中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 黨的二十大報告提出“健全主體功能區(qū)制度，優(yōu)化國土空間發(fā)展格局”。主體功能區(qū)戰(zhàn)略制度是我國經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的大戰(zhàn)略，是自上而下進行國土空間治理的重要制度創(chuàng)新。主體功能區(qū)政策是主體功能區(qū)戰(zhàn)略制度落地實施的關(guān)鍵手段，學界已有一些探討。一些學者提出主體功能區(qū)是國土空間開發(fā)保護的基礎(chǔ)制度，通過健全空間規(guī)劃體制、完善獎懲機制、優(yōu)化功能配置制度，以及加強部門間協(xié)調(diào)聯(lián)動等，推進主體功能區(qū)機制體制的建立。還有學者聚焦土地、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、財稅、人口等某一具體政策領(lǐng)域，研究不同主體功能定位的政策保障措施。例如，土地政策方面，大多強調(diào)要基于主體功能特點和地區(qū)發(fā)展需求對不同類型主體功能區(qū)制定差異化的土地政策，要加強與財政政策、環(huán)境政策等九大配套政策間的系統(tǒng)聯(lián)動；產(chǎn)業(yè)政策方面，基于對現(xiàn)行政策的分析評估，指出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化；財稅政策方面，明確要構(gòu)建與主體功能區(qū)戰(zhàn)略相適應的財政政策體系；人口政策方面，自然因素和經(jīng)濟因素是影響我國人口區(qū)域性分布的關(guān)鍵因素，應當基于人口流動的特征、原因、動力等特點，對不同主體功能區(qū)類型采取差別化調(diào)控政策。“多規(guī)合一”改革后，黨中央對完善和落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略制度提出新要求，國土空間治理面臨新形勢、新問題，本文在梳理和剖析現(xiàn)有主體功能區(qū)政策實施情況和存在問題的基礎(chǔ)上，提出系統(tǒng)化、差異化、協(xié)同化、激勵化的主體功能區(qū)政策設(shè)想。

主體功能區(qū)政策制定實施情況

初步建立制度框架，形成“9+1”政策體系

2010年國務院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，劃分了優(yōu)化、重點、限制、禁止4類主體功能開發(fā)區(qū)，提出了實施包括財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境、應對氣候變化等9項區(qū)域政策和績效考核評價制度。隨后，國務院相關(guān)部門陸續(xù)出臺了財政、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、投資、人口等方面配套政策，主體功能區(qū)國家層面的相關(guān)配套政策逐步出臺。按照國家部署要求，省級政府配套政策逐步出臺，吉林、安徽、廣東、江蘇、浙江等省積極探索實踐，進一步細化了財政、投資等政策要求，陸續(xù)出臺了相關(guān)政策；全國近2/3的省份出臺了相關(guān)文件，按照主體功能定位實施差異化績效考核。

實施財政、績效考核等關(guān)鍵領(lǐng)域政策，推動地方發(fā)展方式轉(zhuǎn)型

中央對重點生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付政策實施效果較好，截至2022年中央財政累計投入約7 900億元，覆蓋819個縣級行政區(qū)，作為一般性轉(zhuǎn)移支付，對改善當?shù)孛裆⑻岣呋竟卜站然桨l(fā)揮了重要作用。部分地方實施差異化績效考核促進限制開發(fā)區(qū)綠色發(fā)展。例如，浙江省出臺《中共浙江省委浙江省人民政府關(guān)于推進淳安等26縣加快發(fā)展的若干意見》，對經(jīng)濟相對薄弱的26個山區(qū)縣單列考核，特別是對11個國家級重點生態(tài)功能區(qū)縣設(shè)定了一定權(quán)重的綠色發(fā)展考核指標，取消國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）考核。相關(guān)部門著力探索建立流域橫向生態(tài)保護補償機制，協(xié)調(diào)和平衡生態(tài)保護地區(qū)和生態(tài)受益地區(qū)利益關(guān)系，有力調(diào)動上下游地區(qū)生態(tài)保護修復的積極性。

通過劃定“三區(qū)三線”細化功能單元，強化精準施策和底線約束

主體功能區(qū)思想融入了《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》編制全過程，推動構(gòu)建了主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護新格局，明確了差異化的空間安排。通過“三區(qū)三線”劃定實現(xiàn)戰(zhàn)略精準落地，落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局要求，以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎(chǔ)，以第三次全國國土調(diào)查成果為底數(shù)，統(tǒng)籌劃定了耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，落到了具體地塊，制定了管控規(guī)則，守住了農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)空間的核心和底線。

