糧食始終是經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的基礎。從長期趨勢看，我國耕地減少、水資源短缺的問題不可避免，糧食增產的難度越來越大，隨著人口的剛性增長和人民生活水平的提高，保持糧食長期供求平衡的任務十分艱巨。為統(tǒng)籌糧食生產發(fā)展全局，指導中長期糧食生產發(fā)展工作，扎實推進社會主義新農村建設，促進國民經濟和社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，按照《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中提出的“堅持糧食基本自給，穩(wěn)定發(fā)展糧食生產，確保國家糧食安全”的要求，研究制定本規(guī)劃。
一、我國糧食需求和發(fā)展?jié)摿Ψ治?/strong>
（一）供需態(tài)勢
近年來，隨著我國糧食生產的快速恢復，糧食供需矛盾有所緩解，但產不足需的態(tài)勢依然存在。2005年全國糧食總產量為9680億斤，消費量為9914億斤，產需自給率大體在97％左右。從分品種看，玉米產需基本平衡，小麥、水稻供求偏緊，大豆存在較大缺口，薯類增長較快。從消費用途看，口糧消費有所下降，飼料用糧、工業(yè)用糧明顯增加。
根據近幾年我國糧食產需狀況，未來5～15年農業(yè)資源、經濟社會發(fā)展、國內外市場和農產品貿易等變化趨勢，我國糧食供需總體上呈現出如下發(fā)展態(tài)勢：
一是國內糧食供需關系偏緊的態(tài)勢將長期存在。在黨中央惠農強農政策指引下，近年我國糧食生產出現重大轉機，但從長遠看，糧食生產受資源、氣候、技術、市場制約和種糧比較效益影響，產量大幅度增長的難度很大。而隨著人口增長，畜牧業(yè)和糧食加工業(yè)的快速發(fā)展，糧食消費量繼續(xù)增加的趨勢不可逆轉。這種狀況決定了緊平衡將是中長期我國糧食供求的常態(tài)。
二是供求結構變化對糧食安全的影響趨于增強。近20年來，品種間、區(qū)域性的糧食供求結構失衡，越來越成為糧食供求矛盾的主要特征。從品種看，稻谷往往是影響我國糧食供求平衡的先導性和敏感性品種；從區(qū)域看，糧食主銷區(qū)特別是東南沿海地區(qū)，往往是影響我國糧食供求平衡的先導性和敏感性地區(qū)。從消費結構看，盡管近些年隨著人民膳食結構的變化，口糧消費占糧食消費總量的比重有所下降，但我國口糧消費比重較高的農民群體，人口基數龐大，農村口糧消費在較長時期內仍會占較大比重，對于我國糧食供求平衡的影響依然較大。
三是糧食生產重心正在發(fā)生新的變化。自上世紀80年代以來，東南沿海省份播種面積大量減少，從糧食盈余或基本自給狀態(tài)逐漸變?yōu)榧Z食大量調入區(qū)；長江中下游地區(qū)雖然仍是我國糧食的主產區(qū)之一，但其盈余量也在逐年減少；黃淮海地區(qū)保持著商品小麥的主體供給地位；東北地區(qū)已成為重要的粳稻、玉米等商品糧源供應地；西部地區(qū)隨著退耕還林還草等工程的實施，糧食生產能力降幅雖然不大，但退耕戶的細糧消費量明顯上升，小麥、水稻的需求量增加。總體而言，我國糧食流通格局正呈現出“北糧南運”、“中糧西運”的態(tài)勢，糧食生產地域重心發(fā)生了由南向北、由東向中的逐漸轉移。
四是國際糧食貿易對國內調劑空間有限。近年來，國際糧食貿易基本趨于穩(wěn)定，年均貿易量大體保持在4800億斤，約為我國糧食年度總產量的50％左右。我國糧食進口存在著明顯的“大國效應”，我國糧食進口國內需求量的1％，就相當于國際糧食貿易量的2％，如果我國大量進口糧食，不僅會拉動國際市場糧價大幅上揚，還將打破現有的世界糧食貿易格局。
從糧食供需總體態(tài)勢看，解決我國糧食問題必須始終堅持基本立足國內的方針，適度利用國際市場調劑余缺，在確保口糧供給的前提下，注重解決飼料用糧和工業(yè)用糧問題，根據糧食生產格局的新變化，采取有力的針對性措施，科學謀劃糧食的生產力布局。
（二）中長期糧食需求
