長三角經(jīng)濟社會一體化正在逐層推進，次第展開。不久前召開的長三角經(jīng)濟協(xié)調(diào)會更是在信息共享、交通卡互通、環(huán)境保護等方面達成廣泛共識。理論上看，影響長三角經(jīng)濟一體化進程的關鍵因素有兩個：一是市場，二是政府。市場是一體化內(nèi)在的客觀基礎和動力機制；而政府則既可以是一體化能動的推動力量，也可以成為阻礙一體化的“行政壁壘”。就政府而言，所謂經(jīng)濟一體化，其實就意味政府職能必須與市場經(jīng)濟一體化的內(nèi)在要求相適應，政府應成為一體化的推動力量而非阻礙力量。實踐上看，相關地方政府在一體化進程中便扮演著上述相互矛盾的雙重角色。當然這種雙重角色是在我國深具特色的地方制度基礎上形成的。這個特色就是我國行政區(qū)、地方立法區(qū)、執(zhí)法區(qū)、司法區(qū)的完全重疊，加之在這一地方制度基礎上形成的“分散型的經(jīng)濟發(fā)展模式”，從而便形成了作為經(jīng)濟一體化對立面的所謂“行政區(qū)經(jīng)濟”。
有關長三角經(jīng)濟一體化的對策研究，幾乎均強調(diào)“行政壁壘”所引起的市場分割對一體化所發(fā)揮的關鍵影響，認為現(xiàn)行的行政區(qū)邊界的“硬”約束，在一定程度上阻礙了市場要素的跨區(qū)域流動，阻礙了長三角經(jīng)濟的積聚功能和輻射功能。為此，許多研究在對策上均取向于行政組織上的措施，即建立超區(qū)域和跨區(qū)域的行政組織。如建立“長江三角洲經(jīng)濟特別行政區(qū)”、“長三角經(jīng)濟協(xié)調(diào)管理局”等。市場經(jīng)濟在本質(zhì)上就是一體化的經(jīng)濟，當這種經(jīng)濟形式遇到行政分割時，解決問題的根本對策是在于實現(xiàn)政府職能的適應性轉變，還是在于行政組織或行政區(qū)劃的變革或調(diào)整呢？我們認為是前者。
首先，國家行政管理中的科層制是不可避免的，對像中國這樣的大國來說，這一規(guī)律表現(xiàn)得更加突出。現(xiàn)實中，金字塔形的科層管理體系是現(xiàn)代國家行政管理的普遍現(xiàn)象。各國的差異僅表現(xiàn)為這一金字塔形的管理體系中層級的多少。有的國家分三級，有的國家分四級，而我們這樣一個大國則分了五級。理論上說來，無論行政區(qū)作怎樣的調(diào)整，行政區(qū)的層級和邊界總是存在的。如果政府的職能不能適應市場經(jīng)濟一體化的要求，那個“行政壁壘”依然會存在，目前阻礙長三角經(jīng)濟一體化的行政因素仍然不會有太大的改變。從現(xiàn)實情況來看，長三角經(jīng)濟一體化進程中的“行政壁壘”不僅存在于引起人們特別關注的兩省一市之間，同樣也存在于這兩省一市內(nèi)部的不同行政區(qū)之間。比如，即使像上海這樣一個市場經(jīng)濟較發(fā)達的城市，不同區(qū)之間基礎設施及一定程度的市場分割現(xiàn)象也是存在的。也就是說，同一行政區(qū)內(nèi)部也會發(fā)生所謂的“行政壁壘”問題。因此，問題的要害在于政府職能，而不在于行政管理的科層制安排。
其次，我國“行政區(qū)經(jīng)濟”的現(xiàn)狀是在地方政府的強力推動下形成的，一定意義上，它是地方政府刻意塑造的一個結果。在我國經(jīng)濟長期高速發(fā)展的歷史進程中，地方政府事實上已深度介入地方經(jīng)濟的發(fā)展過程。它在主導地方經(jīng)濟發(fā)展的同時，自身也成為了地方利益的代表。地方經(jīng)濟發(fā)展在很大程度上影響著地方財政收入和地方干部的政績，財政收入和政績競爭便變成了不同區(qū)域之間的經(jīng)濟競爭，于是就出現(xiàn)了以行政方式為主導的所謂“轄區(qū)競爭”現(xiàn)象。現(xiàn)實中各種地方保護、市場分割、缺乏有效跨區(qū)域溝通協(xié)調(diào)和區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃等阻礙經(jīng)濟一體化進程的現(xiàn)象就是“轄區(qū)競爭”的表現(xiàn)和結果。也就是說，我們今天一體化程度較低的“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)狀，在很大程度上，正是以政府的特定職能為基礎的。這種情況在經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)表現(xiàn)得較為突出，長三角經(jīng)濟一體化的現(xiàn)狀就典型地反映了上述狀況。解鈴還須系鈴人。由政府職能所造成的問題必須通過政府職能的根本轉變來解決。因此，要消除長三角經(jīng)濟一體化的障礙，促進經(jīng)濟一體化發(fā)展的速度與質(zhì)量，就必須深入、徹底地轉變政府職能，使政府職能與長三角經(jīng)濟一體化的內(nèi)在要求相適應。
政府職能的適應性轉變是推動長三角經(jīng)濟一體化的根本之策。但在目前“行政區(qū)經(jīng)濟”格局已成事實的基礎上，政府職能的根本轉變也是一件不太容易的事情。適應長三角經(jīng)濟一體化的要求，轉變政府職能，首先要重視以整體利益為取向的公共行政文化建設，改變片面追求地方利益和近期利益的狹隘的行政價值觀。從長三角區(qū)域長遠發(fā)展的高度，全面審視政府的經(jīng)濟行政工作，轉變追求經(jīng)濟總量、增長速度的政績觀，高度重視經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。其次，從長三角經(jīng)濟一體化的內(nèi)在要求出發(fā)，準確定位、理順政府與市場的關系，使市場成為長三角經(jīng)濟一體化中的首要促動力量，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，充分利用市場的力量不斷克服地方分割、地方保護等現(xiàn)象。第三，從長三角經(jīng)濟一體化對政府職能的具體要求出發(fā)，不斷調(diào)適政府的具體職能。良好的均等的公共服務是區(qū)域經(jīng)濟一體化的直接動力，它是最有利于培育市場要素合理流動的社會條件，因而政府職能向公共服務傾斜是政府推動經(jīng)濟一體化的一項基礎性工作。公共政策跨區(qū)域的協(xié)調(diào)性是推動經(jīng)濟一體化的有力抓手。應加強蘇浙滬三地公共政策協(xié)調(diào)機制建設，特別應重視已有協(xié)調(diào)機制的制度化、常規(guī)化建設。加強國家市場立法的執(zhí)行力，既是各級地方政府的責任，也是推動區(qū)域經(jīng)濟一體化的基本條件。 （作者為上海大學國際工商與管理學院行政管理系主任、教授）
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