中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 區(qū)域發(fā)展的不平衡和促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是各國在現(xiàn)代化建設(shè)進程中所共同面臨的問題。以往，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)涵比較狹義，通常以區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的差距作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。以不同的指標(biāo)度量，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平所表現(xiàn)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展程度是不同的，按照區(qū)域差距程度大小排序，我國很長一段時間省際特征是：人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）＞人均財政收入＞人均財政支出＞人均可支配收入＞人民生活水平實際質(zhì)量。其中，中央政府二次分配以及市場購買能力發(fā)揮了重要的調(diào)節(jié)作用。2007年的中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí)，對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)涵進行了拓展和系統(tǒng)化的概括，成為廣義的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的定義。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展包括4個方面的內(nèi)容，即區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的差距、基本公共服務(wù)均等化水平、區(qū)域發(fā)展是否發(fā)揮了當(dāng)?shù)乇容^優(yōu)勢、發(fā)展是否同當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，最終實現(xiàn)區(qū)際間生活水平、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)基本均衡。黨的二十大確定實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的目標(biāo)，其中之一是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。黨的十九大報告指出，到2035年城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，到2050年全體人民共同富裕基本實現(xiàn)。“十五五”時期是中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵時期，戰(zhàn)略創(chuàng)新和路徑選擇對實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化具有重大意義。

黨的十八大以來在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)域的創(chuàng)新之舉

按照狹義的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展定義，刻畫區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展變化過程基本規(guī)律的經(jīng)典理論是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差距的倒“U”字型學(xué)說，各國發(fā)展的實踐基本驗證了這一學(xué)說，即以人均GDP 1萬美元左右為閾值，此前的發(fā)展階段是區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展水平差距不斷擴大，此后的發(fā)展階段是區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展水平差距逐步縮小，中間經(jīng)過一個相對穩(wěn)定的平臺期。這一學(xué)說，既沒有給出整個演變過程的驅(qū)動力和驅(qū)動機制，也沒有給出在區(qū)域差距不斷擴大的階段政府促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)有的或有效的作為。就政府作為而言，以先發(fā)達地區(qū)輻射帶動欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本邏輯，當(dāng)區(qū)域系統(tǒng)開放后因存在著近程和遠程的競爭環(huán)境而發(fā)生嚴(yán)重失效；中央政府推動基本公共服務(wù)均等化以實現(xiàn)保底均衡的政策，因為發(fā)達地區(qū)客觀上抬高了基本公共服務(wù)水平而導(dǎo)致區(qū)域間基本公共服務(wù)的實際差距依然存在；通過中央政府財政轉(zhuǎn)移支付等二次分配手段縮小區(qū)域發(fā)展差距的做法，隨著人民生活水平提高，負擔(dān)將不斷加重而難以持續(xù)。出現(xiàn)這些問題的原因在于：傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)在工業(yè)文明時期形成的經(jīng)濟學(xué)原理的負作用，對商品和價值的定義與追求存在嚴(yán)重偏差；忽視了區(qū)域系統(tǒng)開放下帶來的不同發(fā)展時期和不同地理位置表現(xiàn)的分異特征，沒有探索與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展時空分異規(guī)律相適應(yīng)的對策；忽視了各地區(qū)資源比較優(yōu)勢和大眾需求多樣化帶來的發(fā)展機遇，尚未形成從供給側(cè)和需求側(cè)雙向發(fā)力的合力。

黨的十八大以來，中國在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)域做出了創(chuàng)新之舉（圖1），主要表現(xiàn)在兩個方面。

