相對貧困地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展綜合施策路徑

按照全國區(qū)域發(fā)展格局演變規(guī)律和相對貧困地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的概念模型，未來相對貧困地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)在個人尺度體現(xiàn)為： 實現(xiàn)收入獲得，相對貧困人口參與生產(chǎn)生活和生態(tài)保護(hù)活動的綜合價值得以全面發(fā)揮，收入水平和生活質(zhì)量明顯提高； 實現(xiàn)能力獲得，基本公共服務(wù)等值化的同時，相對貧困人口的發(fā)展能力、發(fā)展條件、發(fā)展機會等得到提升，抵抗市場風(fēng)險和自然風(fēng)險的能力得到改善； 實現(xiàn)精神獲得，培育相對貧困人口的個人內(nèi)生動力、提升社會和文化資本，在尊嚴(yán)和自我實現(xiàn)方面的精神需求得到滿足。

 在區(qū)域尺度則體現(xiàn)為： 實現(xiàn)人口與經(jīng)濟的空間均衡，逐步實現(xiàn)各相對貧困地區(qū)的人口和經(jīng)濟在總量中所占比重基本一致； 實現(xiàn)人口經(jīng)濟與相對貧困地區(qū)的地域功能適宜性空間均衡，以人口經(jīng)濟規(guī)模在自然承載力可承載區(qū)間內(nèi)為底線； 實現(xiàn)與由自然承載力、戰(zhàn)略區(qū)位、系統(tǒng)整體性等構(gòu)成的地域功能適宜性空間分布相吻合； 實現(xiàn)相對貧困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展數(shù)量增長與質(zhì)量增長的空間均衡。為此，突破內(nèi)外約束條件并創(chuàng)新相對貧困地區(qū)發(fā)展模式，綜合施策路徑的重點有?4?個方面。

引導(dǎo)人口及發(fā)展要素合理流動，跨區(qū)域互動形成先富幫后富的新格局

 站在全局視角謀劃跨區(qū)域先富幫后富的新格局，將引導(dǎo)相對貧困地區(qū)人口及發(fā)展要素合理流動作為關(guān)鍵。針對我國相對貧困地區(qū)在生態(tài)空間內(nèi)人口規(guī)模仍然偏大、農(nóng)業(yè)空間內(nèi)人口密度仍然偏高的現(xiàn)狀，進(jìn)一步疏散生態(tài)敏感和重要地區(qū)、糧食安全保障和重要農(nóng)產(chǎn)品供給地區(qū)的超載人口，采取有效疏散途徑，適度地降低人口規(guī)模與密度。在大尺度上，依托城市群、都市圈發(fā)展，推動相對貧困地區(qū)超載人口向城市群地區(qū)及其內(nèi)部的都市圈集聚，建立相對貧困地區(qū)超載人口疏解，以及資源配置、市場融入的引導(dǎo)機制，重點提升疏解人口遷徙能力和再就業(yè)能力的培育。在中小尺度上，合理配置人口的空間分布，按照主體功能定位形成人口分布的中心—邊緣模式，引導(dǎo)人口經(jīng)濟向中心城市集聚，建立相對貧困地區(qū)城鄉(xiāng)間人口相互流動機制，帶動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

在提升全國整體城鎮(zhèn)化水平的同時，使相對貧困地區(qū)能按照主體功能定位，遵循生活空間宜居、生產(chǎn)空間集約、生態(tài)空間秀美的要求，實現(xiàn)國土空間開發(fā)保護(hù)格局的系統(tǒng)優(yōu)化。此外，強化貫穿沿海與內(nèi)陸地帶的東西向開發(fā)軸帶建設(shè)，完善形成新時期跨區(qū)域互動的國土空間開發(fā)基本骨架。建議進(jìn)一步延伸既有沿長江通道和陸橋通道，以川藏鐵路建設(shè)為契機，將沿長江通道發(fā)展軸帶由川滇地區(qū)向西延伸，串聯(lián)拉薩、林芝等青藏高原的重要節(jié)點城市，并與中巴、孟中印緬經(jīng)濟走廊聯(lián)系互動，面向新亞歐大陸橋共建機遇，將陸橋通道發(fā)展軸帶由天山北坡城市群向西延伸至邊境地區(qū)，提升內(nèi)外聯(lián)動、雙向互濟的紐帶作用。同時，增加珠江—西江發(fā)展軸帶，改變長江以南缺少東西向發(fā)展軸帶的局面——以粵港澳大灣區(qū)為龍頭帶動，為小西南地區(qū)注入經(jīng)濟增長活力的同時，促進(jìn)拓展面向中南半島、北部灣沿岸、東盟各國為主的對外經(jīng)濟雙向合作空間。

