中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 生態(tài)文明建設(shè)是我國現(xiàn)階段中國特色社會主義建設(shè)的重要內(nèi)容，不僅關(guān)系到民生福祉、黨政使命，還關(guān)系到中華民族的永續(xù)發(fā)展。而制度建設(shè)則在生態(tài)文明建設(shè)中起到了關(guān)鍵性的保障作用。2014年10月20日，習近平總書記在十八屆四中全會第一次全體會議上強調(diào)，“只有實行最嚴格的制度、最嚴明的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”；2023年11月15日，習近平總書記在《求是》發(fā)表的《推進生態(tài)文明建設(shè)需要處理好幾個重大關(guān)系》文章中再次指出，“必須始終堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”。

生態(tài)文明制度泛指有利于支持、推動和保障生態(tài)文明建設(shè)的各種引導性、規(guī)范性、約束性規(guī)定和準則的總和，包括正式制度（原則、法律、規(guī)章、條例等）和非正式制度（倫理、道德、習俗、慣例等）。

十八大以前，我國曾制定了《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》等法律制度，2000年，國務院還印發(fā)了《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》，但受國家發(fā)展水平等多種因素限制，實施成效并不顯著，實踐中暴露了很多問題，如體系不完善、執(zhí)行效力不夠、部門之間缺乏協(xié)調(diào)性等。因制度不完善，制度體系不健全，各級政府面對耕地占用、森林砍伐、生態(tài)破壞、大氣和水土污染等事件，往往采取“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的治理方法，缺乏對生態(tài)環(huán)境保護問題的全局思考，致使各種生態(tài)環(huán)境問題不能得到切實有效解決，更談不上生態(tài)環(huán)境持續(xù)、大幅改善。

十八大以后，為徹底從根源上解決我國的環(huán)境問題，黨中央、國務院做出了“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策，將制度建設(shè)作為生態(tài)文明建設(shè)的重點，相繼出臺了《中共中央國務院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）、《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡稱《方案》），從總體目標、主要原則、基本理念、重點任務、制度保障等方面對生態(tài)文明體制改革進行全面安排，為此后一系列生態(tài)文明體制改革和生態(tài)文明制度體系構(gòu)建的具體舉措，提供了全局性、綜合性和指導性的行動指南，也驅(qū)動我國的生態(tài)文明建設(shè)從理論到實踐發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。

當前，雖然我國生態(tài)環(huán)境正在逐漸轉(zhuǎn)好，但生態(tài)環(huán)境保護措施實施中結(jié)構(gòu)性、根源性及趨勢性的壓力未得到根本緩解，生態(tài)文明仍處于壓力疊加、負重前行的關(guān)鍵建設(shè)時期，深化生態(tài)文明體制改革、進一步補足生態(tài)文明建設(shè)制度體系、健全美麗中國建設(shè)保障體系已經(jīng)成為當前美麗中國生態(tài)文明建設(shè)的迫切任務。面向生態(tài)文明體制改革繼續(xù)深化的目標任務，本文重點梳理總結(jié)生態(tài)文明體制改革已經(jīng)取得的進展和代表性體制的創(chuàng)新發(fā)展，并以習近平總書記最新講話精神為依據(jù)，預判生態(tài)文明體制改革的未來走向。

生態(tài)文明制度體系建設(shè)的推進情況

生態(tài)文明的概念最早出現(xiàn)于2005年的中央人口資源環(huán)境工作座談會上，會議提出“完善促進生態(tài)建設(shè)的法律和政策體系，制定全國生態(tài)保護規(guī)劃，在全社會大力進行生態(tài)文明教育”。隨后，在2007年10月召開的黨的十七大報告中首次融入生態(tài)文明的理念，將“建設(shè)生態(tài)文明”作為全面建設(shè)小康社會的最后一個目標，要求“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式。”到2012年11月，黨的十八大報告中要求“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”，生態(tài)文明建設(shè)因此被提升到前所未有的高度，并成為我國建設(shè)成為社會主義現(xiàn)代化強國的重要國家戰(zhàn)略之一。自此，生態(tài)文明視域下的制度建設(shè)進入體系化階段。