存在問題

政策體系不完善，尚未形成央地之間、部門之間多方協(xié)同治理合力

主體功能區(qū)政策體系不完善。截至目前，原政策體系明確的土地、農(nóng)業(yè)、民族、應對氣候變化等政策并未出臺，而已出臺政策中，生態(tài)環(huán)境、投資、人口政策未嚴格落實。同時，政策之間協(xié)同不夠，部分政策與主體功能區(qū)導向不一致，并不是嚴格對照主體功能制定。例如，補充耕地政策與生態(tài)保護和水資源配置等政策之間不協(xié)調(diào)，沒有考慮農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的特殊要求。

央地政策訴求協(xié)同不夠。現(xiàn)行政策以國家層面為主，省市層面配套少，央地之間沒有形成協(xié)同效應。究其原因，主要是國家戰(zhàn)略定位與地方發(fā)展訴求有差異，主體功能區(qū)戰(zhàn)略是自上而下的國家空間治理安排，著眼于全局和長遠利益，對部分需要保護為主的區(qū)域，會在一定程度上限制其發(fā)展空間，與地方希望快速發(fā)展的訴求存在一定沖突。

有關(guān)部門配套政策協(xié)同不足。2018年國務院機構(gòu)改革前，主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃存在統(tǒng)籌問題，缺乏協(xié)調(diào)，相關(guān)空間政策方向存在沖突；機構(gòu)改革后，通過“多規(guī)合一”整合各類型空間規(guī)劃，建立了統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系，但各類型配套政策的制定仍然在各部門，部分政策制定并沒有將主體功能區(qū)戰(zhàn)略導向為統(tǒng)一的“指揮棒”，也尚未建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、分工明確的空間政策體系和協(xié)調(diào)機制。

政策針對性不夠，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢和要素配置的初衷未能完全實現(xiàn)

專門針對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)等部分功能區(qū)的政策缺失。現(xiàn)有政策主要針對重點生態(tài)功能區(qū)，對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、城市化地區(qū)的配套政策設(shè)計不足，這些類型區(qū)域的發(fā)展導向與權(quán)責不明，形成不同主體功能區(qū)的政策隆起和政策洼地。例如，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)承擔保障糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給的重任，城鎮(zhèn)化開發(fā)一定程度上受到限制，區(qū)域競爭力不足，導致部分農(nóng)業(yè)功能優(yōu)勢地區(qū)不愿意確定為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。通過對已經(jīng)公布的省級國土空間規(guī)劃進行統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的數(shù)量正在減少，無法滿足當前保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給的國家戰(zhàn)略要求，存在重大風險隱患。

重點生態(tài)功能區(qū)的結(jié)構(gòu)性政策欠缺。2010年以來，我國重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護修復政策進一步加強，森林等生態(tài)空間總量雖然明顯增長，但區(qū)域性結(jié)構(gòu)性問題仍然突出。青藏高原冰川大面積退縮，北方防沙帶的草地、東北森林帶的林地及濕地大量減少，重要物種棲息地碎片化，局部地區(qū)生態(tài)功能退化較嚴重，生物多樣性下降趨勢尚未得到遏制。目前針對這些問題的結(jié)構(gòu)性政策供給不足。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等要素配置政策與主體功能定位匹配不夠。主體功能區(qū)戰(zhàn)略旨在通過實施與主體功能定位相匹配的差異化政策，促進不同區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢、推進高質(zhì)量發(fā)展。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、城市化地區(qū)，對直接影響地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共投資、水土資源等空間要素配置需求各有不同，然而當前這些要素配置政策制定時未充分考慮不同主體功能定位的差異化要求，沒有制定針對性強的要素配置政策。

部分地區(qū)政策實施效果有偏差。主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施以來，經(jīng)濟發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，出現(xiàn)部分區(qū)域的資源要素變化與主體功能的定位導向不符的現(xiàn)象。2009—2019年，部分南方地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)耕地大量流失，致使耕地重心北移，對北方地區(qū)的生態(tài)和水資源造成較大壓力；優(yōu)化開發(fā)區(qū)開發(fā)強度不斷增大，且建設(shè)用地增幅遠高于其他區(qū)域，與該區(qū)域嚴控開發(fā)強度的初衷不符；部分區(qū)域的人口與建設(shè)用地資源錯配。例如，東北、西部中心城市周邊的城市化地區(qū)與農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，人口明顯收縮，但建設(shè)用地仍在快速增長。

政策適應性不強，對區(qū)域新問題和新風險挑戰(zhàn)應對不足

對新的人口變化應對不足。隨著我國人口達峰、老齡化加劇，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣中有73%出現(xiàn)常住人口減少，部分農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣老齡化率高達19.5%，農(nóng)村青壯勞動力不足、留守老人境況堪憂，甚至出現(xiàn)無人種地、鄉(xiāng)村蕭條情景，將對糧食安全和鄉(xiāng)村振興造成潛在威脅；城市化地區(qū)少子化、家庭小型化趨勢明顯，北京、上海、浙江、江蘇等地城市家庭平均每戶不足3人，對住房、醫(yī)療、幼兒教育、養(yǎng)老、文體、休閑等空間結(jié)構(gòu)調(diào)整和品質(zhì)提出新的要求。

