近年來世行將能源項目重點放在引進節(jié)能增效和利用對環(huán)境有益的可再生能源的新模式，并且還提供贈款，大力支持可再生能源發(fā)展；我國已經(jīng)有可再生能源項目獲得了數(shù)目可觀的贈款，這對我國發(fā)展可再生能源行業(yè)有著十分積極的意義
■黃為一 陶靜雅
我國能源現(xiàn)狀是總量大、人均少、結(jié)構(gòu)差、效率低，與經(jīng)濟發(fā)展需求有很大的差距。而資金問題影響并制約著我國能源行業(yè)可持續(xù)的發(fā)展。世界銀行（以下簡稱世行）是目前世界上最具影響力的國際金融組織之一，世行是我國利用外資的一條重要渠道。從2000財年開始，由于我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國利用世界銀行組織的貸款全部為硬貸款。然而，在我國的政府官員、項目執(zhí)行機構(gòu)和民間社會代表的廣泛交流中，世界銀行對我國貸款同時還帶來了不少有益于我國制度建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)的一些先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗等，并且對一些有利于環(huán)保的可再生能源項目還給予贈款。在今后的工作中，可持續(xù)發(fā)展仍舊是我國能源行業(yè)發(fā)展的重中之重，因此分析總結(jié)我國能源項目利用世行款項的情況，結(jié)合我國的國情，探討相關(guān)對策，這不僅對我國能源行業(yè)更有效地利用國外金融資源，而且在與國外金融資源提供者進行更好的合作中取得有益的技術(shù)和管理等方面的經(jīng)驗，對促進我國能源行業(yè)的建設(shè)有著積極的現(xiàn)實意義。
我國能源行業(yè)利用世行款項的情況及發(fā)展趨勢
世界銀行駐中國代表處負責(zé)管理世行的中國業(yè)務(wù)。財政部是世界銀行集團在中國開展業(yè)務(wù)活動的主要對口部門，國家發(fā)展和改革委員會對合作計劃的制定也起著極為重要的作用。世行和中國政府每年進行3年滾動貸款計劃的磋商，雙方都可以提出項目建議。所有貸款項目都須經(jīng)過充分的技術(shù)、經(jīng)濟、財務(wù)、環(huán)境和社會評估之后提交雙方的決策機構(gòu)審批，雙方對每個貸款項目的實施進展進行定期監(jiān)督檢查。世行的項目周期較長，程序較復(fù)雜，一般經(jīng)過：確定項目、準(zhǔn)備（一般為1～2年）、評估、談判和提交執(zhí)行董事會審批、執(zhí)行實施并監(jiān)督、執(zhí)行完成、評價。
鑒于我國在過去20多年來取得的舉世矚目的發(fā)展成就，我國已于1999年7月1日從國際開發(fā)協(xié)會（向世界上最貧困的發(fā)展中國家提供無息貸款）畢業(yè)，現(xiàn)在僅從國際復(fù)興開發(fā)銀行貸款。
1981年，世行向中國提供第一筆貸款，用于支持中國的大學(xué)發(fā)展項目。截至到2007年6月30日，世界銀行對中國的貸款總承諾額累計近422億美元，共支持了284個發(fā)展項目，目前執(zhí)行中的項目有70個，貸款規(guī)模在世行位居前列。其中能源項目共有35個，貸款總額為68.97億美元，占總額貸款的16.38％。目前執(zhí)行中的項目有70個，貸款規(guī)模在世行位居前列。世行在2006至2010財政年度對中國的貸款計劃為每年15億美元左右。
世行貸款項目主要集中在交通、城市發(fā)展、農(nóng)村發(fā)展、能源、人類發(fā)展等領(lǐng)域。從世界銀行集團網(wǎng)站上的信息可知，我國能源行業(yè)在過去20多年中利用世界銀行款項的項目情況：火電項目12個，水電項目11個，石油項目4個，天然氣項目2個，煤炭項目1個，節(jié)能項目1個，可再生能源項目3個。特別要指出的是，2008年5月27日新批準(zhǔn)的能效融資項目3個，旨在幫助中國提高能源使用效率，減少電廠污染排放。三筆貸款總額為4.41億美元，占世行2008財年對中國貸款計劃額度近1/3，用于支持能效融資項目（該項目同時獲得全球環(huán)境基金贈款1350萬美元）、山東煙氣脫硫項目和遼寧中等城市基礎(chǔ)設(shè)施項目。
我國能源行業(yè)是利用世行資源的重點行業(yè)之一，較其他行業(yè)更擁有籌資優(yōu)勢。在過去二十多年的能源項目中，水電與火電的項目占了2/3之多，火電項目占了1/4，可再生能源的比重不大。但近年來世行將能源項目重點放在引進節(jié)能增效和利用對環(huán)境有益的可再生能源的新模式，并且還提供贈款，大力支持可再生能源發(fā)展。我國已經(jīng)有可再生能源項目獲得了數(shù)目可觀的贈款，對我國發(fā)展可再生能源行業(yè)有著十分積極的意義。而在落后地區(qū)的能源基礎(chǔ)建設(shè)是另一建設(shè)重點，農(nóng)村扶貧等項目采取了把國際復(fù)興開發(fā)銀行貸款與英國國際發(fā)展部贈款相結(jié)合的創(chuàng)新機制。