以扶貧為攻堅戰(zhàn)主題，通過促進類型區(qū)發(fā)展實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。省際之間的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距，究其本質(zhì)之一在于，相對欠發(fā)達的省區(qū)內(nèi)部貧困面較廣、貧困地區(qū)占比較大、貧困發(fā)生率較高。通過加大對貧困地區(qū)扶持力度，確保在建黨100周年全部脫貧。貧困縣的“摘帽”托起了西部大開發(fā)、中部崛起等貧困縣相對密集分布的區(qū)域發(fā)展，西部和中部地區(qū)都出現(xiàn)了不同時間段超越東部經(jīng)濟增長速度的態(tài)勢，有力地促進了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。我國貧困地區(qū)致貧類型大概有3類：有資源但發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施條件欠缺而無法開發(fā)利用；有資源開發(fā)利用但由于分配機制存在問題而使得地方政府和當(dāng)?shù)乩习傩諞]有獲得應(yīng)有的收益；不具備發(fā)展的資源條件。其中第1類的扶貧開發(fā)效果最好，我國西南地區(qū)大多屬于該種類型。由于西南地區(qū)扶貧效果突出，其經(jīng)濟增長態(tài)勢較西北地區(qū)更為顯著，這也是導(dǎo)致近些年南北差距擴大的原因之一。

以重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)為抓手，通過促進不同類型功能的生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在國家尺度，重點生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)及城市化地區(qū)是3種最主要的功能類型區(qū)。其中，重點生態(tài)功能區(qū)區(qū)域經(jīng)濟和人民生活水平在全國處于最為落后的功能類型區(qū)。我國在加強構(gòu)建生態(tài)安全屏障建設(shè)、積極推進生態(tài)優(yōu)先保護，維系中華民族可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略指引下，通過建立必要的生態(tài)價值實現(xiàn)機制提高生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟效益，實現(xiàn)重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一，成為生態(tài)文明體制機制改革的主要內(nèi)容。生態(tài)功能區(qū)域的生態(tài)成為地區(qū)發(fā)展的比較優(yōu)勢，形成了地區(qū)發(fā)展的新動能，有助于促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

在還沒有達到人均1萬美元GDP的發(fā)展階段，就下大力氣扶貧攻堅、走生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展之路，這是任何一個發(fā)達國家在其現(xiàn)代化歷史進程中所沒有經(jīng)歷過的，是中國政府促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的創(chuàng)新之舉。生態(tài)功能區(qū)是我國最窮的主體功能類型區(qū)，而我國貧困地區(qū)又主要分布在重點生態(tài)功能區(qū)，二者相結(jié)合構(gòu)成了中國特色的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式。如果在這兩種類型區(qū)之上再疊加民族地區(qū)、邊境地區(qū)等特殊功能類型區(qū)，就更加凸顯中國特色區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式的偉大之處。中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展兼顧了全國“一盤棋”發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，兼顧了人與自然和諧共生關(guān)系的構(gòu)建，兼顧了各民族團結(jié)共享改革開放成果的公平格局，兼顧了生態(tài)文明新形態(tài)下價值重構(gòu)和體制重構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益與生態(tài)效益的高度統(tǒng)一，為當(dāng)前推進高質(zhì)量發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

“十五五”促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨前所未有的挑戰(zhàn)

從現(xiàn)實發(fā)展而言，經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實規(guī)律表明，當(dāng)人均GDP達到1萬美元左右之時，由于受到勞動力、土地資源、環(huán)境代價等綜合成本因素上漲的影響，必須進行發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。依靠科技進步提高勞動生產(chǎn)率、增加勞動收入效益，成為各發(fā)達國家在實現(xiàn)工業(yè)化過程中的必然選擇，也成為發(fā)展中國家跨越中等收入困境進入發(fā)達國家行列的根本法寶。我國當(dāng)今正處于人均GDP達到1萬美元左右的發(fā)展階段。我國現(xiàn)代化建設(shè)還面臨著較發(fā)達國家發(fā)展當(dāng)年更為艱巨的挑戰(zhàn)，表現(xiàn)在：全球資源總供給和環(huán)境總?cè)萘恳央y以滿足全球各國發(fā)展的需要，資源環(huán)境的壓力更大；在當(dāng)前全球處于供給過剩的經(jīng)濟發(fā)展周期，擴大消費市場的接納能力非常有限；面臨著發(fā)達國家在全球規(guī)則制定和科技壁壘等方面造成的不利環(huán)境；廣大的發(fā)展中國家通過更低成本的中低端生產(chǎn)不斷形成對我國原有生產(chǎn)鏈的襲奪。總之，我國經(jīng)濟進一步增長，必須優(yōu)化供給側(cè)，必須擴大市場，必須提高競爭力，對科技創(chuàng)新的依賴性比發(fā)達國家更強。從某種意義上來說，科技創(chuàng)新是救中華民族規(guī)避或跳出中等收入困境的根本出路。