按照我國人口增長和消費需求預測，預計到2010我國國內糧食總需求將達到10350億斤左右。從消費類型看，口糧消費4706億斤，占國內總消費的比重為45.5％；飼料糧消費4037億斤，比重為39％；工業(yè)用糧1400億斤，比重為13.5％。到2020年，我國國內糧食總需求預計達到11300億斤左右。
（三）生產能力潛力分析
根據我國農業(yè)自然資源、生產條件、技術水平和其他發(fā)展條件，未來糧食仍具備一定的生產能力潛力。主要途徑有：一是提高良種良法對糧食增產的作用。從歷史經驗判斷，我國主要農作物品種平均每10年更新換代一次，每次增產幅度都在10％以上。隨著科技進步和政策扶持力度的持續(xù)增強，品種更新周期還將進一步縮短。初步判斷，未來15年，通過大面積推廣超級稻等優(yōu)良品種及配套節(jié)水節(jié)肥技術，我國糧食單產有望再提高10％，可新增生產能力1000億斤左右。二是提高農田基礎產出能力。目前我國的中低產田仍占65％，通過加強田間水利工程和耕地質量建設，提高耕地保水、保土和保肥能力，未來15年使1／3的中低產田約4億畝耕地的基礎地力提高一個等級，按每畝耕地提升一個等級具備增產200斤能力測算，可新增糧食生產能力800億斤左右。三是加強植物保護。據測算，我國每年病蟲害造成糧食損失高達500億斤左右。通過加大保護措施，如果損失率降低2個百分點，能減少糧食損失200億斤。四是提高糧食生產機械化水平。目前，除小麥基本實現全程機械化外，水稻、玉米作物的機械化水平依然較低，還有較大的增產減損潛力。初步分析，水稻機播機收面積各提高一個百分點，就能增產和挽回損失3億斤。按今后水稻播種面積不少于4.2億畝、單產不低于800斤，到2020年水稻機播機收面積均達到70％的比例測算，還可增產和減損水稻150億斤。此外，我國為數不多的后備耕地資源開發(fā)還具備一定的糧食生產潛力。
綜合上述幾方面因素判斷，未來15年我國已開發(fā)的耕地資源糧食生產能力的增長潛力約在2150億斤左右。但糧食生產能力潛力轉化為實際的生產能力，再由實際的生產能力轉化為現實糧食產量，仍受以下四方面因素制約。一是耕地面積下降。“十五”期間，全國耕地面積凈減少9240萬畝，由2000年的19.24億畝減至2005年的18.31億畝，目前人均耕地面積1.4畝，僅為世界平均水平的40％左右，預計“十一五”期間我國耕地總面積仍將減少3000萬畝。二是基礎設施薄弱。糧食生產始終沒有擺脫“靠天吃飯”的局面，農田有效灌溉面積僅占總耕地的40％左右，仍有40％的耕地處于不斷退化的狀態(tài)。三是糧食科技進步緩慢。超級稻等增產科技尚未大面積推廣，高產栽培配套技術推廣力度弱。四是比較效益低。種糧每畝收益一直在幾百元左右徘徊，相對于經濟作物等其他生產效益一直偏低，糧食播種面積難以穩(wěn)定，2005年比1998年凈減少1.5億畝。
從我國糧食生產能力的增長潛力和制約因素看，影響未來我國糧食發(fā)展的因素既有資源型因素，也有政策性因素，但主要在于政策性因素。從現實情況看，為盡力降低耕地減少對糧食播種面積的影響，國家必須采取最嚴格的耕地保護制度，確保耕地數量穩(wěn)定在合理水平，并采取積極的支持政策，加大投入力度，加強基礎設施建設，加快科技推廣，提高復種指數，確保糧食生產所必需的播種面積，并大力提高單產水平，以確保糧食生產能力和產量的穩(wěn)定與增長。
――“十一五”期間，在確保糧食播種面積保持在15.5億畝以上的前提下，加大良種良法推廣和病蟲害防控力度，使1億畝耕地提高一個地力等級，分別擴大水稻機播、機收面積15個百分點以上和20個百分點以上，到2010我國糧食產量預計可恢復到10000億斤左右，比2005年增產320億斤。
――2011～2020年，確保糧食播種面積保持在15億畝以上，糧食作物品種全面更新，大部分中低產田得到改造，耕地基礎地力普遍提升，水稻機播機收比例均達到70％，病蟲危害實現有效防控，到2020年，我國糧食產量預計可達到10700～10800億斤，比2010年再增產700～800億斤。
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