我國是執(zhí)行世行貸款項目最好的世行成員國之一。多年來獲得世行良好評價。
在崔雪松、張亞欣所著的《中國利用世界銀行貸款研究》一書中，“世行項目成功度評分表”對我國世行的能源行業(yè)項目的行業(yè)執(zhí)行評價結(jié)果為：“目標(biāo)”評價是“成功”；“過程”、“結(jié)果和影響”評價是“非常成功”。能源項目的執(zhí)行較好。總的來說，能源項目的實現(xiàn)度較為成功，同時在項目建設(shè)過程中也積累了有益的管理經(jīng)驗，而且能源項目大多產(chǎn)生了良好的社會影響，在一定程度上解決了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)、收入和生活設(shè)施等一系列問題。
在貸款規(guī)模方面，按國際公認(rèn)合理的負債率20％（外債余額與國民生產(chǎn)總值的比率）計算，到2010年，我國適度外債規(guī)模應(yīng)為3908億美元，以世行為例，在“十一五”規(guī)劃期間，每年可增加外債270億美元。按近些年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算，我國世行貸款余額在外債總額中的比例為8％左右。按此計算，在今后的5年中，我國每年可增加的世行貸款規(guī)模是22億美元。而世行對華援助戰(zhàn)略中明確提出：今后世行年度貸款規(guī)模將在10億～15億美元范圍內(nèi)，這一規(guī)模顯然在22億美元的安全范圍內(nèi)，因此未來幾年應(yīng)充分利用世行的貸款額度。
我國能源行業(yè)利用世行款項需要注意的方面
世行的貸款政策對我國能源行業(yè)的不利因素
世行項目準(zhǔn)備時間長、程序復(fù)雜：一般世行項目的準(zhǔn)備時間較長，急需上馬的項目融資，可考慮采用其他多元化的融資渠道，而且需要注意因項目的準(zhǔn)備時間長、投資概算易突破的問題。在準(zhǔn)備過程中，項目的內(nèi)外部環(huán)境可能會因時間而發(fā)生變化，設(shè)計時看來合理的項目到執(zhí)行時有可能時過境遷。
目前的不利因素主要有：
貸款條件上升：由于我國經(jīng)濟的發(fā)展，人均國民收入的增加，我國不能繼續(xù)享受世行軟貸款的優(yōu)惠，使用的貸款主要是國際復(fù)興開發(fā)銀行的硬貸款。世行的政策是針對一個主權(quán)國家的，而不是針對一個國家的某一個地區(qū)，因此，這對我國的中西部利用世行款項有很大的不利影響。
世行貸款分配及地區(qū)分布結(jié)構(gòu)不合理：過去，世行貸款大多集中在我國東部，而中西部地區(qū)投放的貸款比例較少，不利于本身就較落后的中西部地區(qū)的發(fā)展。另外，世行貸款的分配與各地區(qū)的投資結(jié)構(gòu)和發(fā)展情況并不十分匹配，在發(fā)展較快的東部地區(qū)與落后的中西部地區(qū)使用相同的貸款條件，卻存在著不均等的投資力度：東部投資力度大于中西部。
我國能源行業(yè)利用世行款項需要注意以下幾方面
配套資金方面：由于世行根據(jù)不同的支付類別和比例提供貸款，其余部分的“國內(nèi)配套資金”需要解決。國內(nèi)配套資金的籌措到位情況對項目單位壓力很大，可能會直接影響到項目進展乃至項目的成功。
轉(zhuǎn)貸政策方面：世行貸款屬于統(tǒng)借自還的外債，財政部統(tǒng)一借入后按一定條件進行轉(zhuǎn)貸，一般要對貸款限期和利率進行調(diào)整，通過行政方法確定，可能會出現(xiàn)一些實際問題。
過去上的部分火力發(fā)電項目的實施對環(huán)境不利。現(xiàn)在應(yīng)該多開發(fā)有益于環(huán)保、節(jié)能和可持續(xù)發(fā)展的可再生能源的項目，關(guān)注能效融資項目。這也是世行關(guān)注的重要方向。
我國能源行業(yè)更好地利用世行款項的對策
世行與其他商業(yè)貸款的比較及我國能源行業(yè)的選擇
目前，我國使用的國外貸款主要有：國際金融組織貸款、外國政府貸款、商業(yè)銀行貸款。這三類貸款各有利弊。
國際金融組織貸款尤其是其中的世行的貸款具有期限長、利率低、規(guī)模大的特點，所以，對于資金需求量大、建設(shè)和投資回收期長的能源基礎(chǔ)設(shè)施項目應(yīng)選這類貸款。外國政府貸款多數(shù)是西方發(fā)達國家對發(fā)展中國家的一種援助，同時推動其本國產(chǎn)品（設(shè)備）的出口，這些產(chǎn)品（設(shè)備）一般在技術(shù)上比國內(nèi)先進。因此，設(shè)備的更新改造原則上應(yīng)多使用這類貸款。而國際商業(yè)貸款用款靈活，機動性強，且?guī)欧N選擇靈活，但其缺點是利率高、期限短。所以，這類貸款更適合那些建設(shè)期和投資回收期較短、盈利能力強、投資回報率高的項目。