以往的區(qū)域發(fā)展經(jīng)典理論沒有給出區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距達到人均1萬美元GDP之后進入平臺期、此后趨于縮小這一過程的基本機理。究竟是一個國家達到中等收入水平的發(fā)展階段之后，有財力解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距問題，從而使得區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距縮小？還是通過有效促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的舉措，縮小了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差距，從而有力支撐國家從中等收入步入發(fā)達國家的行列？前者可以理解為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)驅(qū)使下的結(jié)果；后者可以理解為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一個路徑，以縮小區(qū)域經(jīng)濟差距的舉措助推國家步入現(xiàn)代化的結(jié)果。也就是說，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展可以是實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)也可以是途徑，經(jīng)典理論并沒有對此給出清晰的界定。從現(xiàn)實發(fā)展的結(jié)果可以看出，凡是步入發(fā)達水平的國家，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距都趨于縮小；凡是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距沒有縮小的國家，往往大多徘徊在中等收入階段之中。這一點，在我們理解和討論“十五五”時期中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略創(chuàng)新和路徑選擇時，必須給予高度關(guān)注。

“十五五”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論探索與戰(zhàn)略創(chuàng)新

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相關(guān)的新理論探索

早期闡釋區(qū)域經(jīng)濟布局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展重要的理論，主要包括勞動地域分工和協(xié)作理論、空間經(jīng)濟集聚—輻射—分散理論、區(qū)域經(jīng)濟一體化和空間公平理論等。這些理論很好揭示了地區(qū)比較優(yōu)勢競爭力、區(qū)域之間經(jīng)濟相互作用關(guān)系，以及產(chǎn)業(yè)空間格局演變過程等產(chǎn)生的機理及其作用的機制。面對中國式現(xiàn)代化的基本特征和基本要求，有3個方面的理論性思考可作為未來指引我國區(qū)域經(jīng)濟布局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要理論基礎(chǔ)。

空間發(fā)展均衡理論的闡述。傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展理論認為，之所以區(qū)域差距縮小最終形成區(qū)域發(fā)展均衡狀態(tài)，核心驅(qū)動力是區(qū)域經(jīng)濟差距形成的勢能驅(qū)使各種生產(chǎn)要素空間重新配置，以形成區(qū)域經(jīng)濟均衡的穩(wěn)定態(tài)，因此區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展均衡。在人類文明進入生態(tài)文明的新形態(tài)下，在人類生活福祉水平不斷提高的新發(fā)展階段，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)是區(qū)域發(fā)展格局演變進入穩(wěn)定態(tài)，而穩(wěn)定態(tài)不僅僅是表現(xiàn)為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的均衡。有兩個新近出現(xiàn)的現(xiàn)象可以佐證這一判斷：人們在做A（經(jīng)濟收入高但生態(tài)環(huán)境差）、B（經(jīng)濟收入低但生態(tài)環(huán)境好）兩地生活工作地抉擇時，假設(shè)其他條件均已具備不會產(chǎn)生任何影響，總存在一些人愿意選擇B地，這說明生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的差距彌補了經(jīng)濟收入水平的差距，導(dǎo)致均衡的原因是生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟收入綜合效益的均衡。大量農(nóng)民工從務(wù)工城市返鄉(xiāng)就業(yè)生活的時機，并非城鄉(xiāng)收入差距已經(jīng)消失，而是城市收入水平依然高于鄉(xiāng)村地區(qū)，但農(nóng)民工顧家、親情、戀鄉(xiāng)等社會收益發(fā)揮了作用，也就是說經(jīng)濟收入與社會收益的綜合效益在城鄉(xiāng)兩地形成了均衡，農(nóng)民工從鄉(xiāng)村到城市的單向流動的勢能為零。空間發(fā)展均衡理論正是扭轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟均衡理論局限在經(jīng)濟差距的偏差，以經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益的綜合效益的差距作為區(qū)域發(fā)展格局趨于穩(wěn)定態(tài)的勢能，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)指向應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益的綜合均衡。這一理論的戰(zhàn)略和政策價值在于，不同地區(qū)可能在經(jīng)濟、生態(tài)和社會不同領(lǐng)域具有不同的比較優(yōu)勢，發(fā)揮不同領(lǐng)域的比較優(yōu)勢，都可作為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇，政策改革的指向要實現(xiàn)生態(tài)和社會效益的價值化。

