“十四五”時(shí)期建構(gòu)空間治理體系的重點(diǎn)內(nèi)容

能否實(shí)現(xiàn)“不高質(zhì)量”發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于能否盡快建立與高質(zhì)量發(fā)展相匹配的治理體系。我國(guó)現(xiàn)行空間治理還不能滿足區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)的體制機(jī)制和政策措施體系需求、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)的要求及發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型，這給體制機(jī)制創(chuàng)新和深刻變革提出了緊迫的需求——必須加快國(guó)家治理體系中相對(duì)薄弱的空間治理體系的現(xiàn)代化進(jìn)程。“十四五”時(shí)期，完善政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、公眾有機(jī)配合、相得益彰的空間治理模式，健全公平與效益并重、政府調(diào)控與市場(chǎng)優(yōu)化配置并重、問題與目標(biāo)并重、約束與激勵(lì)并重、局部與整體發(fā)展并重的具有中國(guó)特色的區(qū)域政策體系，著重解決當(dāng)前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)難題，建立適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的區(qū)域協(xié)調(diào)新機(jī)制，是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

空間治理模式

我國(guó)空間治理是由空間發(fā)展戰(zhàn)略、法律與規(guī)劃、區(qū)域政策體系為核心內(nèi)容，由政府管理、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)治理等為參與者共同實(shí)施。

建立由黨中央和各級(jí)黨委直接抓空間發(fā)展戰(zhàn)略的治理模式。在五年規(guī)劃和愿景發(fā)展的建議中明確黨對(duì)空間發(fā)展的戰(zhàn)略指引和意志、要求，并提出戰(zhàn)略區(qū)域發(fā)展的部署。黨抓戰(zhàn)略應(yīng)該成為中國(guó)治理模式最鮮明的制度特色。“十四五”可先采取“小法律”“大規(guī)劃”，規(guī)劃具有法律效應(yīng)的空間治理模式。“十四五”出臺(tái)空間治理類的法律，應(yīng)局限在對(duì)空間類規(guī)劃賦權(quán)，以及明確空間類規(guī)劃具有法律效應(yīng)等“小”范疇，避免法律缺乏充分研究急于出臺(tái)帶來的相互沖突等弊端。

健全區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃體系。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃以確定跨行政區(qū)的重大戰(zhàn)略以及協(xié)調(diào)解決跨行政區(qū)重大政策機(jī)制問題為重點(diǎn)，國(guó)土空間規(guī)劃以“三區(qū)三線”劃定，以及保護(hù)與開發(fā)的落地布局、空間管控為重點(diǎn)，形成“行政區(qū)+X” 的“大”規(guī)劃體系。規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)發(fā)布，等同法律，是約束政府、企業(yè)、社會(huì)和個(gè)人空間開發(fā)決策和行為的準(zhǔn)繩。開展空間規(guī)劃指標(biāo)實(shí)施情況的評(píng)估，替代目前各種指標(biāo)體系“滿天飛”的績(jī)效評(píng)估方式。美麗中國(guó)、生態(tài)文明、高質(zhì)量發(fā)展、現(xiàn)代化等不同提法都涉及空間治理和區(qū)域發(fā)展的內(nèi)容，均應(yīng)采取對(duì)空間類規(guī)劃確定的目標(biāo)和內(nèi)容實(shí)施進(jìn)展作為統(tǒng)一的指標(biāo)體系。

充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)治理的作用。政府應(yīng)抓住空間資源供給側(cè)調(diào)控的“牛鼻子”，利用市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，形成多用多掏錢、濫用要懲罰、集約高效要獎(jiǎng)勵(lì)的市場(chǎng)機(jī)制管理模式。充分發(fā)揮公眾的參與和監(jiān)督作用，健全社會(huì)組織第三方評(píng)估制度，形成過程要參與、結(jié)果要知情、實(shí)施要監(jiān)督的社會(huì)治理模式。

區(qū)域政策體系

發(fā)揮主體功能區(qū)戰(zhàn)略和基礎(chǔ)性制度的統(tǒng)領(lǐng)作用。區(qū)域政策體系圍繞主體功能區(qū)戰(zhàn)略制定，客觀上就解決了長(zhǎng)期以來我國(guó)區(qū)域政策破碎化的問題。以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)性制度，健全與主體功能定位協(xié)調(diào)一致的財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、投資、人口流動(dòng)、土地、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、績(jī)效考核等區(qū)域政策。當(dāng)然，主體功能區(qū)戰(zhàn)略、規(guī)劃和基礎(chǔ)性制度也應(yīng)該在“十四五”規(guī)劃中予以完善，以更好滿足區(qū)域政策一體化的要求。區(qū)域政策體系中具有“指揮棒”作用的依然是領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核。按照主體功能區(qū)定位，明確不同類型主體功能區(qū)，以及相同主體功能區(qū)但處于不同自然地理背景和不同發(fā)展階段的高質(zhì)量發(fā)展要求，實(shí)施各有側(cè)重的差別化領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核。推動(dòng)區(qū)域政策單元由行政區(qū)或類型區(qū)向地理單元拓展。兼顧社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體性以及自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性，將大江大河的一級(jí)到二級(jí)流域及其重要的三角洲和灣區(qū)等地理單元作為國(guó)家制定區(qū)域政策的重要類型，實(shí)現(xiàn)區(qū)域政策有機(jī)匹配。