對新的經(jīng)濟社會風險應對不足。受新冠疫情沖擊、中美貿(mào)易爭端等多種因素影響，我國經(jīng)濟增速下降，土地出讓金等地方政府基金性收入明顯下滑，部分地方農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、城市化地區(qū)政府隱性債務快速攀升；地方政府平衡財政收支面臨較大困難，重點生態(tài)功能區(qū)依靠中央財政“外部輸血”的發(fā)展方式也將面臨重大風險；同時，我國發(fā)展已進入高質(zhì)量發(fā)展階段，傳統(tǒng)的靠要素驅(qū)動、規(guī)模擴展的發(fā)展方式難以為繼，國土空間開發(fā)保護主要問題，也從開發(fā)強度控制，轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)效率優(yōu)化和功能品質(zhì)提升。

對全球氣候變化應對不足。一方面，近年來極端天氣頻發(fā)，海河、淮河、松花江等地區(qū)遭遇嚴重洪澇災害，北京、天津及河北、河南等部分城市化地區(qū)內(nèi)澇災害增多，人民群眾生命和財產(chǎn)安全受到威脅。當前主體功能區(qū)政策對區(qū)域性的自然災害防御和災后恢復缺乏考慮，尤其是城市化地區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。另一方面，隨著全球氣候變暖、溫帶北移，新疆、甘肅、陜西、黑龍江等地區(qū)溫度降水持續(xù)增長，這種氣候改變利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和品種的增加，而主體功能區(qū)劃及配套政策對于這一變化的應對存在明顯不足。

對地緣關(guān)系變化對應不足。我國戰(zhàn)略性資源能源對外依存度較高，約有1/2的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)對外依存度超出50%，運輸通道單一，原油進口90%以上來自海上運輸。當前經(jīng)濟全球化遭遇逆流，國際關(guān)系復雜變化，對我國資源能源和邊境安全帶來較大影響，目前還未出臺針對邊境地區(qū)、能源資源富集區(qū)等事關(guān)國家戰(zhàn)略安全區(qū)域的配套政策。

政策約束不精準、激勵性不夠，對促進區(qū)域協(xié)同、高質(zhì)量發(fā)展的支撐不足

原有產(chǎn)業(yè)政策更多側(cè)重限制性準入要求。重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單一般以縣域為單位制定，由于單元過粗，普遍存在“一人生病、全區(qū)封閉”的問題；負面清單對縣城也設(shè)置了嚴格產(chǎn)業(yè)限制，與“面上保護、點上開發(fā)”功能導向不符。現(xiàn)行負面清單制度沒有直接針對企業(yè)主體，而是直接針對產(chǎn)業(yè)類型，主要明確了限制和禁止的產(chǎn)業(yè)類型，對其中列入禁止清單的產(chǎn)業(yè)“一關(guān)了之”，阻斷了這些產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型之路。此外，產(chǎn)業(yè)準入負面清單主要針對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，對于未來產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容較少，未能精準謀劃區(qū)域產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展方向。當前我國經(jīng)濟運行面臨外部環(huán)境復雜嚴峻、國內(nèi)需求不足等困難挑戰(zhàn)，如果產(chǎn)業(yè)限制不準確、不恰當，將不利于地方克服困難、激發(fā)潛力、推動發(fā)展。

“三區(qū)三線”底線管控剛性較強彈性不足。當前已完成的“三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定，進一步強化了對國家糧食安全、生態(tài)安全等的底線管控作用，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是按照現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地規(guī)模1.3倍拓展系數(shù)劃定形成，雖然在劃定過程中一定程度上體現(xiàn)了不同主體功能定位差異化要求，但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展形勢變化和新的國家重大戰(zhàn)略實施，部分規(guī)劃城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)和布局與新的發(fā)展需求不匹配；部分國家級農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，由于耕地和永久基本農(nóng)田保護面積較多，大量集中分布在中心城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊，按照國家規(guī)定一經(jīng)劃定后，除國家和省級重大項目建設(shè)，不得隨意占用，部分城鎮(zhèn)的發(fā)展用地空間將受限，旅游、鄉(xiāng)村振興項目及農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的公廁、涼亭等配套設(shè)施用地存在困難。