流空間經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)節(jié)點源匯空間組織理論的思考。當(dāng)區(qū)域是一個開放的系統(tǒng)，各類生產(chǎn)要素和各類產(chǎn)品商品的流入流出使每個區(qū)域成為源、匯節(jié)點。無疑，節(jié)點發(fā)展的目標(biāo)可以概括為努力擴大生產(chǎn)要素流入的匯的功能、增強各類產(chǎn)品商品流出的源的功能。從地理的視角而言，這樣的發(fā)展目標(biāo)追求必然導(dǎo)致兩個重要的地理過程發(fā)生：匯的功能的提升必然導(dǎo)致對各種生產(chǎn)要素進行加工生產(chǎn)所需的空間在不斷擴大，當(dāng)節(jié)點成為面向全球的世界級城市時，通常所需的加工生產(chǎn)空間至少是一個城市群的體量；源的功能的增強必然導(dǎo)致對外覆蓋的市場面不斷擴大，在生產(chǎn)和服務(wù)領(lǐng)域的影響力和控制力也隨之增強。這兩個過程的復(fù)合就得出了流空間經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)節(jié)點源匯空間組織理論的核心內(nèi)容，即：要成為具有影響力和控制力的世界級城市，就要努力增強匯聚各種生產(chǎn)要素特別是優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素的能力；與此同時，必須培育城市群作為加工利用匯聚的生產(chǎn)要素的空間，通過商品產(chǎn)品銷售到更大的市場產(chǎn)生影響與控制力，反之亦然。在開放系統(tǒng)下促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實現(xiàn)現(xiàn)代化，要著眼于全球生產(chǎn)要素和全球消費市場，在打造具有世界影響力控制力高地的同時，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)的高質(zhì)量發(fā)展和高水平的區(qū)域發(fā)展均衡。

創(chuàng)新鏈—產(chǎn)業(yè)鏈空間收斂理論的討論。以往創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈未必在空間上是耦合的。很長一段時期，北京的科技創(chuàng)新成果大多是在我國東南沿海地帶實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化過程的。美國硅谷的出現(xiàn)改變了美國西海岸科技創(chuàng)新成果在東海岸實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的空間格局，北京中關(guān)村高新技術(shù)園區(qū)的出現(xiàn)扭轉(zhuǎn)了北京發(fā)展戰(zhàn)略并極大提升了科技成果就近轉(zhuǎn)化的比例。體制機制創(chuàng)新一直走在全國前列的珠三角地區(qū)，也意識到當(dāng)?shù)乜萍紕?chuàng)新是其現(xiàn)代化建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，培育增強科技創(chuàng)新能力成為粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的一項重要任務(wù)。創(chuàng)新鏈—產(chǎn)業(yè)鏈空間收斂成為一個重要的發(fā)展趨勢，從理論上討論其形成機理，主要是空間的臨近性便于學(xué)習(xí)型社會的成熟，便于創(chuàng)新的供給側(cè)和產(chǎn)業(yè)的需求側(cè)雙方更便捷溝通，便于在學(xué)習(xí)和交流過程中創(chuàng)新聚焦有限目標(biāo)實現(xiàn)快速的螺旋式上升過程，最終打造具有特色和比較優(yōu)勢，且高效互動的區(qū)域創(chuàng)新體系和產(chǎn)業(yè)體系。這個理論思想的政策啟迪是要統(tǒng)籌布局創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈，脫離具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建創(chuàng)新鏈，是沒有生命力和前景的創(chuàng)新鏈；脫離具有比較優(yōu)勢的創(chuàng)新鏈構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈，也是沒有競爭力和未來的產(chǎn)業(yè)鏈。當(dāng)然，著眼于全球科技創(chuàng)新高地進行的創(chuàng)新體系建構(gòu)，則是在另一個空間尺度上討論的問題。