注重區(qū)域政策導(dǎo)向上的?3?個(gè)轉(zhuǎn)變或拓展。即由當(dāng)前政府主導(dǎo)空間資源配置向充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用優(yōu)化資源配置的轉(zhuǎn)向；由當(dāng)前扶持貧困地區(qū)、老工業(yè)基地等問題導(dǎo)向的政策側(cè)重點(diǎn)向邊疆地區(qū)的長(zhǎng)治久安、海洋國(guó)土高質(zhì)量開發(fā)利用等目標(biāo)導(dǎo)向的拓展；由側(cè)重于嚴(yán)格的空間管控、產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單等約束性政策向激勵(lì)人口轉(zhuǎn)移、科技創(chuàng)新資源跨區(qū)域應(yīng)用、發(fā)達(dá)地區(qū)培育高科技發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)等激勵(lì)性政策拓展。

區(qū)域協(xié)調(diào)新機(jī)制

以發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)為基點(diǎn)。發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)的重點(diǎn)在于落實(shí)各地區(qū)主體功能定位，區(qū)域協(xié)調(diào)新機(jī)制的著力點(diǎn)應(yīng)該放在因履行主體功能而經(jīng)濟(jì)效益不佳和因發(fā)展路徑依賴而對(duì)優(yōu)化轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足這2個(gè)問題上。一方面，加大中央政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，建立高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系下的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，建立政府調(diào)控、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、生態(tài)企業(yè)為主體的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成與利益補(bǔ)償機(jī)制，解決生態(tài)地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)等經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較差的問題。另一方面，進(jìn)一步推動(dòng)城市化區(qū)域尤其是中心城市和城市群地區(qū)的新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、區(qū)域一體化發(fā)展，提高城市品質(zhì)與治理能力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)福利、生態(tài)環(huán)境同步提升。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制的導(dǎo)向應(yīng)該是在促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步集聚過程中實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源使經(jīng)濟(jì)向都市圈、中心城市和城市群區(qū)域進(jìn)一步集聚的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)集聚過程中人口同步集聚促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。解決城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的根本出路是基于城、鄉(xiāng)特色的城鄉(xiāng)等值發(fā)展。以協(xié)調(diào)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為抓手，發(fā)揮城、鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)，在滿足多樣化的生產(chǎn)生活需求中實(shí)現(xiàn)各自價(jià)值。其中，有??2?個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)人口下鄉(xiāng)安居樂業(yè)的機(jī)制突破，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間人口雙向流動(dòng)；深化農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)制度改革，完善農(nóng)村土地出讓、租賃、入股的市場(chǎng)機(jī)制，提高農(nóng)村人口市民化的能力，滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基本成本要求。

區(qū)域協(xié)調(diào)新機(jī)制是在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)的同時(shí)，使得區(qū)域發(fā)展的綜合質(zhì)量得到同步提升。推動(dòng)?xùn)|部沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)構(gòu)建激勵(lì)改革創(chuàng)新的體制機(jī)制，最大限度激發(fā)發(fā)展活力和潛力，將資源集約高效利用、環(huán)境污染零增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)再升級(jí)作為高質(zhì)量發(fā)展的核心。推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快補(bǔ)齊公共服務(wù)、治理能力、生態(tài)環(huán)境等“短板”，充分發(fā)揮資源生態(tài)稟賦優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)形成差異化的綠色發(fā)展之路，將生態(tài)保護(hù)和人民福祉的提升作為高質(zhì)量發(fā)展的核心。部署和發(fā)動(dòng)欠發(fā)達(dá)區(qū)域（相對(duì)貧困區(qū)）致富的持久戰(zhàn)。我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的難點(diǎn)地區(qū)依然是更大的相對(duì)貧困地區(qū)。按照全國(guó)相對(duì)貧困線（人均收入水平的?50%—60%?以下）衡量我國(guó)相對(duì)貧困人口，其總數(shù)及區(qū)域分布依然是穩(wěn)定的。一方面，推動(dòng)人口從一方水土無法養(yǎng)活、養(yǎng)富一方人的區(qū)域有序遷出，使更大比重的鄉(xiāng)村人口在遷移中實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，以及大力發(fā)展職業(yè)教育，通過就業(yè)技能培訓(xùn)和增強(qiáng)就業(yè)能力的對(duì)口支援等，實(shí)現(xiàn)遷得出、能進(jìn)城、會(huì)致富、留得住。另一方面，建立健全綠水青山到金山銀山的轉(zhuǎn)換機(jī)制，通過科技創(chuàng)新和現(xiàn)代管理制度創(chuàng)新，將資源生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)并實(shí)現(xiàn)價(jià)值化，創(chuàng)新資源優(yōu)勢(shì)價(jià)值化后的分配體制，形成當(dāng)?shù)乩习傩諒馁Y源優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)換中多收益、見實(shí)效的良性機(jī)制。