總之，作為政府性外債，雖然世行貸款運用起來不如其他商業(yè)銀行貸款靈活，但條件優(yōu)惠，尤其是對有益于環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展的可再生能源方面的贈款，對我國彌補建設(shè)資金不足起到一定的積極作用。
應(yīng)對世行貸款政策的建議
各級政府要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況加強領(lǐng)導(dǎo)，及時研究并解決項目實施和管理工作中存在的問題。根據(jù)所在地方政府國民經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展目標(biāo)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)力合理布局的需要，選好利用世行貸款的備選項目，做好前期工作，這對項目的順利實施和效益發(fā)揮具有十分重要的影響，在很大程度上決定著項目的成敗。由于我國申請不到世行軟貸款，可根據(jù)我國落后地區(qū)實際情況，將世行的硬貸款通過中央財政的貼息等優(yōu)惠措施進行軟化，以支持其經(jīng)濟發(fā)展。世行貸款分配應(yīng)該與各省、各地區(qū)公共投資結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。
我國能源行業(yè)需更好地利用世行款項的對策
1.要落實配套資金
目前，在我國利用世行貸款項目中，由國家預(yù)算解決配套資金的只占少部分。因此，在項目談判中，應(yīng)積極爭取提高世行貸款在項目總投資中的比重；爭取使世行為貸款協(xié)定簽字前的有關(guān)項目開支提供貸款；提高項目總投資中外匯資金數(shù)量，為提高世行貸款創(chuàng)造條件；將世行貸款所需配套資金納入國家基建年度財務(wù)和國家流動資金年度信貸計劃；多渠道地籌措配套資金，如地方預(yù)算安排、專項基金、社會集資、銀行貸款等。
2.積極探索新的國際合作方式
在國際合作中，協(xié)調(diào)我國政府內(nèi)部各機構(gòu)與國際組織的國際合作。充分利用合作伙伴的比較優(yōu)勢，共享知識和經(jīng)驗，可提高援助項目的效率。鼓勵捐助機構(gòu)和其他合作伙伴進行知識共享和合作，探索創(chuàng)新更有效的多樣化的融資模式：如世行、歐盟和全球環(huán)境基金聯(lián)合融資；鼓勵世行向雙邊捐助機構(gòu)尋求聯(lián)合融資。
3.我國能源建設(shè)需重視能源項目
充分重視能源的環(huán)保、節(jié)能、可再生能源方面的項目，關(guān)注能效融資項目，充分利用好世行貸款和贈款：首先，在能源行業(yè)建設(shè)之初，我國能源行業(yè)的項目大多集中在火電項目，對環(huán)境有不利影響。近年來，世界各國都在探索開發(fā)可再生能源，我國具有豐富的新能源和可再生能源資源，也應(yīng)該積極開發(fā)利用新能源尤其是環(huán)保清潔能源，大力發(fā)展可再生能源，減少對常規(guī)能源的依賴。這一點在世行等金融機構(gòu)的未來規(guī)劃中是重要方向。我國應(yīng)該多關(guān)注開發(fā)和利用可再生能源項目，堅持走清潔能源、環(huán)保、節(jié)能的可持續(xù)發(fā)展的道路，這是我國能源行業(yè)今后取得并利用好世行款項的途徑，也是我國未來能源發(fā)展的方向。第二，應(yīng)該與實現(xiàn)扶貧減貧計劃結(jié)合起來。因為世行是非贏利的金融組織，其宗旨在于幫助發(fā)展中國家更好地做好扶貧減貧工作。因此，可將能源項目建設(shè)與對我國落后地區(qū)扶貧減貧、推動落后地區(qū)的發(fā)展結(jié)合起來，這對我國能源行業(yè)今后建設(shè)項目申請貸款有積極意義，也有利于我國社會經(jīng)濟各方面和諧、可持續(xù)地發(fā)展。
世行不僅僅單純地向發(fā)展中國家提供優(yōu)惠的款項，更多的是讓像我國這樣發(fā)展中國家學(xué)習(xí)國外先進技術(shù)及先進項目的經(jīng)驗教訓(xùn)。在可再生能源擴大規(guī)模項目中，加大從國外引進先進的風(fēng)力和生物質(zhì)發(fā)電技術(shù)力度。這是個信息點，我們今后選擇能源建設(shè)項目時，應(yīng)該更注重加強清潔、環(huán)保、節(jié)能、可再生能源方面的開發(fā)利用。
總之，為了增強我國能源行業(yè)利用世行款項的利用率以及擴大能源項目的經(jīng)濟效益，重視能效融資項目，在項目準(zhǔn)備、建設(shè)實施等過程中一定要確保各方都各盡其責(zé)，將世行的優(yōu)惠政策充分利用，為我國能源的可持續(xù)戰(zhàn)略發(fā)展做出貢獻。
|