制度體系建設(shè)的推進過程歷經(jīng)了3個階段

總體而言，黨的十八大以來，我國生態(tài)文明制度體系建設(shè)經(jīng)歷了3個階段。

制度體系建設(shè)醞釀期（2012—2015年）。該階段中，按照十八大的統(tǒng)一部署，中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室聯(lián)合國土資源部、環(huán)境保護部等部門，開展源頭防控、過程嚴管、后果追究等相關(guān)制度的調(diào)研，開始研究并起草生態(tài)文明體制改革總體方案。期間，相關(guān)部委積極貫徹十八大精神，在各自發(fā)布的文件中積極增加資源節(jié)約、污染防治和生態(tài)修復等內(nèi)容，國家發(fā)展和改革委員會與環(huán)境保護部還分別開展了生態(tài)文明試點創(chuàng)建工作。統(tǒng)計2012—2022年中央層面和部委層面生態(tài)文明相關(guān)的文件發(fā)布情況，結(jié)果顯示，2013—2014年，相關(guān)文件發(fā)布數(shù)量合計均在20份以上，略高于2012年（圖1）。

制度體系建設(shè)快速推進期（2015—2018年）。該階段開始的重要標志是《方案》和《意見》兩個綱領(lǐng)性文件的發(fā)布。2015年3月24日，中共中央政治局召開會議，審議通過《意見》。2015年9月11日，中共中央政治局審議通過了《方案》。《方案》和《意見》發(fā)布后，相關(guān)部門圍繞這兩份文件，特別是《方案》中涉及到的8項制度進行落實和細化。統(tǒng)計2012—2022年中央層面和部委層面生態(tài)文明相關(guān)的文件發(fā)布情況，結(jié)果顯示，2015—2017年，相關(guān)文件發(fā)布數(shù)量明顯多于2012—2014年。其中2016年最多，接近60份（圖1）。

制度體系建設(shè)全面推行期（2018—2022年）。該階段的顯著標志是國務院相關(guān)部委改革和大規(guī)模的示范區(qū)建設(shè)。2018年為適應新時代生態(tài)文明建設(shè)的需要，國務院對自然資源部和生態(tài)環(huán)境部進行了重新整合，自此生態(tài)環(huán)境管理體制基本理順，多頭管理的弊端得到清理。同期，部分制度的試點試驗進入尾聲，在總結(jié)制度試行經(jīng)驗后逐漸開始全國推行。截至2022年，生態(tài)環(huán)境部共公示命名了國家生態(tài)文明建設(shè)示范市縣6批470個、“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地6批187個。統(tǒng)計2012—2022年中央層面和部委層面生態(tài)文明相關(guān)的文件發(fā)布情況，結(jié)果顯示，2019年后相關(guān)文件發(fā)布數(shù)量大幅增長，從2019年的不足20份上升到2022年的150份以上，其中關(guān)注區(qū)域性、綜合性生態(tài)環(huán)境保護問題如鄉(xiāng)村環(huán)境治理、長江和黃河等流域保護及青藏高原的生態(tài)保護等的相關(guān)文件明顯增加（圖1）。

制度體系建設(shè)已全面覆蓋生態(tài)環(huán)境及綠色發(fā)展領(lǐng)域

統(tǒng)計2012年1月—2022年9月中共中央、國務院，以及中央有關(guān)部委出臺的生態(tài)文明體制改革相關(guān)政策文件，結(jié)果顯示，相關(guān)文件數(shù)量達550余份。所發(fā)文件覆蓋生態(tài)文明體制改革的各個方面。按照生態(tài)文明涉及的領(lǐng)域，相關(guān)文件內(nèi)容可歸為4類：綠色發(fā)展、環(huán)境治理、生態(tài)保護、綜合類。從檢索到的文件來看，2012年1月—2022年9月的10年多時間內(nèi)，中央和國家有關(guān)部門頒布的生態(tài)文明制度相關(guān)文件綠色發(fā)展、環(huán)境治理、生態(tài)保護以及綜合類政策分別占33%、25%、24%和18%（圖2）。