 立足區(qū)域綜合承載力客觀條件，重塑城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村互動與等值發(fā)展的新面貌

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，但城鎮(zhèn)化水平并不等于現(xiàn)代化水平，只有健康的符合區(qū)域綜合承載力客觀條件的城鎮(zhèn)化才是相對貧困地區(qū)走向現(xiàn)代化的正確道路。世界城鎮(zhèn)化歷程證明了這一點，在拉丁美洲等地區(qū)存在著高城鎮(zhèn)化水平但現(xiàn)代化水平并不高的現(xiàn)象（圖?5?和?6）。因此，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程必須走健康可持續(xù)的城鎮(zhèn)化道路。相對貧困地區(qū)承載力特征決定了通常不具備大規(guī)模、集中式城鎮(zhèn)建設(shè)的條件，而局部適宜建設(shè)區(qū)空間分布亦較為分散。基于這一客觀條件，重塑相對貧困地區(qū)城鄉(xiāng)新面貌：一方面，構(gòu)建以綜合性的城區(qū)為核、若干功能城鎮(zhèn)（園區(qū)）為節(jié)點的“一核多組團(tuán)式”中心城市。培育中心城市的集聚和輻射作用，加大中心城市集約緊湊程度，完善城市配套設(shè)施，突出生產(chǎn)中心、商品集散中心、技術(shù)信息中心、科教文衛(wèi)服務(wù)中心等綜合服務(wù)功能，帶動相對貧困地區(qū)腹地從相對封閉向全方位開放轉(zhuǎn)變，促進(jìn)區(qū)域投資環(huán)境改善和貧困地區(qū)面貌改變，以中心城市的現(xiàn)代化引領(lǐng)整體發(fā)展。另一方面，以縣城和重點鎮(zhèn)為公共服務(wù)等值化的空間載體，結(jié)合地方能源礦產(chǎn)開發(fā)與加工、生物資源及農(nóng)副產(chǎn)品加工貿(mào)易、自然和人文旅游資源利用等資源主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展布局，以據(jù)點式小城鎮(zhèn)開發(fā)為主體形態(tài)，推進(jìn)相對貧困地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

應(yīng)擺脫城鎮(zhèn)化的規(guī)模與速度束縛，探索重生態(tài)環(huán)境、重生活品質(zhì)、重百姓感受、重可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，注重靜怡、美麗、幸福的生活方式，使居民在經(jīng)濟上未必屬于收入領(lǐng)先，但在生活上具有較高幸福指數(shù)。未來將半城鎮(zhèn)化作為相對貧困地區(qū)城鎮(zhèn)化空間形態(tài)的一種補充形式，發(fā)揮山地丘陵地區(qū)旅游休閑資源、能源與礦產(chǎn)資源及生物與農(nóng)副產(chǎn)品資源優(yōu)勢，變地理位置偏遠(yuǎn)劣勢為專業(yè)小市場發(fā)育及物流運輸業(yè)發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢，通過半城鎮(zhèn)化、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一體化發(fā)展，推動主要就業(yè)形式、收入來源構(gòu)成、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施條件、生活方式和社區(qū)文化等方面與城鎮(zhèn)化地區(qū)相接近。

 此外，相對貧困地區(qū)綜合承載力的復(fù)雜性要求必須對城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村格局進(jìn)行精細(xì)化管理，實施可行性研究，評估資源環(huán)境支撐條件；在規(guī)劃先行的同時，引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)過程的集約高效，堅決杜絕粗放式開發(fā)對國土空間資源的浪費；切實嚴(yán)格控制建設(shè)用地，按照底線管理進(jìn)行開發(fā)強度控制，建立部門紅線管控體系，促進(jìn)其發(fā)展從傳統(tǒng)的外延型、粗放型轉(zhuǎn)向集約型、節(jié)約型。

深入推動生態(tài)和資源優(yōu)勢價值化，通過體制和科技創(chuàng)新激活后發(fā)優(yōu)勢

 為保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力和生態(tài)安全保障水平，2016?年國務(wù)院批復(fù)將國家重點生態(tài)功能區(qū)的縣（市、市轄區(qū)、旗）數(shù)量由首批的?436?個增加至?676?個，連片特困地區(qū)中國家重點生態(tài)功能區(qū)數(shù)量從?270?個增加至?377?個，所占比重從首批?39.88%?提升至?2016?年的?55.69%。這反映出我國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中，相對貧困地區(qū)在綠色發(fā)展理念引領(lǐng)下，加強生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位謀劃發(fā)展的總體基調(diào)進(jìn)一步強化（圖?7）。

