參與２００８年上海市委“加強(qiáng)人才培育與引進(jìn)”重大調(diào)研課題的上海公共行政與人力資源研究所公共行政研究室主任張子良認(rèn)為，上海市的戶籍新政凸顯出五個(gè)核心關(guān)鍵詞：條件管理、技能、貢獻(xiàn)、品行、輪候。
【新聞背景】
2月23日，上海戶籍新政出臺(tái)，廣受關(guān)注。
“新政”規(guī)定，“居住證轉(zhuǎn)戶籍”應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合5個(gè)條件：持上海市居住證滿7年，參加上海市城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)滿7年，持證期間依法在上海繳納所得稅，在上海被聘任為中級(jí)以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)或具有技師以上職業(yè)資格且專業(yè)及工種對(duì)應(yīng)，無(wú)違法犯罪及其他不良記錄者。政策試行期為3年。
上海現(xiàn)有常住人口約1900萬(wàn)，其中約600多萬(wàn)人沒(méi)有上海戶籍。改革開(kāi)放30年來(lái)，上海先后在1994年、2002年、2004年三次調(diào)整戶口遷移政策，這次“居住證轉(zhuǎn)戶籍”改革被稱為上海第四次戶籍制度改革。
“盼了好多年盼來(lái)新政策，沒(méi)料到與期待差這么多。”田曉清今年34歲，已經(jīng)在上海打拼10年，說(shuō)起戶籍新政，他有些失望。
實(shí)際上，像田曉清這樣失望的“滬漂”一族還有很多——目前持上海市居住證的有400萬(wàn)人。據(jù)上海市人才服務(wù)中心咨詢窗口的工作人員介紹，戶籍新政剛剛公布時(shí)，一天有幾百人次前來(lái)咨詢，電話不斷。“由于細(xì)則和工作流程還沒(méi)有出臺(tái)，沒(méi)有具體信息，因此也談不上提供咨詢。”這位工作人員說(shuō)。
對(duì)戶籍新政的“朦朧解讀”在田曉清這樣的“滬漂”間流傳。
田曉清2004年底申請(qǐng)獲得了上海市居住證，被卡在了7年這個(gè)門(mén)檻上。“現(xiàn)在看來(lái)，條件雖然不是很苛刻，但是真正能夠拿到戶口的人，恐怕只是少數(shù)。”居住證持有要滿7年，這一條件幾乎難住他們公司的所有“滬漂”一族。上海自2002年開(kāi)始實(shí)行居住證制度，在他們這家外資公司，同事獲得居住證多在2004年到2005年。
新政不是被迫“作秀”
符合條件的人員以后會(huì)逐年增加
據(jù)有關(guān)部門(mén)介紹，首批符合“累計(jì)7年”條件的人有3000名，同時(shí)符合其他條件人數(shù)將更少。這使戶籍新政一出臺(tái)就遭到質(zhì)疑，有人認(rèn)為，此舉是為了填補(bǔ)社保基金的缺口，或是迫于各種壓力不得已的“作秀”。
“不能說(shuō)是‘作秀’，說(shuō)為了填補(bǔ)社保基金的缺口更是誤解。”王大犇說(shuō)。作為華東師范大學(xué)人口研究所副教授，王大犇曾在去年參與上海市委研究室關(guān)于“上海戶籍制度改革方案”課題研究。
王大犇解釋，社會(huì)保險(xiǎn)是權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合的，這部分人參加了城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，解決戶口后，老了才能更好地在上海享受社保帶來(lái)的福利。“更何況戶籍新政每年也只能解決上萬(wàn)人，而目前上海養(yǎng)老保險(xiǎn)的缺口上百億，只能主要通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決。”王大犇說(shuō)。
上海2002年有關(guān)居住證制度的文件承諾，持有居住證到一定時(shí)間、符合條件的可以轉(zhuǎn)本市戶籍。到2008年，第一批辦理居住證的已有6年，積累的期望開(kāi)始轉(zhuǎn)化為各種壓力。比如，不少上海企業(yè)因不能解決進(jìn)滬指標(biāo)，影響了人才引進(jìn)。王大犇說(shuō)，正是在這樣的背景下，2008年上海市著手研究居住證轉(zhuǎn)戶籍的政策。實(shí)際上，有關(guān)部門(mén)曾多次進(jìn)行類似調(diào)研。
根據(jù)上海市人才居住證辦理的情況，2002年辦理居住證的確實(shí)不多，所以今年能夠符合“累計(jì)7年”條件的人也不多，但以后會(huì)逐年增加。文件試行3年，未來(lái)戶籍制度只能越來(lái)越松。
新政只能“小步走”
建議逐步建立戶籍轉(zhuǎn)換相應(yīng)的評(píng)估體系