制度體系建設(shè)以中央和多部委及時聯(lián)動為主要特點

政策文件的統(tǒng)計結(jié)果顯示，生態(tài)文明制度文件多以中央層面文件和多部委聯(lián)合發(fā)布文件為主（圖3）。其中中央層面出臺制度約136項（24.5%），涉及生態(tài)文明制度的各個方面，表明中央層面高度重視制度的總體設(shè)計。部委間的聯(lián)合發(fā)布文件總計158件（28.5%），集中在綠色發(fā)展（39.9%）和生態(tài)保護（31.6%）領(lǐng)域，涉及部委大多在5個以上，體現(xiàn)了部門之間的協(xié)作和聯(lián)動性。其他為各部委落實中央部署戰(zhàn)略或任務而單獨發(fā)布的政策措施，如中央環(huán)保督察、環(huán)境污染監(jiān)管等為生態(tài)環(huán)境部負責，自然資源的調(diào)查及節(jié)約利用等屬自然資源部，而國家發(fā)展和改革委員會集中在協(xié)調(diào)推動生態(tài)文明改革、調(diào)控區(qū)域綠色發(fā)展和資源節(jié)約領(lǐng)域。

生態(tài)文明建設(shè)制度的制訂和實施依賴于完善的監(jiān)管體制，有效的中央機構(gòu)是生態(tài)文明制度體系建設(shè)的有力保障。自2012年以來，圍繞生態(tài)文明制度體系的構(gòu)建、運行，中央機構(gòu)進行了2次較大調(diào)整：2018年，國家改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)，設(shè)立自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，隨著相關(guān)部門職責劃分，空間規(guī)劃、資源調(diào)查與利用、生態(tài)保護和環(huán)境治理等工作的具體監(jiān)管體制與權(quán)屬職責更為明確，也進一步提高了政策的執(zhí)行效率；2023年，以生態(tài)文明制度實施成效為依據(jù)，生態(tài)環(huán)境部做出增設(shè)生態(tài)環(huán)境保護督察協(xié)調(diào)局、撤銷京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理局牌子等調(diào)整措施。順應時勢的中央機構(gòu)調(diào)整也為生態(tài)文明制度的繼續(xù)深化改革提供了重要條件。

代表性生態(tài)文明制度的創(chuàng)新和發(fā)展

根據(jù)《方案》，生態(tài)文明制度體系具體包括8項，分別為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國土空間開發(fā)保護、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約、資源有償使用和生態(tài)補償、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責任追究等制度。對比出臺的制度文件和對應的研究文獻，可以看出很多制度都是從無到有的創(chuàng)新，突出表現(xiàn)在自然資源產(chǎn)權(quán)、環(huán)境損害賠償、國家公園、生態(tài)保護紅線、生態(tài)補償及責任追究等制度（圖4）。大多數(shù)制度創(chuàng)新都經(jīng)過了“探索—試點試驗—總結(jié)推廣”的過程檢驗。

自然資源產(chǎn)權(quán)的界定及規(guī)范化是生態(tài)文明制度體系改革及施行的重要前提之一。2013年，黨中央在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中點明要“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”，此后相關(guān)問題引起國內(nèi)外高度關(guān)注，特別是涉及相關(guān)利益方較多的土地、礦產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)更迭問題，關(guān)注度更高。自然資源產(chǎn)權(quán)制度包括所有權(quán)和他物權(quán)（主要為權(quán)屬的交易）。自然資源所有權(quán)的確定經(jīng)過試點探索，目前已基本完成水流、森林等自然資源的登記，已構(gòu)建起一套行之有效的自然資源確權(quán)登記流程。但是，我國產(chǎn)權(quán)改革由于自然資源作為公共資源的內(nèi)在矛盾性，特別是政府財政資源的博弈及此前制度的延續(xù)，且缺少相關(guān)實證性研究，因此自然資源產(chǎn)權(quán)制度的完全確立仍需一定時間。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是對損害主體環(huán)境負外部性的一種事后糾正，屬于懲罰性機制。2015年以前，我國的環(huán)境損害賠償制度存在立法缺失、索賠不明、資金管理不全等問題，常引發(fā)“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”等困局。2015年有關(guān)改革文件發(fā)布后，有關(guān)損害賠償?shù)恼唛_始被學者關(guān)注。目前，在經(jīng)過試點（2015—2017年）、全國試行（2018—2020年）后，全國已初步建立起責任明確、技術(shù)規(guī)范、賠償?shù)轿弧⑿迯陀行У纳鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度。