“十五五”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新的要點

在實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的新征程上，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展既是目標(biāo)也是路徑，只是不同發(fā)展階段側(cè)重不同而已。面向2035年區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本思路是：盡可能發(fā)揮發(fā)達地區(qū)發(fā)展?jié)撃懿I造新動能，率先實現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)；與此同時，增強對欠發(fā)達地區(qū)的輻射帶動作用。加快欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展速度，開辟新賽道和培養(yǎng)增長極；與此同時，增強欠發(fā)達地區(qū)對發(fā)達地區(qū)率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的支撐能力。到2035年，在顯著縮小發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)之間的人民生活水平和經(jīng)濟發(fā)展水平差距的同時，欠發(fā)達地區(qū)和發(fā)達地區(qū)共同支撐中國式現(xiàn)代化第一個階段目標(biāo)的實現(xiàn)。“十五五”時期到2035年，是我國經(jīng)濟發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)并存、挑戰(zhàn)大于機遇的一個不平凡的發(fā)展階段。綜合分析發(fā)展條件，以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新理論的思考為基礎(chǔ)，要適應(yīng)全球化新趨勢和把握我國雙向?qū)ν忾_放格局的新優(yōu)勢，將提升東部發(fā)達地區(qū)增長能級和培養(yǎng)西部欠發(fā)達地區(qū)新動能并重起來；要統(tǒng)籌布局新質(zhì)生產(chǎn)力和引導(dǎo)新型工業(yè)化進程，既要在東部發(fā)達地區(qū)著力以增量實現(xiàn)新質(zhì)生產(chǎn)力的集聚發(fā)展，也要在西部欠發(fā)達地區(qū)基于相對比較優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)鏈走新型工業(yè)化道路；要適應(yīng)人民群眾消費升級和實現(xiàn)“雙碳”綠色發(fā)展目標(biāo)的要求，重新審視各地自然資源優(yōu)勢、生態(tài)環(huán)境價值、文化資源優(yōu)勢和戰(zhàn)略區(qū)位條件，把重構(gòu)地方產(chǎn)業(yè)鏈同在全球產(chǎn)業(yè)鏈中提升地位相關(guān)聯(lián)；要以發(fā)展需求為牽引驅(qū)動我國科技創(chuàng)新在搶占世界科技創(chuàng)新高地的同時，強勁有效地支撐我國各地產(chǎn)業(yè)鏈和經(jīng)濟競爭力的形成。因此，我國在“十五五”時期的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的路徑，面對2035年的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展則更是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的目標(biāo)。

