2月27日，審計署發(fā)布＜18省市收費公路運營管理情況審計調查結果＞(2008年第2號公告，以下簡稱“2號公告”)，其中指出，16省(市)違規(guī)設立的公路收費站至2005年底共違規(guī)收取通行費149億元。另外，由收費公路建設而造成的貸款規(guī)模過大、違規(guī)占地等問題也十分突出。
審計署固定資產投資司司長潘曉軍在答記者問時指出，并非收費公路建設主旨不明確，而是有的地方政府在執(zhí)行政策時，以謀取地方利益為出發(fā)點，利用了有關法律法規(guī)滯后等問題，片面理解執(zhí)行“貸款修路、收費還貸”的政策，由此造成了當前收費公路建設中一系列問題的產生。
4萬公里高速公路修建代價
根據(jù)“2號公告”，從1996年到2006年，我國收費公路建設迅猛發(fā)展，其中僅高速公路就從零公里增加到4.1萬公里。一、二級公路由1.9萬公里增加到28.47萬公里。
按照有關規(guī)定，二級以上公路可實行“貸款修路，收費還貸”的建設模式，但是過快增長的公路建設，帶來了公路修建結構不合理的問題。
“十五”期間，各省(市)新增二級以上建設公路中收費公路平均比例達到了70%以上，四川、云南兩省的收費公路占比更達到了90%和92%，違反了“以非收費公路為主，適當發(fā)展收費公路”的原則。
新建收費公路絕大部分資金來源為銀行信貸資金，“十五”期間浙江等10個省份收費公路投資完成額為6400億元，銀行等債務性資金高達4700億元，占73%。至2005年底，18省(市)的收費公路建設貸款余額已經達到8000億元。
公路貸款余額過高，加大了金融風險。江蘇省交通控股公司管理的17條收費公路中，審計署檢查的8條收費公路車流量僅能達到項目可行性報告預測數(shù)據(jù)的60%，其中南京至高淳的公路車流量僅占可研報告預測量的9%。
由此造成的問題是，許多公路建設完成后無法依靠收費償還銀行債務，有的地方政府甚至采取“借新還舊”的辦法來掩蓋收費公路所帶來的巨大債務窟窿。其直接后果就是金融機構不得不對這些收費公路債務做降級甚至剝離處理。
審計署所檢查的18個省(市)中有5個省份逾期不能償還的貸款有60億元，另有8個省的25.5億元貸款被銀行作為壞賬剝離。僅建設銀行(601939行情,股吧)四川分行就在2004年將12.33億元公路貸款剝離。
公路建設資金依靠銀行貸款，加上公路收費不能償還銀行貸款，還造成了一些公路建設資金無法支付，拖欠農民工工資等社會問題。
收費公路成了“提款機”
收費公路項目高負債上馬，地方政府缺乏投入資金，最終收費公路建設成本只能由老百姓埋單。審計署的檢查結果表明，各地收費公路違規(guī)收費現(xiàn)象已經很嚴重。
例如，全部由財政投資建設的沈陽過境繞城公路，1993年至2005年違規(guī)設站收費累計12.29億元，在已核定的收費期內還將收費28.9億元。河南省鄭州黃河大橋總投資1.78億元，其中銀行貸款7100萬元，在1996年已用收費還清了全部銀行貸款后，違規(guī)繼續(xù)收費14.5億元，在地方政府重新核定的收費期內還將收費30億元。
審計調查發(fā)現(xiàn)，一些地方采取亂收費的方式多收資金后轉入個體經營企業(yè)，為個人謀取私利；有的地方還將違規(guī)收費或超期收費的公路項目打包上市，成為當?shù)仄渌椖康娜谫Y平臺。
綜觀18省(市)收費公路審計情況，超期收費司空見慣，到期撤消的收費站少之又少。原本“取之于民，用之于民”的收費公路成了地方財政取之不盡、用之不竭的“提款機”。
這次審計發(fā)現(xiàn)了大量違規(guī)轉讓公路經營權的案例，審計調查山東、江蘇、浙江等10省(市)106個公路經營權轉讓項目發(fā)現(xiàn)，一是地方政府越權和違規(guī)審批經營權轉讓項目64個，占轉讓項目數(shù)的60%。如上海市滬杭高速公路等12條公路發(fā)生收費權轉讓18次，其中有12次未經有關部門審批。
除此以外，審計機關還發(fā)現(xiàn)了大量以公路經營權抵頂轉讓金、公路經營權轉讓中存在違法行為、經營權評估價格過低等一系列問題。
反思收費公路10年建設
相比“中國銀行資產負債損益審計報告”、“三峽水利樞紐工程審計”等同期開展的審計項目來說，“2號公告”顯得姍姍來遲。
潘曉軍表示，18省(市)收費公路審計工作于2006年底結束，但是與交通部及18個省(市)的有關部門溝通需要一定的時間，尤其是整改審計所發(fā)現(xiàn)的問題，所需要時間比較長。除此以外，審計公告對外披露要走嚴格的程序，其起草到公布也需要一定的時間。
而“2號公告”對公路建設投資制度改革的借鑒意義更是不言而喻，其背后折射出的政府投資缺位和制度漏洞值得人們思考。
潘曉軍說，針對收費公路管理法規(guī)滯后問題，審計署已向國務院和有關部門提出了十多份完善政策的建議。建議盡快出臺＜收費公路管理條例＞的配套法規(guī)，完善收費公路投資主體資格、通行費收入管理、權益轉讓、統(tǒng)貸統(tǒng)還等相關規(guī)定，從制度上規(guī)范收費公路的投資建設和運營管理、權益轉讓等，監(jiān)督國有資本經營收益的運用和管理，嚴格收費公路經營權轉讓。
一位知情人士說，審計部門提交這份報告草案后，交通部先后召開了十余次專題會議解決審計發(fā)現(xiàn)問題的整改問題，凡是被審計部門點名的地方交通部門負責人都被叫到北京開會，逐個談審計整改。
2020年以前，我國還將建設大量高等級公路。在繼續(xù)實施“貸款修路、收費還貸”政策的過程中，盡快完善相關法規(guī)、規(guī)范管理，保證政策目標有效實現(xiàn)，是亟待解決的問題。
為此，審計署建議，交通部和各級地方政府要堅持國家關于公路建設以“非收費公路為主，適當發(fā)展收費公路”的原則，控制收費公路規(guī)模，加大政府對公路建設的投入，降低社會運營成本，體現(xiàn)政府責任；降低公路收費標準，減少收費站點，調整不合理的收費期限，切實規(guī)范政府還貸公路轉為經營性公路的行為等。
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