一、民政工作“十一五”期間的任務是要推動中國的社會轉型。
伴隨著從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉軌，中國的社會轉型主要包括兩個方面的變化：從單位制向公民社會轉變；政府職能從直接管理經(jīng)濟向為社會成員提供福利和服務轉變。十一五期間民政工作的任務就是加強對社會組織和社會成員的管理。
1．對社會組織的管理
隨著中國社會從單位制向公民社會轉變，民政部門直接承擔著培育和管理公民社會組織的責任，包括各種利益團體、民間組織和基層社區(qū)組織等都屬于公民社會組織。我們經(jīng)常提到的“單位人”向“社會人”轉變就是社會轉型的一個必然趨勢，但繼續(xù)由政府直接管理這些大量的“體制外人員”顯然是不現(xiàn)實的，必須依靠公民社會組織的發(fā)展和不斷完善，形成暢通的利益表達和實現(xiàn)機制，最終實現(xiàn)在政府支持和監(jiān)控之下的社會自我管理機制，這就是公民社會的實質(zhì)，即政府與公民社會組織合作管理社會。從這個意義上來說，民政工作的社會管理職能不是去直接管理社會事務，而是通過發(fā)育和健全公民社會組織來形成政府與社會的合作與良性互動關系。
2．對社會成員的管理
隨著政府職能的轉變，特別是政府社會責任的不斷加強，民政工作正在從為計劃經(jīng)濟服務轉向為市場經(jīng)濟服務，直接承擔著維護群眾基本權益的責任。權益是市場經(jīng)濟的核心，因為市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，法治的前提是權益，而獲得日常生活保障的權益則是最基本的權益或人權。在市場經(jīng)濟條件下，政府的其他職能如規(guī)制和監(jiān)控等是可以通過獨立部門完成的，但提供社會福利的責任則是任何部門都不能取代的。因此，民政部門就是政府的主要職能部門；或者說，在市場經(jīng)濟條件下，民政工作是最典型的政府工作。改革以來，從民政工作走過的歷程來看，民政工作已經(jīng)從政府的邊緣工作走向被政府和全社會共同關注的舞臺，其扮演的角色正從社會的最后安全網(wǎng)走向促進社會發(fā)展和社會公平的角色。近年來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，民政工作的對象所覆蓋的社會群體越來越廣，工作內(nèi)容也更多地是以提高人民群眾的物質(zhì)和精神生活質(zhì)量為目標。
二、民政工作面臨著系統(tǒng)外部和系統(tǒng)內(nèi)部的雙重挑戰(zhàn)
系統(tǒng)外部的挑戰(zhàn)是指來自民政部門以外的挑戰(zhàn)，是民政部門不能控制的環(huán)境因素造成的；系統(tǒng)內(nèi)部的挑戰(zhàn)是指民政系統(tǒng)本身存在的與市場經(jīng)濟的發(fā)展不相適應的各種缺陷。
（一）系統(tǒng)外部的挑戰(zhàn)
1、民政工作的環(huán)境沖突
從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌的過程中，民政部門是政府應對社會問題、解決社會矛盾的應急部門，其很多工作都是應急性的工作。我們在實踐中可以感到，民政部門沒有自己的工作日程表，而是根據(jù)改革的需要和社會問題的發(fā)展變化不斷調(diào)整工作的內(nèi)容和重點，可以說是社會問題的一個“回收站”或“加工廠”。民政部門經(jīng)常處于計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟的夾縫中工作，既要解決計劃經(jīng)濟時期遺留的問題，又要應對市場經(jīng)濟帶來的新的社會矛盾。這是導致民政工作經(jīng)常處于無序狀態(tài)，條理不順，體制不適應，以及無法可依或有法難依的現(xiàn)象的根本原因，其結果必然是“苦、累、亂、做不好”。
2、民政工作的法制不健全、法律滯后
