2008年:我國(guó)改革的起點(diǎn)與趨勢(shì)
——中改院改革形勢(shì)分析會(huì)觀點(diǎn)綜述
2008年1月26日，中改院在北京召開(kāi)了以“2008’改革的起點(diǎn)與趨勢(shì)”為主題的改革形勢(shì)分析會(huì)。全國(guó)人大法律委員會(huì)洪虎副主任、中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)高尚全會(huì)長(zhǎng)、中央政策研究室鄭新立副主任、國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)趙白鴿副主任、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心盧中原副主任、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行劉克崮副行長(zhǎng)、中國(guó)社科院張卓越元研究員，及來(lái)自國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、農(nóng)業(yè)部等國(guó)家相關(guān)部委及研究機(jī)構(gòu)、高校的50余位專家學(xué)者出席了會(huì)議。會(huì)議圍繞當(dāng)前改革的形勢(shì)及行政管理體制改革、宏觀調(diào)控體制創(chuàng)新、新階段的財(cái)稅制改革、社會(huì)體制改革、農(nóng)村綜合改革的形勢(shì)和任務(wù)等議題進(jìn)行了討論。會(huì)議由中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)遲福林主持。
一、我國(guó)改革已進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期
我國(guó)改革進(jìn)入新的歷史時(shí)期。有專家指出，改革開(kāi)放30年的重大變化，集中表現(xiàn)在我國(guó)已實(shí)現(xiàn)由生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)的歷史轉(zhuǎn)變。這個(gè)歷史性轉(zhuǎn)變的基本背景是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌。就是說(shuō)，市場(chǎng)化改革是實(shí)現(xiàn)我國(guó)由生存型向發(fā)展型社會(huì)歷史轉(zhuǎn)變的主要推動(dòng)力。
社會(huì)矛盾的階段性變化使改革站在了新的歷史起點(diǎn)。我國(guó)由生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)的歷史性過(guò)渡，“生存性”壓力明顯減弱，“發(fā)展性”壓力全面凸顯。主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)與資源環(huán)境約束的矛盾；經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的巨大潛力同經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的體制機(jī)制存在缺陷的矛盾；經(jīng)濟(jì)總量、物質(zhì)財(cái)富的不斷增加與城鄉(xiāng)差距、貧富差距擴(kuò)大的矛盾；全社會(huì)公共服務(wù)需求全面快速增長(zhǎng)與基本公共產(chǎn)品短缺的矛盾；經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步同公共治理滯后的矛盾。
新時(shí)期的改革進(jìn)入十分復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整階段，改革面臨多方面挑戰(zhàn)。新階段面臨的矛盾同利益關(guān)系相聯(lián)系，具有深刻性和復(fù)雜性，要堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革，以全面改革解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中深層次的矛盾問(wèn)題。有的專家說(shuō)，從財(cái)政改革中可以看到，過(guò)去30年中每推進(jìn)一步，涉及的人就越多，覆蓋的范圍越廣。改革推進(jìn)到今天，幾乎所有區(qū)域和所有企業(yè)都已經(jīng)覆蓋在財(cái)政范圍之內(nèi)。隨著全覆蓋的邁進(jìn)，近年來(lái)又提出基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。現(xiàn)在看來(lái)，這些問(wèn)題操作起來(lái)更具復(fù)雜性。