國家公園、生態(tài)保護紅線是我國為加強生態(tài)系統(tǒng)空間管控而提出的重要制度，均屬于生態(tài)文明制度建設(shè)中的標志性創(chuàng)新制度。國家公園體制的目的是建立起以國家公園為主體自然保護地的生態(tài)保護體系，國家公園的概念在2013年《決定》中首次官方出現(xiàn)，此后相關(guān)文獻研究開始集中于對我國國家公園建設(shè)的獨立研究。經(jīng)過2015—2020年的國家公園試點，2021我國正式設(shè)立三江源、東北虎豹、大熊貓等第一批國家公園，基本確立分級統(tǒng)一管理機制、逐步完善相關(guān)法律并初步改善了社區(qū)民生（如三江源試點結(jié)合精準扶貧），形成了具有中國特色的國家公園體制。生態(tài)保護紅線是我國對空間環(huán)境從源頭上實施生態(tài)保護的一項重要制度創(chuàng)新，雖然2011年我國官方文件中首次提出，但在2013年的《決定》中重申后，相關(guān)研究才開始出現(xiàn)。目前，生態(tài)保護紅線不僅成為維護我國生態(tài)環(huán)境安全的底線，也成為促使環(huán)境改善可持續(xù)的關(guān)鍵措施，同時也是國土空間規(guī)劃實施的重要依據(jù)。發(fā)展至今，我國的生態(tài)保護紅線范圍已基本劃定。

生態(tài)補償機制以經(jīng)濟學中的外部性理論為主要理論基礎(chǔ)，提出受益方對受償人的生態(tài)外部性收益進行補償，是平衡生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的重要經(jīng)濟性手段之一。因此，生態(tài)補償制度在我國開始時間較早，其研究也相對較多且受政策導向明顯。我國在2013年以前雖然有相關(guān)的法律或條例涉及正外部性補助或重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付機制等，但在全國推廣建立生態(tài)補償機制仍始于2013年的《決定》，2015年的《方案》和《意見》則成為近年來我國生態(tài)補償機制的總綱和引領(lǐng)。到目前為止，我國在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領(lǐng)域及部分生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償制度已基本確立，基本形成了政府主導、企業(yè)和社會參與的生態(tài)補償模式，并在逐步探索并增加市場化運行模式。

責任追究制度特別是領(lǐng)導干部的終身責任追究制從源頭上遏制一些地方政府不科學政績觀，扭轉(zhuǎn)政府中存在淡化或喪失保護環(huán)境、過度開發(fā)利用資源的現(xiàn)象，屬于生態(tài)文明建設(shè)制度的綜合維度。2013年《決定》中提到要在全國建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究的制度，2014年針對貧困地區(qū)的領(lǐng)導干部考核中增加了生態(tài)環(huán)境一項，此后陸續(xù)出臺了有關(guān)黨政領(lǐng)導責任追究的內(nèi)容如離任審計、環(huán)保督察等制度。雖然我國政府關(guān)于責任追究制度的建立較為遲緩，但中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作的環(huán)境效應顯著，揭露并減少了環(huán)保目標責任制及考核制流于形式、環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施落后、地方政府監(jiān)管不力等問題的出現(xiàn)，并成為我國環(huán)境保護治理的重要保障制度之一。

生態(tài)文明制度體系是由多個領(lǐng)域的不同制度交互形成，綠色發(fā)展、環(huán)境治理及生態(tài)保護的制度具有非獨立性，其相應的生態(tài)文明制度也嵌套融合，如生態(tài)文明責任追究制度貫穿于資源產(chǎn)權(quán)、生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)保護紅線、生態(tài)補償?shù)戎贫龋鷳B(tài)補償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境準入負面清單、績效考核等都屬于生態(tài)紅線中的配套保障制度，國家公園體制則需與生態(tài)紅線、資源產(chǎn)權(quán)、生態(tài)補償?shù)戎贫冗M行銜接。不同制度之間聯(lián)系緊密，相互支撐，旨在實現(xiàn)“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的生態(tài)環(huán)境問題解決方式，由8項體制改革制度組成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵與約束并行、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，最終形成了具有中國特色的生態(tài)文明制度體系。