政策激勵性不足。環(huán)境、產(chǎn)業(yè)等政策主要以約束為主，重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付補償力度不夠，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付尚未建立，跨流域跨區(qū)域橫向補償機制僅開展試點探索，尚未健全，亟須形成對創(chuàng)新驅(qū)動新方式的政策激勵，培育文化、景觀等新增長動能。例如，浙江省某縣是國家重點生態(tài)功能區(qū)，每年財政收支缺口約88億元左右，但國家和浙江省給予的轉(zhuǎn)移支付約35億—40億元，財政缺口超過50%。相比東部地區(qū)而言，中西部欠發(fā)達地區(qū)缺口比例更大，基本公共服務供給面臨較大困難。

政策執(zhí)行不到位，政策實施的監(jiān)測監(jiān)督、評價考核和反饋機制尚未建立

地方對主體功能區(qū)政策執(zhí)行積極性不高。一些地方對主體功能區(qū)政策理解有偏差，將主體功能誤以為是“唯一功能”，對重點生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)發(fā)展顧慮重重，甚至產(chǎn)生抵觸情緒，因而對國家發(fā)布的主體功能區(qū)政策選擇性執(zhí)行或不執(zhí)行。

政策沒有層層落實到位。中央明確對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)重點考核農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)民收入、耕地質(zhì)量、土壤環(huán)境治理等指標，重點生態(tài)功能區(qū)重點考核生態(tài)產(chǎn)品價值、產(chǎn)業(yè)準入負面清單執(zhí)行、自然岸線保有率、民生改善等方面指標，但實際地方基本上未落實；有的省份雖然明確對重點生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)等區(qū)域取消GDP考核，但并未取消考核財政收入、固定資產(chǎn)投資等與GDP密切關(guān)聯(lián)的指標，或者GDP仍通過排名等方式發(fā)揮指揮棒作用；有的省份雖然明確了對縣區(qū)的差異化考核要求，但地級市對所屬縣區(qū)的績效考核中未落實差異化要求。

部分地方?jīng)]有建立差異化考核評價機制。在中共中央國務院印發(fā)的《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》，以及中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)的《高質(zhì)量發(fā)展綜合績效評價辦法（試行）》都明確要求，地方各級黨委和政府要根據(jù)主體功能定位進行差異化績效考核，但尚有約1/3的省份未出臺相關(guān)文件。

政策實施情況的跟蹤評估和動態(tài)調(diào)整機制欠缺。主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施以來，國家區(qū)域重大戰(zhàn)略作出新的部署，部分地區(qū)行政區(qū)劃或空間結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，但因主體功能區(qū)政策實施監(jiān)測、評估、預警、調(diào)整的動態(tài)管理機制尚未建立，相應區(qū)域的主體功能區(qū)政策并未作出相應調(diào)整。

主體功能區(qū)配套政策完善方向

系統(tǒng)化

深度融入國土空間規(guī)劃體系。“多規(guī)合一”后，主體功能區(qū)戰(zhàn)略制度納入國土空間規(guī)劃體系，應進一步強調(diào)主體功能區(qū)的宏觀戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，著力完善國家和省級主體功能區(qū)政策；通過市縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃編制實施，實現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略意圖逐級傳導落地。進一步突出主體功能區(qū)政策的區(qū)域性，重點圍繞統(tǒng)籌配置區(qū)域人、地、產(chǎn)、錢等關(guān)鍵要素，建立與主體功能定位相匹配的國土空間區(qū)域政策體系。

基礎(chǔ)支持國土空間治理體系。主體功能區(qū)戰(zhàn)略制度是舉國體制下實施自上而下國土空間治理的中國方案，進一步明確主體功能區(qū)在國土空間開發(fā)保護制度中的基礎(chǔ)性關(guān)鍵作用，指導和銜接國土空間用途管制，通過嚴格按照“區(qū)域戰(zhàn)略—規(guī)劃—政策”的邏輯執(zhí)行，形成點、線、面、網(wǎng)融合的國土空間管控工具組合，完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略、政策、制度和法規(guī)，支撐國土空間治理體系。

統(tǒng)籌推進高水平安全與高質(zhì)量發(fā)展。強化底線思維和戰(zhàn)略思維，統(tǒng)籌考慮國家糧食安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟安全、能源安全、邊疆安全、歷史文化傳承等要求，銜接“三區(qū)三線”劃定，將保障國土空間底線安全作為土地、環(huán)境、財稅、人口等政策的重要內(nèi)容；與此同時，根據(jù)人民群眾對美好生活和美麗生態(tài)的需求，進一步統(tǒng)籌提升農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)空間品質(zhì)，推動形成綠色低碳為導向、人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局，引領(lǐng)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

差別化

突出發(fā)展方式多樣化、路徑差別化。“差別化”不是要強化地方發(fā)展水平的差別化，而是要引導不同區(qū)域發(fā)展定位和發(fā)展路徑的差別化，為不同主體功能區(qū)建立差別化發(fā)展賽道；不同主體功能區(qū)都要建設(shè)生態(tài)文明，都要高質(zhì)量發(fā)展，都要共同富裕，這是共同目標；但實現(xiàn)共同目標的路徑不能只有一條，要避免同質(zhì)化競爭和重復建設(shè)，因地制宜采取策略，尊重地方意愿，走出多樣化的高質(zhì)量發(fā)展之路。

強調(diào)問題導向，積極應對區(qū)域空間發(fā)展問題。不同區(qū)域國土空間開發(fā)保護面臨著不同問題。雖然我國經(jīng)濟社會發(fā)展總體向好，但南方優(yōu)質(zhì)耕地減少、北方生態(tài)功能結(jié)構(gòu)失衡、東北城鎮(zhèn)衰退等區(qū)域性結(jié)構(gòu)性風險仍然較大；應針對不同區(qū)域制定差別化的主體功能區(qū)政策。

突出主體功能導向，充分發(fā)揮區(qū)域“比較優(yōu)勢”。不同區(qū)域的資源環(huán)境稟賦和承載能力不同，發(fā)展階段和條件也各不相同，在國家層面、省級層面、市級層面或縣域內(nèi)承擔不同的國土空間開發(fā)保護任務和作用，應圍繞不同主體功能定位，提出差別化區(qū)域要素配置政策。

協(xié)同化

強調(diào)國家戰(zhàn)略統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。協(xié)同化是落實國家戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，黨中央國務院在一系列重要文件中明確主體功能區(qū)的國家戰(zhàn)略地位，應統(tǒng)籌國家糧食安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟安全、能源安全、資源安全、邊疆安全等國家安全戰(zhàn)略，深入實施區(qū)域重大、區(qū)域協(xié)調(diào)、新型城鎮(zhèn)化等國家發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)同配置重大生產(chǎn)力、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務和各類自然資源。

強化社會各主體協(xié)同治理。主體功能區(qū)是一個綜合系統(tǒng)工程，具有典型的“條塊結(jié)合”的特征，不能僅依靠某一部門、某一領(lǐng)域具體工作就能實現(xiàn)，需要形成全社會共同推進實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的政策和監(jiān)督機制，明確中央與地方、政府與市場、政府各部門之間的責任分工，明確統(tǒng)籌推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)協(xié)商機制。

突出區(qū)域協(xié)同和功能融合。主體功能區(qū)在對區(qū)域進行分工，促進區(qū)域差別化發(fā)展基礎(chǔ)上，還應推動區(qū)域均衡和協(xié)同發(fā)展；在區(qū)域間，協(xié)調(diào)好不同類型主體功能區(qū)、不同區(qū)域之間的發(fā)展權(quán)益共享；在區(qū)域內(nèi)，協(xié)調(diào)好主體功能、其他功能、復合功能的關(guān)系，促進農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等不同功能融合。

加強各項政策工具協(xié)同。加強規(guī)劃和政策之間協(xié)同，在“多規(guī)合一”基礎(chǔ)上，強化規(guī)劃決策、用途管制、要素配置等政策之間的協(xié)調(diào)，促進自然資源管理各環(huán)節(jié)各要素管理皆與主體功能定位相匹配，實現(xiàn)基于“多規(guī)合一”的“多政協(xié)同”。

激勵化

精準約束和有效激勵相結(jié)合。主體功能區(qū)政策不是要限制地方發(fā)展，而是要明確地方發(fā)展的規(guī)則，讓地方政府明白“能干什么”“不能干什么”，引導地方高質(zhì)量發(fā)展。目前在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定了“三區(qū)三線”，已經(jīng)將主體功能區(qū)戰(zhàn)略意圖精準落地，“三區(qū)三線”的嚴格管控進一步強化了底線約束作用，下一步需要建立有效的激勵政策，正面激發(fā)新的發(fā)展動能。

地方承擔的責任和利益對等。不同主體功能定位區(qū)域，承擔不同的國家和區(qū)域發(fā)展任務，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)因承擔糧食安全、生態(tài)安全保障的重要任務，在一定程度上喪失了發(fā)展的機會，需要通過利益的調(diào)節(jié)和再分配，共享發(fā)展的權(quán)益和成果。

地方發(fā)展應“輸血”與“造血”相結(jié)合。主體功能區(qū)政策要推進共同富裕，不能只依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付，來彌補農(nóng)業(yè)、生態(tài)保護區(qū)域的發(fā)展短板，要更多依靠高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)資源優(yōu)勢，建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山，實現(xiàn)這些區(qū)域的自我發(fā)展。

具體建議

強化主體功能區(qū)政策制度頂層設(shè)計，形成治理合力

加強頂層統(tǒng)籌，促進各級政府和部門協(xié)調(diào)機制。建立國家層面統(tǒng)籌推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，明確有關(guān)部門和地方職責，加強央地協(xié)同和部門協(xié)同，加強對重大問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。適時研究出臺新時期完善落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的中央文件，明確新時代主體功能區(qū)戰(zhàn)略的使命定位和重點任務，凝聚各方共識。強化政府和部門責任分工與協(xié)作，各級地方政府具有落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略制度的主體責任，應統(tǒng)籌協(xié)同各部門立足職責，協(xié)同推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略制度；自然資源部門牽頭負責主體功能區(qū)戰(zhàn)略制度總體協(xié)調(diào)落實，發(fā)展和改革委、財政等相關(guān)部門負責產(chǎn)業(yè)準入、轉(zhuǎn)移支付等政策制定和實施管理。

完善配套政策制度體系，形成按主體功能定位統(tǒng)籌要素配置的合力。完善主體功能區(qū)政策體系，緊緊抓住“人、地、產(chǎn)、錢”等關(guān)鍵要素，完善主體功能區(qū)配套政策和績效考核制度，出臺與主體功能區(qū)定位相匹配的自然資源政策，增加政策含金量和精準性，增強正向激勵作用。強化戰(zhàn)略統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)同，建立主體功能區(qū)戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等的協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)解決生態(tài)安全、糧食安全、能源安全、邊疆安全與城鎮(zhèn)化發(fā)展等空間沖突重要問題，促進區(qū)域差異化協(xié)同發(fā)展。

搭建國土空間治理的綜合政策平臺，形成政策合力。以縣級行政區(qū)為空間政策單元，搭建以主體功能區(qū)政策為核心的空間治理平臺，實現(xiàn)了“空間規(guī)劃”與“公共政策”的緊密結(jié)合，進而整合各部門力量共同實現(xiàn)空間治理目標，為國家治理能力現(xiàn)代化目標下的空間規(guī)劃體系改革提供重要平臺和抓手。加快法制建設(shè)，加強《國土空間開發(fā)保護法》《國土空間規(guī)劃法》等立法進程，強化主體功能區(qū)的法律地位。

完善農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)政策，保障糧食安全、提升農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力和引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興

優(yōu)化水土資源配置，加強耕地和永久基本農(nóng)田保護。夯實糧食安全根基，嚴格耕地總量保護，將非農(nóng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、造林種樹等各類對耕地的占用，統(tǒng)一納入占補平衡管理；鼓勵恢復增加耕地面積，允許超出規(guī)劃目標之外的新增耕地指標進行跨區(qū)域流轉(zhuǎn)；提升耕地質(zhì)量，引導高標準農(nóng)田建設(shè)、黑土地保護、酸化耕地治理、鹽堿地改造等重大工程任務向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)傾斜；通過以縣域為單元的土地綜合整治優(yōu)化耕地布局，將山上的耕地逐步調(diào)整到山下，推動果樹苗木盡量上山上坡；強化水土匹配，加大流域水資源配置向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)傾斜，在水資源匱乏地區(qū)布局建設(shè)引調(diào)水工程和發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)；避讓行洪通道，建立災害保險制度，減輕嚴重自然災害給農(nóng)民造成的財產(chǎn)損失。

制定鄉(xiāng)村振興用地正面清單，加大農(nóng)業(yè)功能平臺建設(shè)和用地傾斜。提升“大食物觀”下重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，引導農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”（糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品保護區(qū)）、田園綜合體、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園布局向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)集聚；制定鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)用地正面清單，加強金融支持與土地要素保障，允許納入清單的項目探索在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外實施點狀供地。促進農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，優(yōu)先保障農(nóng)產(chǎn)品初加工、冷鏈、以及農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；使用村莊建設(shè)用地（203）范圍內(nèi)的耕地，服務于鄉(xiāng)村振興建設(shè)的，不需落實耕地“占補平衡”。

強化資金和項目支持，提升縣域基本公共服務能力。推動建立農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)一般性財政轉(zhuǎn)移支付制度，探索將分散在各個部門、用途相近的涉農(nóng)資金整合使用；縣域補短板和基本公共服務，采用計劃用地指標單列方式，優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和公共服務設(shè)施用地；重大基礎(chǔ)設(shè)施布局和基本公共服務更多考慮農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)需求，國家專項資金、地方專項債資金應在耕地保護、糧食倉儲及外運通道建設(shè)等方面給予傾斜。

完善重點生態(tài)功能區(qū)政策，維護生態(tài)安全、提升生態(tài)功能和踐行“兩山”轉(zhuǎn)化

細化生態(tài)保護紅線管控和動態(tài)調(diào)整規(guī)則，守牢生態(tài)安全底線。細化完善生態(tài)保護紅線和自然保護地管理規(guī)則，在不破壞生態(tài)功能的前提下，制定原住居民生產(chǎn)生活、適度參觀旅游等允許的有限人為活動管理細則，降低開發(fā)利用活動對生態(tài)系統(tǒng)的擾動；結(jié)合自然保護地優(yōu)化調(diào)整、生態(tài)修復重大工程實施等，動態(tài)優(yōu)化生態(tài)保護紅線布局和范圍，實施一體化生態(tài)修復，提升生態(tài)系統(tǒng)功能和質(zhì)量。鼓勵重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)用地減量，通過整治、復墾等方式有序恢復和增加生態(tài)用地，建立生態(tài)用地省域內(nèi)增減掛鉤使用機制；優(yōu)先布局開展生態(tài)修復重大工程和項目，增強流域上游水源涵養(yǎng)和中下游洪水調(diào)蓄能力，調(diào)整優(yōu)化林、草、水、濕、田生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，提升生態(tài)系統(tǒng)功能與質(zhì)量，為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。

建立生態(tài)空間保護性利用規(guī)則，形成人與自然和諧共生的利用方式。支持將不影響生態(tài)功能的經(jīng)營活動及公共設(shè)施建設(shè)需求納入國土空間規(guī)劃，實施生態(tài)空間差別化用途管制，允許進行適度的旅游及相關(guān)必要設(shè)施項目建設(shè)，探索“征轉(zhuǎn)分離”“不征不轉(zhuǎn)”等差別化管理；探索對重要生態(tài)區(qū)域內(nèi)農(nóng)田、城鎮(zhèn)、礦產(chǎn)、經(jīng)濟林等的生態(tài)化利用；增設(shè)生態(tài)設(shè)施用地地類，保障生態(tài)管護相關(guān)設(shè)施用地需求；以“空間準入”替代“產(chǎn)業(yè)準入”負面清單，制定“兩山”轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)準入正面清單，加大正面清單用地支持。

建立生態(tài)資產(chǎn)和價值實現(xiàn)機制，完善“兩山”轉(zhuǎn)化機制路徑。暢通“兩山”轉(zhuǎn)化路徑，優(yōu)先保障生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化用地，采取拓展融資渠道、貸款貼息、降低利息、降低經(jīng)營負擔成本等措施，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；豐富生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑，建立健全碳交易碳排放等生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，搭建自然資源資產(chǎn)運營管理平臺；建立與主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施、自然資源資產(chǎn)有償使用相銜接的橫向生態(tài)保護補償制度，補償標準要突出對生態(tài)空間的數(shù)量、功能的考慮。

健全城市化地區(qū)政策，集聚人口產(chǎn)業(yè)、集約綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型和提升城市品質(zhì)與韌性

積極引導人口流動和產(chǎn)業(yè)布局，提高人口經(jīng)濟聚集能力。有效集聚人口和經(jīng)濟，健全與人口流動相適應的資源要素配置機制，城市化地區(qū)新增建設(shè)用地增加規(guī)模與區(qū)域人口、吸納轉(zhuǎn)移人口數(shù)量、耕地面積相掛鉤，指標向基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務用地等適當傾斜，向中心城市的周邊城市傾斜；強化對超大城市、特大城市空間管控，實施城鎮(zhèn)建設(shè)用地減量化策略。

有效激勵立體復合利用土地，促進空間資源節(jié)約集約。促進集約綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，完善增存掛鉤機制，通過新增建設(shè)用地計劃指標分配促進存量建設(shè)用地消化，提升土地供應中存量用地的占比；完善土地復合利用政策，確定不同條件和目標下土地用途兼容要求，鼓勵各類功能用地復合設(shè)置；推動土地立體開發(fā)，在安全環(huán)保、公益優(yōu)先、地上與地下相協(xié)調(diào)的前提下，適度開發(fā)地下空間。

合理布局公共服務設(shè)施和災害防治體系，提升城市品質(zhì)和韌性。引導社區(qū)公共服務設(shè)施分散均衡布局，提供全齡友好的基本生活服務，提高教育、衛(wèi)生、文化、體育、養(yǎng)老等社區(qū)公共服務設(shè)施15分鐘步行可達覆蓋率；加強城市的歷史文化保護，給予容積率獎勵；統(tǒng)籌布局交通道路、指揮中心、重要決策部門及其正常運轉(zhuǎn)必需的電力、通信等設(shè)施選址，城鎮(zhèn)建設(shè)提高防洪排澇標準。

強化不同主體功能和不同政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕

建立主體功能區(qū)綜合統(tǒng)籌區(qū)，促進不同主體功能區(qū)之間協(xié)同發(fā)展。依托城市群、都市圈等推動主體功能綜合布局，統(tǒng)籌區(qū)域人口、產(chǎn)業(yè)、公共服務、基礎(chǔ)設(shè)施、水土資源要素統(tǒng)籌配置，提升農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間的就近供給能力，形成功能較完備、供應鏈較短、分布式、在地化的主體功能綜合統(tǒng)籌區(qū)。在此基礎(chǔ)上，完善統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)跨縣域耕地占補平衡、建設(shè)用地增減掛鉤及指標交易等政策工具，引導耕地、林草水濕等生態(tài)用地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地，分別向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、城市化地區(qū)集中布局。鼓勵農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)在城市化地區(qū)合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，發(fā)展“飛地”經(jīng)濟，通過稅收分成的方式共享發(fā)展成果。