以行政管理體制改革為重點(diǎn)，改革需要在多方面破題。有專家指出，要十分明確我國(guó)今年改革的位置在哪里，改革動(dòng)因是什么，往前走的方向是什么。科學(xué)發(fā)展觀是新時(shí)期的一面旗幟。過(guò)去30年重點(diǎn)以擺脫貧困作為旗幟，未來(lái)要以全面發(fā)展作為旗幟。伴隨全球化、信息化，我國(guó)面臨難得的發(fā)展機(jī)遇，但必須走全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展道路。新階段的改革就是建立全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的體制機(jī)制。有的專家指出，改革進(jìn)入新的歷史時(shí)期，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系面臨多方面的挑戰(zhàn)。為此，應(yīng)當(dāng)以政府行政管理體制改革為重點(diǎn)，在財(cái)稅、金融、土地、公共服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的變革。
二、適應(yīng)階段性矛盾變化，全面推進(jìn)改革
以鐵路管理體制改革為突破口，加快壟斷行業(yè)改革。有專家指出，鐵路體制改革在整個(gè)交通領(lǐng)域改革中明顯滯后，相應(yīng)地鐵路建設(shè)滯后。從實(shí)踐看，哪種運(yùn)輸方式率先改革，哪種方式發(fā)展就快。改革滯后的背后仍然是壟斷，社會(huì)資金進(jìn)不去，制約了發(fā)展。公路改革比較早，短短十多年時(shí)間，建立起了高速公路框架體系。火車票一到節(jié)假日一票難求，全國(guó)卡脖子路段上百個(gè)。更好地建設(shè)鐵路，關(guān)鍵是打破部門(mén)壟斷，引入社會(huì)資金。現(xiàn)在是體制卡住了建設(shè)的脖子。可以考慮以鐵路管理體制改革作為壟斷行業(yè)改革的突破口，由此使鐵路建設(shè)更快一點(diǎn)。
加快建立與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的公共財(cái)政體制。有專家指出，目前通貨膨脹率比較高、投資過(guò)熱的源頭在財(cái)政。現(xiàn)在財(cái)政有錢(qián)了，基本公共服務(wù)均等化作為目標(biāo)提出來(lái)了，但在支出責(zé)任上、至少在各級(jí)政府之間是模糊和同構(gòu)的。關(guān)注民生問(wèn)題把財(cái)政體制改革提到更加緊迫的日程上。有專家說(shuō)，過(guò)去我們過(guò)分偏重于發(fā)揮財(cái)政經(jīng)濟(jì)杠桿和經(jīng)濟(jì)手段作用，對(duì)財(cái)政促進(jìn)社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)人類自身發(fā)展重視不夠。
有專家認(rèn)為，財(cái)政改革要從層級(jí)財(cái)政走向轄區(qū)財(cái)政，建立轄區(qū)財(cái)政機(jī)制。在目前的財(cái)政體制下，每一級(jí)財(cái)政都有自己的財(cái)源，在強(qiáng)調(diào)層級(jí)財(cái)政的情況下，各級(jí)政府財(cái)政都要去找錢(qián)，沒(méi)條件創(chuàng)造條件，環(huán)境生態(tài)被破壞，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變不了。如果找不來(lái)錢(qián)，就從其他方面收，越是窮的地方越亂收費(fèi)。現(xiàn)在基層財(cái)政困難，有些地方生態(tài)環(huán)境惡化，與層級(jí)財(cái)政密切相關(guān)。建立轄區(qū)財(cái)政，就是要上級(jí)政府對(duì)管轄區(qū)域財(cái)政負(fù)有平衡責(zé)任，包括縱向平衡和橫向平衡的責(zé)任。
有專家指出，財(cái)政體制改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，需要漸進(jìn)式地推進(jìn)。目前在某些認(rèn)識(shí)方面分歧比較大。例如，醫(yī)療改革，有的認(rèn)為是缺錢(qián)，有的認(rèn)為必須要有好的機(jī)制和制度，才能把錢(qián)投進(jìn)去。具體方案設(shè)計(jì)，包括財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，也涉及到政府間財(cái)政機(jī)制的完善。這些在操作上都不是簡(jiǎn)單的事情，需要以局部突破帶動(dòng)全局性制度框架的重新建立。
有的專家指出，要抓緊國(guó)有資本預(yù)算制度改革。今年宏觀調(diào)控任務(wù)是防止偏快過(guò)熱，防止物價(jià)上漲轉(zhuǎn)為明顯的通貨膨脹。目前投資資金來(lái)源里，銀行貸款只占18%到19%。銀行貸款收緊對(duì)限制投資膨脹有利，但效果不會(huì)很大。70%的投資資金來(lái)源于企業(yè)自籌，最大頭還是企業(yè)利潤(rùn)。建立國(guó)有資本預(yù)算制度，把企業(yè)新增利潤(rùn)拿出一部分集中起來(lái)投入到社會(huì)保障體系建設(shè)，可以讓全國(guó)人民作為全民所有制所有者享受到發(fā)展帶來(lái)的利益。現(xiàn)行體制下，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是公共產(chǎn)權(quán)占主導(dǎo)地位。現(xiàn)在對(duì)公共產(chǎn)權(quán)保護(hù)不夠，一些人利用公共資源和公共產(chǎn)權(quán)在短時(shí)間內(nèi)富起來(lái)，公共產(chǎn)權(quán)收入流失很嚴(yán)重。