生態(tài)文明制度體系建設(shè)的未來走向

2023年7月在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習近平總書記再次強調(diào)，“要加快構(gòu)建生態(tài)文明體系，加快建立健全以生態(tài)價值觀念為準則的生態(tài)文化體系”，并指出“要強化法治保障，統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境、資源能源等領(lǐng)域相關(guān)法律制修訂，實施最嚴格的地上地下、陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動的生態(tài)環(huán)境治理制度，全面實行排污許可制，完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系，健全國土空間用途管制制度。要完善綠色低碳發(fā)展經(jīng)濟政策，強化財政支持、稅收政策支持、金融支持、價格政策支持。要推動有效市場和有為政府更好結(jié)合，將碳排放權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)等資源環(huán)境要素一體納入要素市場化配置改革總盤子，支持出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等市場交易行為，加快構(gòu)建環(huán)保信用監(jiān)管體系，規(guī)范環(huán)境治理市場，促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)和環(huán)境服務業(yè)健康發(fā)展”。依據(jù)習近平總書記的講話精神，結(jié)合本文對生態(tài)文明制度體系的系統(tǒng)梳理，未來我國生態(tài)文明制度體系深化改革的走向主要包括以下4個方面。

將進一步強化法律法規(guī)保障

生態(tài)環(huán)境綜合性法律法規(guī)的建設(shè)及生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域法律的修訂將進一步加強，以逐步消除各項法律法規(guī)之間的沖突；未來也將一并協(xié)調(diào)我國各項環(huán)境法律法規(guī)與國際公約、國際法之間的內(nèi)容，建立符合國際通則的生態(tài)環(huán)境法，以助力全球環(huán)境治理；生態(tài)環(huán)境政策法規(guī)也將更加明確，保證可用法律規(guī)范各級政府的生態(tài)保護行為。

將進一步強化制度間的高效協(xié)同

基于現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)，制度間的高效協(xié)同將會從綜合制度體系、管理方式及區(qū)域系統(tǒng)性3個方向進行展開。排污許可制、自然資源資產(chǎn)管理制度體系和國土空間用途管制制度等綜合性制度體系逐步完善；現(xiàn)有生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理組織方式進一步完善，未來會更加深化區(qū)域協(xié)同，強調(diào)全國一盤棋整體布局和系統(tǒng)集成，提高治理效率；山上山下、地上地下，以及流域上中下游的生態(tài)系統(tǒng)保護和修復政策的系統(tǒng)制訂，流域生態(tài)系統(tǒng)山水林田湖草沙的一體化保護和修復、區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控和減排都將協(xié)同推動，并共同構(gòu)建生態(tài)監(jiān)管平臺體系。

將全面完善綠色低碳發(fā)展經(jīng)濟政策，健全生態(tài)文明建設(shè)的投入機制和參與機制

新時代美麗中國的建設(shè)將從國家投入為主的發(fā)展方式轉(zhuǎn)換為以政府為主導、全社會參與，在資金投入進一步擴大、各級政府支出責任劃分清晰的同時，系統(tǒng)總結(jié)和推廣浙江、福建等生態(tài)文明試驗區(qū)的系列經(jīng)驗，包括集體林權(quán)改革、綠色金融、碳排放交易、生態(tài)補償、生態(tài)旅游、地理標志產(chǎn)品等生態(tài)資產(chǎn)價值實現(xiàn)成果，并將繼續(xù)鼓勵地區(qū)政府統(tǒng)配多渠道、多層級、多領(lǐng)域資金，以帶動更多社會資本主動參與到生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理中，建立生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理市場化建設(shè)、運營、管理的有效模式。

將加強美麗中國生態(tài)文明制度的評估和研究

系統(tǒng)完整制度體系的建立是一個長期過程，生態(tài)文明制度的頂層設(shè)計和框架體系確立后，需要通過機構(gòu)改革和政策制定等方式，使整個國家的基本性經(jīng)濟、社會和生態(tài)管理體制具備生態(tài)文明思想的表征，全地區(qū)的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及全社會的生產(chǎn)生活方式等都產(chǎn)生實質(zhì)性的改變。要實現(xiàn)這個轉(zhuǎn)變，需要基于不同區(qū)域的發(fā)展情況，圍繞生態(tài)文明制度改革進展難點及需求，繼續(xù)推進不同學科交叉融通的綜合性研究，未來政府可能將更加深入推進美麗中國數(shù)字化治理體系的技術(shù)研發(fā)，并加強生態(tài)文明制度建設(shè)成效的評估，以系統(tǒng)性、全面性發(fā)揮生態(tài)文明建設(shè)政策工具的巨大效力。

（作者：楊林生、郭亞南、朱會義、謝高地、葛全勝，中國科學院地理與資源研究所 中國科學院大學資源與環(huán)境學院；廖曉勇，中國科學院地理與資源研究所；編審：楊柳春；《中國科學院院刊》供稿）