為此，相對貧困地區(qū)應(yīng)緊密依托在生物資源、農(nóng)產(chǎn)品資源、民族文化資源、能礦資源等生態(tài)和資源方面的天然優(yōu)勢，運用體制和科技杠桿撬動現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)增長點。一方面，創(chuàng)新促進(jìn)其價值化的體制機制，把經(jīng)濟收益分配作為重要抓手，建立生態(tài)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的國家購買和生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品補償制度，在動態(tài)調(diào)控中助推農(nóng)業(yè)和生態(tài)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)生態(tài)、社會與經(jīng)濟效益相統(tǒng)一；通過市場機制，運用潔凈能源配額制、碳排放市場交易、生態(tài)安全體系建構(gòu)的共同責(zé)任分擔(dān)機制等，實現(xiàn)資源和生態(tài)產(chǎn)品的價值化和市場交易過程。另一方面，以生命科學(xué)和生物技術(shù)為先導(dǎo)，推進(jìn)相對貧困地區(qū)的創(chuàng)新突破與產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融合，緊扣資源的綠色開發(fā)與產(chǎn)業(yè)綠色布局，建立綠色有機食品的原料生產(chǎn)和深加工基地，打造生物制藥主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，培育具有生物特色的高寒保健、康養(yǎng)、醫(yī)藥基地；以生態(tài)綠色為基底，以國家公園、各類風(fēng)景名勝區(qū)構(gòu)成全域旅游的開發(fā)建設(shè)模式，充分利用民族特色文化及特色產(chǎn)品，發(fā)揮“旅游+工農(nóng)業(yè)”“旅游+文化”“旅游+體育”“旅游+康養(yǎng)”等綜合聯(lián)動效應(yīng)，實現(xiàn)全域旅游與工農(nóng)業(yè)、文化、體育、康養(yǎng)等業(yè)態(tài)的融合發(fā)展，培育形成這類后發(fā)優(yōu)勢地區(qū)的綠色發(fā)展新動能。

 聚焦深度貧困地區(qū)重點攻堅，以青藏高原為主攻地和先行示范區(qū)

長期以來，青藏高原是我國面積最大的集中連片特困地區(qū)，其人口少、資源多且地緣意義突出。同時，青藏高原是一個相對完整、極其獨特的生態(tài)系統(tǒng)，在全人類社會發(fā)展和全球自然環(huán)境變化歷程中，保持著其自然和人文生態(tài)系統(tǒng)的相對原真性。在全球尺度上，青藏高原是北半球氣候變化的“啟張器”“調(diào)節(jié)器”也是“亞洲水塔”；在洲際和國家尺度，則是東亞氣候穩(wěn)定重要屏障、中國東部生態(tài)景觀形成主因；在局地和地方尺度，則維系生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、提供農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)資源基礎(chǔ)、創(chuàng)造城鎮(zhèn)化環(huán)境條件（圖?8）。因此，未來要將深度貧困的青藏高原作為相對貧困地區(qū)反貧困持久戰(zhàn)的主攻地和先行示范區(qū)，引導(dǎo)當(dāng)?shù)厝丝谙蚍寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心區(qū)和城鎮(zhèn)集聚，以強度小于?1?%?的土地低密度開發(fā)、實現(xiàn)對?99%?以上的國土空間嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)，進(jìn)一步降低自然保護(hù)地、牧區(qū)的人口密度和資源環(huán)境壓力。

同時，創(chuàng)新自然保護(hù)地和國家公園機制體制，通過山水林田湖草生命共同體整治的綜合效益尤其是生態(tài)效益增值過程，持續(xù)增強青藏高原具有全球意義的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)價值，反映人類文明的文化多樣性傳承價值。通過生態(tài)旅游、科研科普、自然體驗、生態(tài)教育等國家公園主題活動，把當(dāng)?shù)鼐用窦{入國家公園建設(shè)與經(jīng)營當(dāng)中；以資本性收入和工資性收入解決長效生計問題，建設(shè)地球第三極國家公園群，實現(xiàn)國家公園建設(shè)與當(dāng)?shù)啬翗I(yè)發(fā)展、文化建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、城鎮(zhèn)化有機互動，打造具有全球影響的中國生態(tài)文明建設(shè)的靚麗名片和相對貧困地區(qū)的反貧困亮點工程。

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