探索復合功能政策設(shè)計，促進主體功能區(qū)內(nèi)主體功能與其他功能融合發(fā)展。促進農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)空間的功能融合，實施耕地生態(tài)化管護，減少農(nóng)藥化肥施用，在不破壞土地耕作層的前提下，發(fā)揮農(nóng)用地的生態(tài)、景觀、體驗等多重功能；探索利用生態(tài)空間發(fā)展文旅、醫(yī)養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)的保護性利用方式，明確不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游、配套服務設(shè)施、必要公共設(shè)施建設(shè)等人為活動類型、規(guī)模、布局要求；探索利用城鎮(zhèn)建設(shè)用地發(fā)展都市農(nóng)業(yè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)，鼓勵利用城市零散、碎片的開放空間建設(shè)小型綠地、小公園、街心花園、社區(qū)小型運動場所等“口袋公園”，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)公園綠地不納入新增建設(shè)用地管理。強化自然資源政策全要素協(xié)同，整合國土空間規(guī)劃、用途管制、耕地保護、節(jié)約集約用地、生態(tài)修復和土地綜合整治、自然資源產(chǎn)權(quán)等關(guān)鍵政策工具，促進自然資源要素按不同主體功能定位差異化配置。

健全財政轉(zhuǎn)移支付機制，促進區(qū)域發(fā)展利益平衡調(diào)節(jié)。協(xié)調(diào)完善財政等配套政策，完善重點生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付，加大對生態(tài)保護紅線覆蓋比例較高、面積較大、保護較好地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度；涉農(nóng)資金更多向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)傾斜，推動建立農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付制度；加大中央預算內(nèi)投資對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)傾斜力度。

完善政策實施監(jiān)測評估考核機制，建立全生命周期的主體功能區(qū)治理

建立監(jiān)測評估調(diào)整機制，實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略和政策動態(tài)管理。建立主體功能區(qū)戰(zhàn)略制度的監(jiān)測評估體系，結(jié)合國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估，建立健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警長效機制，加強主體功能區(qū)實施成效監(jiān)測評估。建立主體功能區(qū)動態(tài)調(diào)整和實施管理機制，根據(jù)主體功能區(qū)監(jiān)測評估結(jié)果，銜接區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村全面振興等戰(zhàn)略要求，深化細化戰(zhàn)略性綜合功能區(qū)域空間布局，為推進高質(zhì)量發(fā)展提供空間支撐保障，結(jié)合“五級三類”國土空間規(guī)劃編制實施，建立主體功能區(qū)名錄動態(tài)調(diào)整機制。

強化三條控制線精準約束作用，推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略逐級落地。制定三條控制線動態(tài)管理規(guī)則，允許按照數(shù)量有增加、質(zhì)量有提升、生態(tài)有改善、布局更優(yōu)化的要求，對永久基本農(nóng)田布局進行局部調(diào)整；結(jié)合自然保護地整合優(yōu)化和生態(tài)功能評估結(jié)果，對生態(tài)保護紅線布局進行調(diào)整優(yōu)化；按照總體穩(wěn)定、幅度有限、程序規(guī)范的原則，在不涉及永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線，不突破城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)的前提下，可對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界形態(tài)進行局部優(yōu)化。

完善差異化績效考核機制，促進政府主體責任落實。完善差異化績效考核制度，在嚴格“三區(qū)三線”底線管控的基礎(chǔ)上，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)重點考核耕地規(guī)模和質(zhì)量、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)民收入和民生改善等方面指標，重點生態(tài)功能區(qū)重點考核生態(tài)保護紅線、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等方面指標，城市化地區(qū)重點考核地區(qū)生產(chǎn)總值和財政收入、要素集聚程度和產(chǎn)出效率、創(chuàng)新和高質(zhì)量發(fā)展能力等方面指標。建立健全基于主體功能區(qū)的差異化績效考核制度，加強考核結(jié)果在評優(yōu)評先、資金分配、干部任用、離任審計等方面的應用。

（作者：祁帆、趙成雙蘋、邵思宇，中國國土勘測規(guī)劃院；邱思齊，上海市地質(zhì)調(diào)查研究院；陳江龍，中國科學院南京地理與湖泊研究所；劉邦瑞，安徽省國土空間規(guī)劃研究院。《中國科學院院刊》供稿）