民政工作立法滯后，現(xiàn)有法規(guī)操作性不強，影響依法行政。民政工作的很多業(yè)務既與群眾的切身利益密切相關，又要體現(xiàn)政府的政策意志，因此依法行政是保證民政工作順利完成任務的前提條件。但民政工作的立法滯后、操作性不強，如低保制度、退伍安置和居委會工作等，或者缺乏統(tǒng)一規(guī)范的操作手段，或者無法可依。
3、民政部門的能力與任務不協(xié)調(diào)
首先是民政部門不具備獨立解決社會問題的能力，其很多業(yè)務都需要其他部門或企業(yè)的配合才能開展。其次，民政工作雖然是政府的工作，但職能雜、職權低、條框管理，民政部門卻不是一個實際的權力部門，不具備決策權，各級民政部門的人事和財務由政府決定，很多工作需要政府的重視才可以開展，影響工作效率與效果；民政工作的地位和重要性只有當經(jīng)濟發(fā)展引出尖銳的社會矛盾時才會得到政府的重視，各項工作才能順利開展，因此政府對民政的態(tài)度是做好民政工作的關鍵因素。
（二）系統(tǒng)內(nèi)部的挑戰(zhàn)
1、理論研究滯后
民政工作是政策性和業(yè)務性都很強的工作，但在實踐中沒有系統(tǒng)的理論指導工作。關于理論研究滯后的問題，客觀上來說也是由于民政的職能帶有不確定性的原因造成的。民政系統(tǒng)的很多工作方法和措施都不可避免地帶有探索性。國外的理論或模式在中國的適用性非常有限。這是因為中國的經(jīng)濟改革舉世無二：一是在計劃經(jīng)濟的體制上進行市場經(jīng)濟的改革，二是在社會主義的政治框架下進行的市場經(jīng)濟改革。這一改革過程本身就是一個實驗和探索的過程，其中必然會遇到各種預料不到的問題。
而民政部門的業(yè)務內(nèi)容經(jīng)常處于流動狀態(tài)，加之市場經(jīng)濟改革的時間仍然很短，很多問題正處于暴露階段，很多措施也正處于試驗或探索階段，尚未得到實踐的充分驗證，這就必然導致目前的民政理論研究只局限于對現(xiàn)象的描述，很難上升為對民政工作具有普遍指導意義的理論。
2．管理水平落后
民政工作是實施社會福利政策的主要部門，但我們的很多政策在設計上是不完整的，缺乏一些基本的政策構件，如政策目標、指標、監(jiān)控和評估體系等。從客觀上來說，民政工作覆蓋的內(nèi)容龐雜，難以形成一個能概括全部業(yè)務的理論。民政理論研究不僅要研究宏觀的政策問題，更重要的是要研究操作或管理層面的問題，特別是對基層民政部門來說，操作層面的研究可能更具有實用性和指導意義。
3、非專業(yè)化傾向
民政工作多年在社會上造成一種印象，即任何人都可以從事民政工作。隨著社會的發(fā)展，民政工作人員只有埋頭苦干、甘于奉獻的精神是遠遠不夠的，民政隊伍必須改先干后學為先學后干。
三、民政工作“十一五”的推進思路
十一五期間民政民政部門是否能有效地完成所承擔的任務的關鍵在于是否能夠創(chuàng)造性地解決好政府與市場的關系問題。換言之，民政干部是否能真正地解放思想、創(chuàng)新機制是決定民政工作成效的關鍵問題。也就是要創(chuàng)造性地轉變政府的職能。
1、在政策設計中，需要對人性有合理的預設
設計社會政策時，首先要對人性的復雜性有合理的預設，這也是政策科學性之所在。社會政策的制定和實施是一個政治過程，各相關主體都會對其產(chǎn)生影響。這包括兩個方面：首先，建立有效的激勵機制。如果我們的政策與人們的意愿不相符合，不僅會付出高昂的行政代價，也很難取得理想的政策效果。因此，我們必須充分考慮個人的動機因素，建立有效的激勵機制，以使個人利益與政策的目標一致，而避免過多地使用強制性手段來實現(xiàn)政策的目標。其次，重視社會政策的技術手段。在社會政策設計時可以通過技術手段來最大限度地減少人的因素對政策效果的負面影響，例如，如果我們能夠在社會政策的制定和實施過程中采取常規(guī)監(jiān)管、增加民主監(jiān)督機制和政策透明度等機制，必然會減少腐敗的機會或增加腐敗行為的成本，從達到預防和控制腐敗現(xiàn)象發(fā)生的目的。