“十五五”時期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新能否見效、見效如何，取決于科技創(chuàng)新在推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中主驅(qū)動力作用發(fā)揮的成效。我國經(jīng)濟進一步增長，必須優(yōu)化供給側(cè)，必須擴大市場，必須提高競爭力，對科技創(chuàng)新的依賴性比發(fā)達國家更強。從某種意義上來說，科技創(chuàng)新是救中華民族規(guī)避或跳出中等收入困境的根本出路。為此，要處理好科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展一般規(guī)律和因地制宜實現(xiàn)科技創(chuàng)新推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的特殊規(guī)律的關(guān)系，在發(fā)展時序、空間布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化中，形成科技創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈相契合、良性互動且協(xié)同提升的創(chuàng)新模式，建構(gòu)科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的區(qū)域模式。要處理好全社會共同責(zé)任與科技界主體責(zé)任的關(guān)系，全社會都要履行創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的共同責(zé)任，優(yōu)化鼓勵創(chuàng)新、包容創(chuàng)新的機制和環(huán)境，做到創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展無死角，真正使創(chuàng)新成為驅(qū)動發(fā)展的第一動力。要處理好發(fā)揮舉國體制優(yōu)勢與國家資源直接投入的關(guān)系，政府力量在創(chuàng)新驅(qū)動中既不能缺位也不能越位和錯位，還要形成以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研用深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系。要處理好創(chuàng)新人才的價值取向和經(jīng)濟收益之間的關(guān)系，在科技工作者中營造以實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢為核心價值觀的科技創(chuàng)新文化的同時，建立多作科技創(chuàng)新貢獻就能夠獲得更多經(jīng)濟收益、在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展中多取得成效就能夠獲得更多經(jīng)濟收益的機制。

“十五五”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑選擇

因地制宜構(gòu)建“科技創(chuàng)新體系+新質(zhì)生產(chǎn)力布局”的區(qū)域模式

我國地域間的發(fā)展差異很大，在資源環(huán)境和社會經(jīng)濟發(fā)展的各領(lǐng)域都要走因地制宜、差異化的發(fā)展道路，“科技創(chuàng)新體系+新質(zhì)生產(chǎn)力布局”也應(yīng)如此。

激活并最大程度發(fā)揮發(fā)達地區(qū)科技創(chuàng)新能動性是關(guān)鍵。在發(fā)達地區(qū)內(nèi)部也存在著不同的科技創(chuàng)新推動新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的模式。京津冀世界級城市群，應(yīng)該以國家科技創(chuàng)新力量為主體，在搶占全球科技創(chuàng)新高地、引領(lǐng)我國建設(shè)為科技強國的同時，支撐區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。粵港澳大灣區(qū)，則應(yīng)以高新技術(shù)企業(yè)創(chuàng)新為主體，補人才培養(yǎng)和科技創(chuàng)新鏈條的短板，滿足區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展對科技創(chuàng)新的急迫需求。長三角、長江中游城市群，則要充分發(fā)揮國家科技創(chuàng)新力量和企業(yè)創(chuàng)新的雙主體作用。我國早年在東北老工業(yè)基地和三線地區(qū)（包括成渝、關(guān)中等）形成的以企業(yè)為主體的科技創(chuàng)新體系，必須結(jié)合國有經(jīng)濟的重新定位和國之重器制造業(yè)、國防工業(yè)的重塑，激活東北老工業(yè)基地和三線地區(qū)科技創(chuàng)新力量活力。