“改革的逐步推進(jìn)有利于社會(huì)穩(wěn)定。”王大犇說(shuō)，我國(guó)有些地方的戶籍制度改革步子較大，后來(lái)由于大量農(nóng)村人口的進(jìn)入，公共設(shè)施和公共財(cái)政難以承受，又重新設(shè)置門(mén)檻。政策多變，給社會(huì)管理帶來(lái)不必要的麻煩。
希望入滬的人很多，除了在上海就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的這部分人，還有為數(shù)不少的外來(lái)媳婦、歷史上響應(yīng)政府號(hào)召支內(nèi)支邊人員及他們的子女。如果戶籍完全放開(kāi)，上海需要解決低保、醫(yī)保和經(jīng)濟(jì)適用房、廉租屋等相關(guān)問(wèn)題，政府不得不考慮地方財(cái)政的承受能力。
“這次只是在戶籍制度改革方面開(kāi)了一個(gè)小口，而不是戶籍制度改革的全部。”王大犇說(shuō)，居住證轉(zhuǎn)戶籍的標(biāo)準(zhǔn)還是比較嚴(yán)，未來(lái)標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)降低，“畢竟上海戶籍人口已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)負(fù)增長(zhǎng)的階段，適當(dāng)放寬，不會(huì)對(duì)上海人口總量帶來(lái)巨大的壓力。”
對(duì)通過(guò)戶籍新政“引才”的期望，復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院副院長(zhǎng)梁鴻認(rèn)為，這也許只是政府“一廂情愿”，因?yàn)檎咭坏┕_(kāi)，想成為上海人的群體并不是由政府定的。
王大犇建議，應(yīng)逐步建立相應(yīng)的評(píng)估體系，為優(yōu)秀外來(lái)務(wù)工人員建立戶籍轉(zhuǎn)換的通道。居住證暫時(shí)不與戶口直接掛鉤，只作為其在滬居住的證明，為其就業(yè)、租賃房屋等提供方便。同時(shí)，應(yīng)建立優(yōu)秀外來(lái)務(wù)工人員落戶的通道，凡提升為高級(jí)技工者，可建立專門(mén)的“人才居住證”轉(zhuǎn)戶籍通道。
必須降低戶口“含金量”
配套措施不落實(shí)改革難有實(shí)際進(jìn)展
“戶籍制度改革最關(guān)鍵的問(wèn)題，是要回歸到戶籍管理的本意。”梁鴻說(shuō)，“理想的戶籍管理方式，應(yīng)該是戶籍改革與福利保障徹底分離，戶籍沒(méi)有‘含金量’，轉(zhuǎn)不轉(zhuǎn)也就無(wú)所謂了。”
梁鴻說(shuō)，戶籍管理本來(lái)有兩個(gè)作用，一個(gè)是人口登記，二是人口管制，避免城市因人口承載壓力過(guò)大影響發(fā)展。然而，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得戶籍“含金量”非常高，戶籍轉(zhuǎn)化為城市福利制度安排的基礎(chǔ)和城市社會(huì)保障的前提條件。“所以，戶籍制度改革涉及就業(yè)、醫(yī)療、教育、福利等方面的利益調(diào)整和再分配，如果在相關(guān)配套措施沒(méi)有落實(shí)之前匆忙改革，‘戶改’就極有可能成為一紙有名無(wú)實(shí)的空文。”
王大犇說(shuō)，目前，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助等均是由地方財(cái)政兜底解決，都是以戶籍為對(duì)象。由于我國(guó)財(cái)政、醫(yī)療、教育等資源各地差別較大，放寬戶口進(jìn)入，對(duì)于社會(huì)保障水平較高的地區(qū)，必然會(huì)有財(cái)政壓力。因此，改革方向是逐步減少附加在“戶籍”上的各種福利，至少不應(yīng)增加新的以戶籍為前提的各種政策。
“如果只是簡(jiǎn)單地改變戶口性質(zhì)本身，而不打破它所維持的就業(yè)、住房、教育、社會(huì)保障等‘福利待遇鏈’，戶籍改革就只能是形式意義大于實(shí)際意義。”王大犇說(shuō)，切實(shí)解決因戶籍而產(chǎn)生的各種不公平問(wèn)題，就要把隱藏在戶口之后的勞動(dòng)、人事、教育、醫(yī)療與社會(huì)保障等諸多社會(huì)福利與戶口脫鉤，其核心是打破城鄉(xiāng)分割的社會(huì)政策和社會(huì)保障與服務(wù)體系。
“今天迫于客觀現(xiàn)實(shí)不能開(kāi)大口子，開(kāi)小口子也可以。”梁鴻說(shuō)，“有了通道，制度的改革就不可逆轉(zhuǎn)，就有望向理想的戶籍管理方式轉(zhuǎn)變，這也是上海戶籍新政引起多方普遍關(guān)注的更深層次原因。”
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