2、重視對社會政策過程的管理
輕視過程是計劃經(jīng)濟管理模式的特點，今天，這種粗放的管理模式需要改變了。我們需要對社會政策的過程進行管理。具體來說，就是要重視對社會政策的監(jiān)控和評估。長期以來，我們的社會政策更重視組織的目標，如資金投入和覆蓋率等，而對一個具體的社會政策要解決什么問題或對政策對象產(chǎn)生什么影響則不僅事前缺乏明確的界定，過程中缺乏規(guī)范的監(jiān)控程序，事后也鮮有及時的政策評估，由此而經(jīng)常導致政策制定的盲目性和實施的隨意性共存的情況，最終也影響了政策的可持續(xù)性。
3、在社會管理的理念上，要實現(xiàn)由“統(tǒng)治”向“治理”的轉變
在實施對社會管理方面，傳統(tǒng)的觀念是“統(tǒng)治”，即政府包攬所有的社會事務職能，這種觀念已經(jīng)無法適應現(xiàn)代社會的需要。統(tǒng)治是政府憑借公共權威，運用行政命令和行政手段對社會公共事務實施管理的過程，統(tǒng)治的主題是單一的，只能是政府；統(tǒng)治的權力運行是單向度的，總是自上而下的；統(tǒng)治的手段是強制性的。“治理”是國家和社會在認同和合作的基礎上，共同管理社會公共事務的過程，治理的主體是多元的，它既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共部門和私人部門的合作；治理的運行是多向度的，它是一個上下所有互動的管理過程；治理的方式主要通過合作、協(xié)商、確立認同和共同的目標等方式對社會公共事務實施管理；治理的目的在于最大限度地增進社會公共利益，達到有效和成功，亦即“善治”，在政府與社會之間建立起互助合作的良性互動關系，以實現(xiàn)對社會公共事務的有效管理，保證公共利益的最大化。從“統(tǒng)治”向“治理”的轉變實際上是一個國家權力向社會回歸的過程，是一個還權于民的過程。
4、在社會管理職能上，實現(xiàn)由“全能政府”向“有限政府”的轉變，或是從政府包攬向能促型政府轉變
要實現(xiàn)政府職能轉變，把以人為本、執(zhí)政為民化為一種穩(wěn)定的制度功能。把政府的職能真正轉變到“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”上來，而且更加注重社會管理和公共服務。切實解決政府職能的“越位”、“缺位”和“錯位”問題。改變政府以往介入市場過多的“越位”和在提供社會公共服務方面的“越位”，使自身公共管理職能得以強化。同時要強化社會參與和自我管理能力。
5、在社會管理方式上，實現(xiàn)由行政手段向法律和經(jīng)濟手段的轉變
首先，政府要通過推動立法、制定法規(guī)、規(guī)劃、宏觀調(diào)控、監(jiān)督檢查、信息引導等手段，變直接管理為間接管理，對社會自身無力解決的利益矛盾和沖突進行仲裁和協(xié)調(diào)，使政府在社會管理中的角色成為服務者、協(xié)調(diào)者、干預者。當前要對政府管理社會的體制和流程進行再造，著重構造三大體系。一是構建戰(zhàn)略規(guī)劃體系。一個現(xiàn)代公共服務性政府首先必須按照科學發(fā)展觀的要求，站在全局的、整體的高度，找準定位，明確提出今后發(fā)展的戰(zhàn)略模式、戰(zhàn)略重點、戰(zhàn)略目標，在此基礎上制定具體的規(guī)劃，以落實發(fā)展的理念和戰(zhàn)略。二是要構建政策制度體系。一個現(xiàn)代化的政府必定是一個制度資源富足的政府，具有制度的效率才能促進持續(xù)的發(fā)展。要做到在規(guī)范市場行為的同時，有效地約束和規(guī)范政府行政行為，并要追求制度的組合效益，形成相互配套銜接的政策制度體系。三是要構建工作運行體系。要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)、相制約的權力運作機制，構建新的政府工作運行體系，不斷提高行政效能。做到?jīng)Q策機制確保民主、科學，執(zhí)行機制體現(xiàn)規(guī)范、高效，監(jiān)督機制實現(xiàn)制約、有效。要擴大社會管理的社會開放度，增強社會透明度，提高社會參與度，建立健全聽證、公示、評議、監(jiān)督制度，形成民主化、多元化、制度化的科學民主決策機制。