注重發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)之間的差異性。近些年來，與我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差距相比，我國發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)科技創(chuàng)新水平區(qū)域差距更大。這已經(jīng)成為在科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的新征程上，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最大瓶頸。為了使欠發(fā)達地區(qū)在中國式現(xiàn)代化建設(shè)中不掉隊、不拖后腿，既要著力圍繞地方特色經(jīng)濟發(fā)展方向，培養(yǎng)科技創(chuàng)新力量；更為重要的是創(chuàng)建區(qū)域間科技創(chuàng)新的合作新機制，利用行政力量，在國家創(chuàng)新“一盤棋”中破解欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動力問題。發(fā)揮體制優(yōu)勢，配置戰(zhàn)略性科技資源。各國在發(fā)展過程中，科技促進欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展往往主要靠的是行政力量，我國更具有這方面的體制優(yōu)勢。比照領(lǐng)導(dǎo)干部西部掛職提干的做法，在評選推薦國家重要人才程序和標(biāo)準(zhǔn)中，可考慮把稱號獲得者能否在一定的時期內(nèi)赴西部工作一定年限作為評選指標(biāo)，樹立黨和國家給了榮譽，就應(yīng)當(dāng)為黨分憂解難、為國家奉獻出力的意識，并能夠付諸行動。近期，嚴(yán)格限制甚至禁止東部發(fā)達地區(qū)的公立機構(gòu)（主要是高等院校和科研單位）到西部公立機構(gòu)“挖人”。適應(yīng)市場規(guī)律，借用經(jīng)濟杠桿增強欠發(fā)達地區(qū)在解決特色科技問題方面的創(chuàng)新能力。西部創(chuàng)新的重點應(yīng)放在資源優(yōu)勢如何轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的科研領(lǐng)域，立足能源和礦產(chǎn)資源、生物資源及空間資源等，面向新材料、新能源、大健康和生物工程，以及軍民融合等方向，用投入、項目、待遇等經(jīng)濟手段，實施西部與東部同工、薪酬卻顯著高于東部的制度，實施對西部發(fā)展具有突出貢獻的科研人員收入所得稅減免政策，按照在西部從事科研工作的時間給予退休待遇獎補，打造誰為西部發(fā)展獻青春、獻終身就得到一生關(guān)照的社會風(fēng)氣和制度保障。同時，出臺有關(guān)重大科技專項必須有西部科研機構(gòu)占據(jù)較高比例才予以支持的規(guī)定，實施國立科研機構(gòu)率先在西部建立研究網(wǎng)絡(luò)和研究基地的行動。把企業(yè)創(chuàng)新推到重要位置，提高西部創(chuàng)新產(chǎn)出效率。建立企業(yè)在西部創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化的激勵基金和激勵機制，對科研成果產(chǎn)業(yè)化推動西部經(jīng)濟發(fā)展的企業(yè)收入所得稅實行減免或返還，顯著提高在欠發(fā)達地區(qū)科研成果轉(zhuǎn)換獲得額外收益的水平。

以科技創(chuàng)新培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的新動能為抓手，優(yōu)化科技創(chuàng)新體系和重大生產(chǎn)力布局。我國應(yīng)發(fā)揮科技創(chuàng)新力量配置和重大生產(chǎn)力布局掌握在中央政府的兩大優(yōu)勢，重塑科技創(chuàng)新體系，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，打造新的發(fā)展格局。要發(fā)揮科技創(chuàng)新中心或高地在構(gòu)建新發(fā)展格局中的樞紐地位。適應(yīng)以內(nèi)循環(huán)為主的新發(fā)展格局，我國未來有望形成10—12個綜合功能發(fā)展板塊。每個板塊都要以科技創(chuàng)新中心為引擎，以城市群都市圈為核心，以多省區(qū)經(jīng)濟一體化為依托，打造比較優(yōu)勢突出、產(chǎn)業(yè)鏈相對完備的創(chuàng)新型區(qū)域經(jīng)濟體系，構(gòu)建相對完整的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)安全屏障，形成較高農(nóng)產(chǎn)品自給保障能力，成為支撐內(nèi)循環(huán)為主體的新發(fā)展格局的重要空間單元。這客觀要求，區(qū)域科技創(chuàng)新力量布局應(yīng)當(dāng)與區(qū)域經(jīng)濟板塊的比較優(yōu)勢和發(fā)展特色相契合。應(yīng)當(dāng)按照區(qū)域經(jīng)濟板塊在“雙循環(huán)”中的分工定位，確定其科技創(chuàng)新力量布局在全國科技創(chuàng)新體系中的分工定位。提升創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)空間融合程度，引領(lǐng)新質(zhì)生產(chǎn)力向城市群都市圈集中布局。依托業(yè)已形成的科技創(chuàng)新能力和雄厚經(jīng)濟基礎(chǔ)，在京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游城市群地區(qū)，進一步匯聚全球創(chuàng)新要素，加快培育未來產(chǎn)業(yè)，完善戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，打造全國新質(zhì)生產(chǎn)力布局和參與全球競爭的高地。依托臨近發(fā)達地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，在山東半島、中原、粵閩浙沿海、關(guān)中平原、北部灣都市圈地區(qū)，著力改善投資和營商環(huán)境，積極承接發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，優(yōu)化提升傳統(tǒng)加工制造業(yè)，集中布局先進裝備制造業(yè)，打造全國推進新型工業(yè)化的重點區(qū)。依托自然資源稟賦和“一帶一路”開放前沿的戰(zhàn)略區(qū)位優(yōu)勢，以蘭州、西寧、烏魯木齊、喀什、拉薩、昆明等中心城市為主，加快發(fā)展新能源、新材料等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和對外貿(mào)易相關(guān)產(chǎn)業(yè)，培育壯大高原生物資源和特色農(nóng)副產(chǎn)品深加工等特色產(chǎn)業(yè)，打造我國區(qū)域經(jīng)濟新增長極。依托國防工業(yè)基礎(chǔ)，在成渝、關(guān)中、遼中南、山西中部城市化地區(qū)，激發(fā)國防科技資源活力，加快發(fā)展軍民融合產(chǎn)業(yè)，積極承接產(chǎn)業(yè)備份，打造軍民融合發(fā)展先行示范區(qū)。

