前財(cái)政部發(fā)行的國債種類，主要是記賬式國債和儲(chǔ)蓄國債兩種。記賬式國債是以電子記賬手段登記債權(quán)的國債，面向全社會(huì)各類投資者發(fā)行，可以上市和流通轉(zhuǎn)讓；儲(chǔ)蓄國債主要面向廣大居民個(gè)人發(fā)行，不能流通轉(zhuǎn)讓，但可以提前兌取。
各地方政府發(fā)債的額度，根據(jù)中央投資公益性項(xiàng)目地方配套規(guī)模、地方項(xiàng)目建設(shè)資金需求以及償債能力等因素，按公式法合理分配。地方債券發(fā)行所募集的資金，將列入省級財(cái)政預(yù)算，由地方財(cái)政管理使用。財(cái)政部將加強(qiáng)地方債的管理，包括完備的預(yù)算制度、還本付息安排和日常的監(jiān)測檢查。
全國財(cái)政收支差額并非簡單的收支相抵，還要考慮調(diào)入的中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金情況
由地方債券發(fā)行引出的另一個(gè)問題是，財(cái)政赤字如何控制。提請十一屆全國人大二次會(huì)議審查的財(cái)政預(yù)算報(bào)告顯示，2009年全國財(cái)政收入預(yù)計(jì)達(dá)到66230億元，比2008年增長8%。同時(shí)，全國財(cái)政支出預(yù)計(jì)達(dá)到76235億元，增長22.1%，收支差額為10005億元，與全國財(cái)政赤字9500億元有所出入。全國財(cái)政收支差額并非簡單的收支相抵，還要考慮調(diào)入的中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金情況。財(cái)政赤字計(jì)算是一個(gè)偏技術(shù)性的問題。在2006年設(shè)立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金之前，中央財(cái)政赤字等于中央財(cái)政收入減去中央財(cái)政支出后的余額。
我國從2006年開始設(shè)立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，專門用于彌補(bǔ)短收年份預(yù)算執(zhí)行收支缺口。自2008年起對這一規(guī)定作了適當(dāng)調(diào)整，中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金視預(yù)算的平衡情況，可在安排年初預(yù)算時(shí)調(diào)入并安排使用。安排基金時(shí)在支出方反映，但不計(jì)入中央財(cái)政支出；調(diào)入基金時(shí)，在收入方反映，但不計(jì)入中央財(cái)政收入。因此，財(cái)政赤字計(jì)算方法也相應(yīng)發(fā)生變化。以2009年預(yù)算安排為例：2009年中央財(cái)政收入35860億元，另外還從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中調(diào)入505億元。合計(jì)收入總量為36365億元。
中央財(cái)政赤字7500億元實(shí)際等于中央財(cái)政收入方36365億元減去中央財(cái)政支出方43865億元的余額。即中央財(cái)政收入35860億元加上調(diào)入使用中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金505億元之和，減去中央財(cái)政支出43865億元后的余額。相應(yīng)地，全國財(cái)政收支差額也不再是簡單的收支相抵，而應(yīng)考慮調(diào)入中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金情況，即：全國財(cái)政收支差額9500億元等于全國財(cái)政收入66230億元加上調(diào)入使用中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金505億元之和，減去全國財(cái)政支出76235億元后的余額。
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