其二，政府運用經(jīng)濟手段主要是為了提高公共服務的效能。在政府公共服務中引入市場機制，實現(xiàn)公共服務供給多中心的制度安排，是政府履行公共服務的必然選擇。在公共服務領域，除涉及國際安全和必須由政府壟斷的外，完全適合市場運作的應交給企業(yè)，不適合市場化的微利或無利可圖的公益產(chǎn)品，應通過有效扶持政策，由非營利組織運作，既能減輕政府負擔，又會促進公共服務產(chǎn)品的豐富低廉，改善人民福利。要改革政府對社會事業(yè)的管理體制，實行政社分開、政事分開，實行“國辦民營”、“民辦公助”、“政府購買服務”等多種形式，提供公共產(chǎn)品，發(fā)展公益事業(yè)，滿足社會需求
6、按照培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重的原則，加強民間組織能力建設
民間組織對于社會管理來說，具有“雙刃劍”的作用。民間組織引導得好，發(fā)展得好，有利于發(fā)展市場經(jīng)濟，有利于促進社會的和諧與進步，其積極的作用就會得到充分發(fā)揮。反之，則會帶來消極甚至破壞作用。很長一段時間以來，我們在如何對待民間組織發(fā)展問題上有過爭論，是“堵”還是“疏”，各有說法。國內(nèi)外的經(jīng)驗表明，單純?nèi)ァ岸隆敝皇菣嘁酥嫞⒆阌凇笆柚巍辈拍苤伪尽＿@里的“疏”，不是放任自流，而是治理的一種方式，即強調(diào)用客觀發(fā)展的方式去對待民間組織，因勢利導，力爭最大限度地發(fā)揮民間組織的積極作用，并限制其負面影響。
要堅持培育發(fā)展與管理監(jiān)督并重的方針，以民間組織服務經(jīng)濟社會發(fā)展為核心，以提高民間組織能力建設為重點，建立與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，布局合理、結構分化、作用明顯的民間組織發(fā)展體系，使民間組織管理逐步成為參與社會管理的有生力量。同時要建立健全民間組織管理的政策法規(guī)和分級負責的管理體系，保證民間組織沿著健康的軌道發(fā)展壯大。
7、依靠社會力量加強基層社會管理
在我國城市社會轉型和社會結構變遷的過程中，許多社會問題和矛盾隨之聚積到基層，依靠社會力量加強社會管理，已成為成是基層社會管理的必然選擇。
8、加強社會政策建設，促進社會公平正義
社會政策包括保證整個社會良性運行的制度型社會政策和針對弱勢群體的補缺型社會政策。目前我國作為制度型社會政策還沒有真正建立，處于部門分割、政出多門、缺乏整體性、前瞻性的研究、設計和制度安排，建立完整意義的社會政策需要一個長期努力過程，必須開始著手考慮。而作為針對弱勢群體的補缺型社會政策——社會保障也需要進一步完善。社會保障直接關系廣大人民群眾基本利益，是社會的重要“穩(wěn)定器”，經(jīng)濟運行的“減震器”和實現(xiàn)社會公平的“調(diào)節(jié)器”。
9、加強民政理論研究
首先要研究政府與市場、政府與社會的關系，在宏觀層面上指導民政工作的方向。理論研究要跳出現(xiàn)有的民政政策或法規(guī)等，從全局出發(fā)，拋開部門利益，以解決社會矛盾和沖突的長遠戰(zhàn)略為出發(fā)點。其次要研究民政管理，就是對民政的各項業(yè)務從管理的角度進行研究，在操作層面上指導民政工作，為民政工作的各項業(yè)務提供科學的手段和方法。具體來說，要把民政部門所承擔的各項業(yè)務作為一門獨立的學科進行研究。最后還要研究民政管理的工具。當前比較流行的做法是公私合作、購買服務或服務承包等政府治理手段。要深入研究這些手段的優(yōu)勢和缺點，使其成為民政管理的有效手段。（北京師范大學社會發(fā)展與公共政策研究所 張秀蘭）
|