形成綜合功能區(qū)的新發(fā)展格局

綜合功能區(qū)均是以國家創(chuàng)新中心或區(qū)域創(chuàng)新高地為內(nèi)核，以中心城市或都市圈、城市群為樞紐，以跨省區(qū)域經(jīng)濟一體化為依托的空間組織單元。其劃分是在三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略（京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)）指引下，按照以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的新要求，順應(yīng)科技創(chuàng)新驅(qū)動、發(fā)揮城市群和都市圈作用、加強區(qū)域協(xié)同發(fā)展的趨勢，依托相對完整的自然地理單元，形成的生態(tài)空間、社會文化空間、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟空間為一體的綜合功能區(qū)。建構(gòu)10—12個綜合功能區(qū)，在資源環(huán)境可承載的前提下，發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，實現(xiàn)綜合功能區(qū)內(nèi)部創(chuàng)新鏈—產(chǎn)業(yè)鏈—供應(yīng)鏈—價值鏈相匹配、組合相對完整，綜合功能區(qū)之間能夠等值發(fā)展、均衡發(fā)展。若按照12個綜合功能區(qū)的布局如圖2所示。

綜合功能區(qū)的定位如下：東北綜合功能區(qū)，是國家裝備制造和商品糧供應(yīng)基地、東北森林生態(tài)安全屏障和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的綜合功能區(qū)。京津冀綜合功能區(qū)，是全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)樞紐、世界級現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地和生態(tài)宜居城市群、國家都市農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展基地和典型的內(nèi)海與流域生態(tài)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的綜合功能區(qū)。黃河下游綜合功能區(qū)，是國家主要的能源、制造業(yè)基地和糧食主產(chǎn)區(qū)、國家水土保持與中華文化保護傳承的綜合功能區(qū)。黃河“幾字彎”綜合功能區(qū)，是國家能源基地、重化工業(yè)基地和畜牧基地、全國重要的土壤保持和防風(fēng)固沙綜合功能區(qū)。西北（干旱）綜合功能區(qū)，是“一帶一路”的核心區(qū)、國家能源基地、果棉糧畜生產(chǎn)基地、水源涵養(yǎng)和防風(fēng)固沙等綜合功能區(qū)。長江三角洲綜合功能區(qū)，是世界級科技創(chuàng)新、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地和高效能城市群區(qū)域，國家稻米、淡水魚主產(chