原標(biāo)題：RCEP締約國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策的數(shù)字生產(chǎn)力基礎(chǔ)及其影響——以數(shù)字融合指數(shù)為參照

中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 在第四次工業(yè)革命過程中，數(shù)據(jù)是繼貨物、勞動(dòng)力、服務(wù)和資本等元素之后，突破傳統(tǒng)跨境貿(mào)易的第5種重要元素。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策是各國保護(hù)本國數(shù)據(jù)利益的重要工具。在世界貿(mào)易組織（WTO）缺乏體系性規(guī)則協(xié)調(diào)各國治理數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的背景下，區(qū)域性經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定已成為平衡各國數(shù)據(jù)跨境治理立場的重要場域。2023年6月2日，隨著《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）對菲律賓正式生效，標(biāo)志著RCEP對東南亞國家聯(lián)盟（以下簡稱“東盟”）10個(gè)成員國和5個(gè)非東盟國家的全面生效；其中數(shù)據(jù)跨境條款的生效，是亞太發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家和不發(fā)達(dá)國家之間復(fù)雜數(shù)據(jù)跨境治理立場妥協(xié)的成果。文章以2021年8月東盟發(fā)布的《東盟數(shù)字融合指數(shù)》報(bào)告中相關(guān)支柱指數(shù)及其標(biāo)準(zhǔn)化評估指標(biāo)為參照，梳理RCEP締約國的數(shù)字生產(chǎn)力及數(shù)字經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，進(jìn)而結(jié)合數(shù)據(jù)跨境政策類型，闡釋數(shù)字生產(chǎn)力對數(shù)據(jù)跨境政策制定的影響；最后，提出推動(dòng)RCEP締約國數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的建議。

RCEP締約國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的政策梳理

Kapland等就數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策類型進(jìn)行研究與歸納，總結(jié)出政策自由度由低到高共4種類型，即禁止數(shù)據(jù)傳輸、數(shù)據(jù)本地存儲(chǔ)、許可制和標(biāo)準(zhǔn)制。由于柬埔寨、文萊和緬甸尚未對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)頒布相關(guān)法律或制定政策，故將其作為第5種類型，即其他情形。

禁止數(shù)據(jù)傳輸：禁止將數(shù)據(jù)及其復(fù)印件跨境傳輸。例如，韓國不允許醫(yī)療健康數(shù)據(jù)跨境傳輸；印度尼西亞《2019年第71號(hào)條例》禁止公共部門的數(shù)據(jù)跨境傳輸；澳大利亞頒布的《2012年受管制的個(gè)人電子健康記錄法》禁止將個(gè)人醫(yī)療健康記錄跨境傳輸。

數(shù)據(jù)本地存儲(chǔ)：準(zhǔn)許將數(shù)據(jù)復(fù)制品跨境傳輸，但數(shù)據(jù)副本必須保存在本國領(lǐng)土內(nèi)。新西蘭《1994年稅務(wù)管理法》《1985年貨物與服務(wù)稅法》要求將商業(yè)信息、貨物信息通過紙質(zhì)或數(shù)據(jù)儲(chǔ)存器的方式存儲(chǔ)于境內(nèi)；2018年，越南頒布的《網(wǎng)絡(luò)安全法》第26條第3款規(guī)定網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)商必須將數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在境內(nèi)；2019年，泰國頒布的《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》第27條第3款規(guī)定數(shù)據(jù)跨境傳輸時(shí)必須將無需通過數(shù)據(jù)主體同意的相關(guān)數(shù)據(jù)信息存儲(chǔ)于境內(nèi)。

許可制：要求數(shù)據(jù)跨境傳輸必須得到數(shù)據(jù)主體或相關(guān)部門的許可。韓國《個(gè)人信息保護(hù)法》第17條第3、4款規(guī)定了數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)脑S可制及例外情形，韓國《金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)處理與其他商業(yè)授權(quán)條例》第4條規(guī)定通過授權(quán)設(shè)立許可制；印度尼西亞《通信和信息部關(guān)于電子系統(tǒng)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》第22條第1款設(shè)立了許可制；2021年，日本修訂的《個(gè)人信息保護(hù)法》第27條第1款規(guī)定了必須得到數(shù)據(jù)主體的同意后才可進(jìn)行個(gè)人數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)脑S可制；2019年，泰國頒布的《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》第28條第1款明確了3種例外情形以設(shè)立許可制；老撾《電子數(shù)據(jù)保護(hù)法》也設(shè)立了許可制；菲律賓《2012年數(shù)據(jù)隱私法》第12條a項(xiàng)也將獲得數(shù)據(jù)主體的授權(quán)或同意作為數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)那爸脳l件；澳大利亞《1988年隱私法》“隱私原則”第8條第2款第b至e項(xiàng)規(guī)定了許可的4種情形；馬來西亞《2010年個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》第129條第3款以例外情形的方式設(shè)立了許可制。

標(biāo)準(zhǔn)制：要求數(shù)據(jù)安全方面，必須達(dá)到國家規(guī)定的安全標(biāo)準(zhǔn)，才能準(zhǔn)許跨境傳輸。新加坡《2012年個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》第26條設(shè)立了數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)臉?biāo)準(zhǔn)制，并在《2021年個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)條例》第9條和第10條作了詳細(xì)規(guī)定；日本《個(gè)人信息保護(hù)法》第28條規(guī)定了3種類型的數(shù)據(jù)跨境傳輸標(biāo)準(zhǔn)制，即數(shù)據(jù)接收所在地必須保證與日本具有同等的保護(hù)水平，或符合日本法律規(guī)定，或符合數(shù)據(jù)跨境傳輸相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)；澳大利亞《1988年隱私法》“隱私原則”第8條第2款第a項(xiàng)設(shè)立了跨境數(shù)據(jù)傳輸必須具有與澳大利亞本國類似保護(hù)水平的標(biāo)準(zhǔn)制；新西蘭《2020年隱私法》第193條第1款設(shè)立了授權(quán)制的標(biāo)準(zhǔn)制；泰國《2019年個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》第28條第1款規(guī)定了原則上適用的標(biāo)準(zhǔn)制，并制定了個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)水平較低的國家清單；馬來西亞《2010年個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》第129條第1、2款規(guī)定了數(shù)據(jù)跨境傳輸必須具有馬來西亞政府認(rèn)可或同等保護(hù)水平的標(biāo)準(zhǔn)制；菲律賓《2012年數(shù)據(jù)隱私法》第21條a項(xiàng)規(guī)定以合同或其他能提供相同保護(hù)水平的標(biāo)準(zhǔn)制。

其他情形。柬埔寨尚未頒布專門的數(shù)據(jù)保護(hù)法，關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)則散見于2019年11月通過的《電子商務(wù)法》；文萊和緬甸尚未對數(shù)據(jù)跨境傳輸進(jìn)行規(guī)定。

RCEP締約國的數(shù)據(jù)流動(dòng)政策并不是絕對的，不存在絕對禁止的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，也沒有絕對自由的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，而是各自根據(jù)本國數(shù)字生產(chǎn)力水平，設(shè)定不同控制標(biāo)準(zhǔn)和程序。限制數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)不是最終目的，而是為保護(hù)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)所形成的價(jià)值和安全。

以數(shù)字融合指數(shù)為參照的RCEP締約國數(shù)字生產(chǎn)力

數(shù)字生產(chǎn)力是生產(chǎn)力的主體要素（勞動(dòng)者）和客體要素（勞動(dòng)資料和勞動(dòng)對象）“三位一體”的數(shù)字化。本文選取了《東盟數(shù)字融合指數(shù)》報(bào)告中設(shè)置的數(shù)字技術(shù)與人才、數(shù)據(jù)保護(hù)與網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)字支付與身份識(shí)別、制度與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)準(zhǔn)備度和數(shù)字貿(mào)易與物流共5個(gè)支柱指數(shù)及其標(biāo)準(zhǔn)化評估指標(biāo)，從主體要素和客體要素反映并分析了數(shù)字生產(chǎn)力及其應(yīng)用和轉(zhuǎn)化的能力（表1）。

表1　RCEP締約國數(shù)字融合指數(shù)

Table 1　RCEP participating countries’ digital integration index

注：東盟指數(shù)值指東盟10國整體在各支柱的指數(shù)值；RCEP締約國平均值指15個(gè)RCEP締約國在各支柱指數(shù)的平均值；每個(gè)支柱由5個(gè)不同的標(biāo)準(zhǔn)化評估指標(biāo)構(gòu)成，每個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化評估指標(biāo)滿分值是20分，指數(shù)滿分值是100分

數(shù)字生產(chǎn)力主體要素決定生產(chǎn)力的發(fā)展水平。數(shù)字生產(chǎn)力的主體要素由經(jīng)過學(xué)習(xí)、培訓(xùn)后具有數(shù)字技術(shù)知識(shí)素養(yǎng)和應(yīng)用技能的勞動(dòng)者構(gòu)成，其狀況可通過“數(shù)字技術(shù)與人才”與“數(shù)據(jù)保護(hù)與網(wǎng)絡(luò)安全”支柱指數(shù)及其標(biāo)準(zhǔn)化評估指標(biāo)體現(xiàn)。“數(shù)字技術(shù)與人才”支柱是勞動(dòng)力狀況的重要反映。與其他支柱指數(shù)相比，RCEP締約國平均值在此支柱指數(shù)最低，僅為49.19。該支柱的標(biāo)準(zhǔn)化評估指標(biāo)中，科學(xué)、技術(shù)、機(jī)械工程及數(shù)學(xué)專業(yè)方向畢業(yè)生比重的指標(biāo)值僅為5.82，從事知識(shí)密集型服務(wù)勞動(dòng)力比重的指標(biāo)值也僅為4.48，掌握數(shù)字技能人群比重的指標(biāo)值最高，達(dá)到13.11，從事數(shù)字技術(shù)相關(guān)業(yè)務(wù)的人群比重指標(biāo)值為12.67，進(jìn)行數(shù)字技術(shù)研究與發(fā)展合作情況的指標(biāo)值為12.13。以此為參照，RCEP締約國的數(shù)字生產(chǎn)力主體要素的勞動(dòng)力數(shù)量有限，數(shù)字技術(shù)知識(shí)素養(yǎng)、應(yīng)用和轉(zhuǎn)化能力還有待提升。“數(shù)據(jù)保護(hù)與網(wǎng)絡(luò)安全”支柱可從另一個(gè)側(cè)面反映數(shù)字技術(shù)的知識(shí)素養(yǎng)和應(yīng)用能力。整體上，RCEP締約國在此支柱的指數(shù)表現(xiàn)良好，平均值達(dá)到70.65，但仍然具有較大的提升空間。在該支柱的標(biāo)準(zhǔn)化評估指標(biāo)中，網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)能力（指標(biāo)值為10.96）、機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)安全能力（指標(biāo)值為12.96）和網(wǎng)絡(luò)安全的國家合作程度（指標(biāo)值為11.88）還有待加強(qiáng)。具體到RCEP締約國，如老撾（32.58）、柬埔寨（24.76）和緬甸（20.41）在該支柱的表現(xiàn)不理想，還需要從多個(gè)方面加強(qiáng)和提升數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)的安全建設(shè)。

數(shù)字生產(chǎn)力的客體要素是生產(chǎn)力發(fā)展水平的重要基礎(chǔ)。數(shù)字生產(chǎn)力的客體要素由數(shù)字化的勞動(dòng)資料和勞動(dòng)對象構(gòu)成。生產(chǎn)力的勞動(dòng)資料表現(xiàn)為數(shù)字技術(shù)設(shè)備和工具；勞動(dòng)對象表現(xiàn)為數(shù)據(jù)、商業(yè)軟件和生產(chǎn)勞動(dòng)作用其上的自然物。“數(shù)字支付與身份識(shí)別”和“制度與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)準(zhǔn)備度”支柱指數(shù)及其標(biāo)準(zhǔn)化評估指標(biāo)反映了生產(chǎn)力的客體要素。“數(shù)字支付與身份識(shí)別”支柱是勞動(dòng)資料的重要體現(xiàn)。就該支柱指數(shù)而言，RCEP締約國平均值（67.21）比東盟指數(shù)值（58.84）高，這是因?yàn)椴糠址菛|盟發(fā)達(dá)國家的數(shù)值比較高，如新西蘭（90.33）、澳大利亞（88.00）、日本（82.00）和韓國（81.42）。這也體現(xiàn)了上述發(fā)達(dá)國家的生產(chǎn)力客體要素相對較好。具體到支柱的標(biāo)準(zhǔn)化評估指標(biāo)，大部分國家的身份識(shí)別系統(tǒng)配置率和身份系統(tǒng)普及率的標(biāo)準(zhǔn)化評估指標(biāo)值都比較高，分別為17.78和17.49；然而，在銀行業(yè)務(wù)中，使用電子平臺(tái)或數(shù)字設(shè)備的人群標(biāo)準(zhǔn)化評估指標(biāo)值非常低，僅為2.64，而在其他類金融交易中，這個(gè)指標(biāo)值僅為7.6。“制度與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)準(zhǔn)備度”支柱反映了勞動(dòng)對象狀況。東盟在該支柱的指數(shù)值為62.85，各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化評估指標(biāo)值中，活躍移動(dòng)寬帶用戶的比重（14.76）最高，物聯(lián)網(wǎng)用戶的比重（11.59）最低，政府?dāng)?shù)字化服務(wù)的可獲得及可使用程度標(biāo)準(zhǔn)化評估指標(biāo)值為12.44。RCEP締約國平均值略低于東盟指數(shù)值，僅為61.67。具體到國家，各國的支柱指數(shù)表現(xiàn)差異較大，指數(shù)最高的是新加坡（90.36），最低的是老撾（38.27）。這體現(xiàn)了大部分RCEP締約國數(shù)字生產(chǎn)力的勞動(dòng)資料和勞動(dòng)對象發(fā)展不平衡。一方面，勞動(dòng)資料有所欠缺，尚有較大改善和發(fā)展空間；另一方面，作為勞動(dòng)對象的數(shù)據(jù)及其關(guān)聯(lián)要素體量比較大，是重要的數(shù)據(jù)來源。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)是數(shù)字生產(chǎn)力應(yīng)用和轉(zhuǎn)化能力的重要體現(xiàn)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)是生產(chǎn)力主體將數(shù)字技術(shù)與生產(chǎn)力要素有機(jī)融合，創(chuàng)造數(shù)字產(chǎn)品和其他產(chǎn)品價(jià)值的活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)形態(tài)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度可通過“數(shù)字貿(mào)易與物流”支柱指數(shù)及其標(biāo)準(zhǔn)化評估指標(biāo)得以體現(xiàn)。RCEP締約國在該支柱的平均值為66.97，其中日本、新西蘭、澳大利亞等非東盟發(fā)達(dá)國家的指數(shù)均超90，緊隨其后的是韓國、中國、泰國和新加坡，都超過80，遠(yuǎn)超東盟指數(shù)值（55.27）；相比而言，老撾（23.22）、柬埔寨（33.91）和緬甸（18.51）的支柱指數(shù)較低。具體到標(biāo)準(zhǔn)化評估指標(biāo)，跨境貿(mào)易和政府海關(guān)使用數(shù)字技術(shù)程度指標(biāo)值稍低，僅為11.20；數(shù)字認(rèn)證和電子簽章的使用程度的指標(biāo)值與物流服務(wù)的競爭力和質(zhì)量指標(biāo)值稍微高一點(diǎn)，分別為12.00和12.07。整體而言，發(fā)達(dá)國家和不發(fā)達(dá)國家在數(shù)字生產(chǎn)力應(yīng)用和轉(zhuǎn)化能力方面的差距較大，甚至呈現(xiàn)兩極化。

數(shù)字生產(chǎn)力對RCEP締約國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策的影響

數(shù)字生產(chǎn)力主體要素的決定性影響

數(shù)字生產(chǎn)力主體要素對政策的尺度設(shè)定及其實(shí)現(xiàn)方式起決定性作用。主體要素是數(shù)據(jù)來源及其價(jià)值形成的核心。數(shù)據(jù)來源及其價(jià)值共同決定了一國在全球性數(shù)據(jù)價(jià)值鏈的位階關(guān)系。數(shù)據(jù)價(jià)值鏈?zhǔn)枪浪銛?shù)據(jù)價(jià)值的關(guān)鍵，是原始數(shù)據(jù)從數(shù)據(jù)收集、分析到處理成數(shù)字智能，使其可以用于商業(yè)目的具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，或服務(wù)于社會(huì)目標(biāo)具有社會(huì)價(jià)值的潛力；要想創(chuàng)造和獲取價(jià)值，既需要原始數(shù)據(jù)，也需要具備將數(shù)據(jù)變?yōu)閿?shù)字智能的能力。實(shí)質(zhì)上，數(shù)據(jù)價(jià)值鏈?zhǔn)且环N新形態(tài)的數(shù)字鴻溝，是由數(shù)據(jù)成為資源及其跨境流動(dòng)所形成的價(jià)值效應(yīng)所致。在這種新形態(tài)數(shù)字鴻溝中，位于發(fā)達(dá)國家的全球性數(shù)字企業(yè)集聚著頂尖人才，掌握和控制著數(shù)據(jù)及其價(jià)值轉(zhuǎn)化的核心技術(shù)，使得發(fā)達(dá)國家處于數(shù)據(jù)價(jià)值鏈的頂端，引領(lǐng)數(shù)字智能的發(fā)展；相比而言，發(fā)展中國家和不發(fā)達(dá)國家，雖然擁有絕大多數(shù)的原始數(shù)據(jù)，但沒有掌握核心的數(shù)字技術(shù)，因而只能成為數(shù)字企業(yè)的原始數(shù)據(jù)提供方和數(shù)字智能產(chǎn)品的消費(fèi)者；故發(fā)展中國家和不發(fā)達(dá)國家基本處于數(shù)據(jù)價(jià)值鏈的從屬地位。由此，政策制定者在制定數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策時(shí)，必須正視其所在數(shù)據(jù)價(jià)值鏈中的位階及其效應(yīng)，從而進(jìn)行政策尺度及其實(shí)現(xiàn)方式的抉擇。例如，美國匯集了主要的全球性高科技數(shù)字平臺(tái)企業(yè)和人才，掌握著前沿的數(shù)字技術(shù)，主導(dǎo)著全球數(shù)智產(chǎn)品和服務(wù)，因而只有使其平臺(tái)企業(yè)能夠在全球范圍內(nèi)獲取最多的原始數(shù)據(jù)，才能保障其數(shù)智產(chǎn)品的前沿性和創(chuàng)新性，保障其在數(shù)據(jù)價(jià)值鏈的頂端，故美國推行數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的自由主義。與美國相比，歐盟雖不乏頂尖高技術(shù)企業(yè)和人才，但缺乏能夠?qū)θ驍?shù)智市場產(chǎn)生影響的數(shù)字平臺(tái)企業(yè)，也就意味著掌握全球性數(shù)字技術(shù)和人才儲(chǔ)備相對弱，數(shù)據(jù)及其價(jià)值轉(zhuǎn)化能力有限，因而，歐盟也不免成為原始數(shù)據(jù)提供方，故其數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策相對保守。

數(shù)字生產(chǎn)力的客體要素是政策制定和實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)

數(shù)字生產(chǎn)力客體要素是生產(chǎn)力的基礎(chǔ)，也是政策制定者確定政策尺度和實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。數(shù)字生產(chǎn)力的客體要素，既包括政策調(diào)整對象的數(shù)據(jù)，也包括保障政策落實(shí)的基礎(chǔ)工具。“數(shù)字支付與身份識(shí)別”支柱，反映作為勞動(dòng)對象的“數(shù)據(jù)”體量，體現(xiàn)政策規(guī)制對象的現(xiàn)狀；“制度與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)準(zhǔn)備度”支柱，則體現(xiàn)作為勞動(dòng)資料的數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施的硬性指標(biāo)。數(shù)據(jù)體量、數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施等客體要素，是數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策尺度抉擇的客觀基礎(chǔ)。

以客體要素為基礎(chǔ)的政策邏輯，在于政策制定者如何通過政策維護(hù)其數(shù)據(jù)話語權(quán)。正如前文所述，絕大多數(shù)發(fā)展中國家和不發(fā)達(dá)國家是主要的原始數(shù)據(jù)來源地，成為主要的數(shù)據(jù)輸出國，但卻處在數(shù)據(jù)價(jià)值鏈的邊緣或底端；而部分發(fā)達(dá)國家是主要數(shù)據(jù)流入國，并利用其數(shù)字技術(shù)和海量數(shù)據(jù)進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)造，形成高附加值的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，從而成為數(shù)據(jù)價(jià)值鏈的中心或頂端。數(shù)據(jù)價(jià)值鏈位階的差異導(dǎo)致數(shù)據(jù)話語權(quán)力的不平等。從決策者看來，數(shù)據(jù)話語權(quán)的不平等，一方面將導(dǎo)致政治層面話語權(quán)的不平等，使國際關(guān)系處于被動(dòng)局面，另一方面也會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)層面的不平等，使本國的企業(yè)被擠壓甚至淘汰。因此，很多發(fā)展中國家決策者認(rèn)為，數(shù)據(jù)話語權(quán)的不平等，是他們頒行政策或立法，對跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)進(jìn)行戰(zhàn)略性干預(yù)的正當(dāng)理由。因而，大部分RCEP締約國通過立法或頒行政策提高本國的數(shù)據(jù)治理和網(wǎng)絡(luò)安全保障能力，推進(jìn)本國制度建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其實(shí)質(zhì)則是推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的政策性干預(yù)。例如，2020年11月，新加坡通過修改《2012年個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》與《2007年垃圾郵件控制法》，從而充分保護(hù)數(shù)字時(shí)代的消費(fèi)者權(quán)利，確保與技術(shù)發(fā)展和新商業(yè)模式齊頭并進(jìn)的能力，并在消費(fèi)者對創(chuàng)新的需求和相關(guān)權(quán)利的保護(hù)與風(fēng)險(xiǎn)的防范之間實(shí)現(xiàn)平衡。RCEP締約國只有在保障本國數(shù)據(jù)安全和網(wǎng)絡(luò)安全的前提下，才會(huì)對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策持開放態(tài)度。例如，柬埔寨、老撾、緬甸和越南作為數(shù)據(jù)輸出國，擁有海量原始數(shù)據(jù)，但數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)應(yīng)用能力有所欠缺，因而主張相關(guān)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)暫不適用RCEP相關(guān)條款。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策自由度無線性關(guān)系

就政策制定者而言，良好的數(shù)字經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)并不必然成為放寬管控?cái)?shù)據(jù)跨境流動(dòng)的理由。數(shù)字經(jīng)濟(jì)是數(shù)字技術(shù)與生產(chǎn)力主客體要素融合，進(jìn)行勞動(dòng)、創(chuàng)造價(jià)值的活動(dòng)。數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程中重要的勞動(dòng)對象。由此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)主要是以數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)。誠然，數(shù)據(jù)自由跨境流動(dòng)既能推動(dòng)數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新、發(fā)展和應(yīng)用，也能推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，從政策制定者角度來看，數(shù)字化的生產(chǎn)關(guān)系必須適應(yīng)數(shù)字生產(chǎn)力的發(fā)展。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策必須建立在本國生產(chǎn)力發(fā)展水平的基礎(chǔ)之上，尋求數(shù)字技術(shù)與數(shù)據(jù)資源作用效果的最大化，不能一味地追求數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而淪為數(shù)據(jù)層面的“殖民地”。因而，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并不必然成為放寬數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管控的理由，也并不必然與政策的“自由度”成正相關(guān)。

具體而言，“數(shù)字貿(mào)易與物流”支柱指數(shù)主要考察可用于支持跨境貿(mào)易的數(shù)字技術(shù)及其配套基礎(chǔ)設(shè)施情況。該支柱的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化評估指標(biāo)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。RCEP締約國在“數(shù)字貿(mào)易與物流”支柱的指數(shù)表現(xiàn)優(yōu)異，但其數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策并不必然是寬松的。例如，日本的“數(shù)字貿(mào)易與物流”支柱指數(shù)表現(xiàn)最優(yōu)，但其數(shù)據(jù)跨境政策采用的是許可制和標(biāo)準(zhǔn)制并行甚至疊加的“雙軌”制；新西蘭的指數(shù)緊隨日本，但要求將商業(yè)信息、貨物以及服務(wù)記錄信息副本存儲(chǔ)于新西蘭境內(nèi)，同時(shí)采用數(shù)據(jù)本地存儲(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)制并行甚至疊加的“雙軌”制；相比于前兩者，澳大利亞數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策更趨于嚴(yán)苛，采用禁止數(shù)據(jù)輸出、許可制和標(biāo)準(zhǔn)制并行的“三軌”制。

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中，市場依然沿襲著“贏者通吃”的自我動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)；只有為數(shù)不多的幾個(gè)商業(yè)體，在與終端數(shù)據(jù)所有體形成的利益關(guān)系中，獲得絕大多數(shù)的利益和權(quán)力。由此，政策制定者在平衡數(shù)字經(jīng)濟(jì)與本國國內(nèi)整體利益之間，必然會(huì)傾向于盡量避免對美國等數(shù)字技術(shù)發(fā)達(dá)國家的依賴。在此，印度雖然不是RCEP締約國，卻是一個(gè)較為典型的例子：為了保障本國數(shù)字技術(shù)能力的發(fā)展，印度采用能夠使本國數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益最大化的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策，以推動(dòng)本國的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，避免數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)利益流向數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)；這種數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策背后的哲理，則是避免印度成為其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的“數(shù)據(jù)殖民地”，即避免發(fā)達(dá)國家從印度的數(shù)據(jù)跨境中獲取利益，損害印度的國家利益。因此，印度要求本國范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)，應(yīng)該優(yōu)先在本國的新興企業(yè)使用，防止流向發(fā)達(dá)國家的技術(shù)公司，而淪為“數(shù)據(jù)殖民主義”的受害者。

結(jié)論及政策建議

結(jié)論

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)并非完全自由，甚至存在一定事實(shí)層面的數(shù)據(jù)保護(hù)主義，是數(shù)字生產(chǎn)力競爭的結(jié)果。數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的主張，具有一定程度的地緣性和話語體系性，而且基本來自發(fā)達(dá)國家的理論；對于限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的主張，大都來自與其存在競爭關(guān)系，甚至出于保持競爭優(yōu)勢的國家。

RCEP締約國的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策可歸為5種類型，大部分RCEP締約國采取“多軌制”交叉并行或疊加的政策，也有部分國家采取“單一制”。此外，還有少數(shù)國家尚未出臺(tái)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的政策或立法。

數(shù)字生產(chǎn)力要素對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策的尺度和實(shí)現(xiàn)方式產(chǎn)生重要影響。生產(chǎn)力主體要素對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策制定起決定性作用，因其關(guān)乎數(shù)字技術(shù)的認(rèn)知、開發(fā)和應(yīng)用能力，也關(guān)乎政策制定的認(rèn)知和執(zhí)行能力，決定著政策的尺度和實(shí)現(xiàn)方式。生產(chǎn)力主體要素，是導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家和不發(fā)達(dá)國家之間“數(shù)字鴻溝”形成的原因之一。相比而言，由勞動(dòng)資料和勞動(dòng)對象構(gòu)成的數(shù)字生產(chǎn)力客體要素，關(guān)乎數(shù)據(jù)話語權(quán)的基礎(chǔ)問題，是制定數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策的重要基礎(chǔ)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)雖不屬于數(shù)字生產(chǎn)力范疇，卻是生產(chǎn)力應(yīng)用和轉(zhuǎn)化的重要體現(xiàn)。從數(shù)字經(jīng)濟(jì)層面看，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策，必須平衡本國的數(shù)字經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力各要素，不應(yīng)為追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而淪為“數(shù)據(jù)殖民地”。

政策建議

從數(shù)字生產(chǎn)力層面出發(fā)，為推動(dòng)RCEP所倡導(dǎo)的數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)，RCEP締約國還應(yīng)該從以下3方面展開努力：

加強(qiáng)數(shù)字人才培養(yǎng)。數(shù)字技術(shù)人才是推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的核心和關(guān)鍵，也是政策制定和實(shí)現(xiàn)的決定性因素。因此，RCEP締約國應(yīng)著力加強(qiáng)對數(shù)字人才的培養(yǎng)和引進(jìn)，提升數(shù)字人才的知識(shí)素養(yǎng)和應(yīng)用轉(zhuǎn)化能力，提升本國數(shù)字技術(shù)人才的競爭力。

加大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。RCEP締約國應(yīng)該加大數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，提升數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施的安全保障。同時(shí)，各國應(yīng)該構(gòu)建完善的數(shù)據(jù)安全和網(wǎng)絡(luò)安全的制度保障體系，推動(dòng)制度建設(shè)的國際化和標(biāo)準(zhǔn)化。

倡導(dǎo)數(shù)據(jù)權(quán)利平等。RCEP締約國應(yīng)該倡導(dǎo)數(shù)據(jù)權(quán)利的平等，努力消除數(shù)據(jù)價(jià)值鏈的不平等因素。

（作者：黃貴，云南大學(xué)法學(xué)院 弗里堡大學(xué)法學(xué)院；陶如，云南大學(xué)法學(xué)院；編審：黃瑋；《中國科學(xué)院院刊》供稿））