深化和拓展農(nóng)村綜合改革。有的專家指出，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，要城鄉(xiāng)綜合配套改革。第一，戶籍制度還是影響城鄉(xiāng)一體化很重要的問(wèn)題，要盡快解決進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題；第二，就業(yè)制度。只在保障農(nóng)民工權(quán)益方面做文章還不夠，城鄉(xiāng)體制改革要加快；第三，綜合配套改革還有財(cái)政體制，光調(diào)整縣鄉(xiāng)財(cái)政體制還不行，要把農(nóng)村自身改革進(jìn)行配套。
有的專家指出，一定要放活農(nóng)村生產(chǎn)要素。當(dāng)前勞動(dòng)、土地、金融，三方面放活還不夠，多予、少取、放活三大政策還有加大力度的余地。有的專家指出，去年7月1號(hào)全國(guó)人大通過(guò)農(nóng)民專業(yè)合作社法正式實(shí)施，是農(nóng)村改革具有劃時(shí)代意義重要文件。合作社法把產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)模式都做出了法律規(guī)范，區(qū)分了現(xiàn)在專業(yè)合作社跟改革開(kāi)放前的合作社。改革前的合作社是大鍋飯平均主義為特色，現(xiàn)在是鼓勵(lì)農(nóng)民在流通領(lǐng)域和農(nóng)產(chǎn)品加工領(lǐng)域合作。加入WTO以后，跨國(guó)公司都進(jìn)來(lái)了。如果農(nóng)戶不通過(guò)合作社組織起來(lái)，就沒(méi)有辦法和跨國(guó)公司競(jìng)爭(zhēng)。
加快推進(jìn)金融體制改革。有的專家指出，解決通貨膨脹問(wèn)題，不能總是強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)價(jià)格，而是要注重貨幣政策的作用。有專家指出，目前銀行體制改革方面，政策銀行怎么改應(yīng)提上日程，還要推出創(chuàng)業(yè)版市場(chǎng)、股指期貨市場(chǎng)，把資本市場(chǎng)要作為重點(diǎn)來(lái)發(fā)展直接融資。中央設(shè)置銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)是適應(yīng)當(dāng)時(shí)金融體制改革任務(wù)發(fā)展的需要。新階段混業(yè)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管是大勢(shì)所趨，這就需要把金融領(lǐng)域四大部門(mén)的有效協(xié)調(diào)提上日程。
有的專家舉例說(shuō)，一些地區(qū)發(fā)展不平衡的重要原因是金融創(chuàng)新滯后。有的有創(chuàng)意但沒(méi)有錢(qián)投資，有的有錢(qián)但沒(méi)有創(chuàng)意。要大力發(fā)展農(nóng)村金融，以小額信貸為重點(diǎn)，大力發(fā)展多種所有制的民間金融。
加快土地制度變革的步伐。有專家指出，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向種田能手集中，才能把一部分青壯年勞動(dòng)力留在農(nóng)村，才可以采取機(jī)械化生產(chǎn)，把相當(dāng)一部分勞動(dòng)力從土地解放出來(lái)，轉(zhuǎn)向二三產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供保障。有專家指出，2007年房?jī)r(jià)上漲，主要是因?yàn)檎畬?duì)土地壟斷。一方面是流動(dòng)性過(guò)剩非常旺盛的需求，另一方面是政府對(duì)土地的壟斷造成土地供給不足，這樣嚴(yán)重供不應(yīng)求導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲。
有專家指出，對(duì)于土地政府壟斷，現(xiàn)在應(yīng)該叫停。現(xiàn)在土地缺乏規(guī)范的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。只有進(jìn)行第三次土地改革，才能把科學(xué)發(fā)展觀落到實(shí)處，變成實(shí)踐。應(yīng)在房?jī)r(jià)漲得高的地方做改革試點(diǎn)，嘗試性讓集體土地有跟同等土地進(jìn)入到市場(chǎng)的權(quán)利。還有專家指出，農(nóng)村金融之所以難以發(fā)展，在很大程度上與土地不能抵押有關(guān)，要使農(nóng)民的土地使用權(quán)、房地產(chǎn)有權(quán)證可以抵押擔(dān)保。
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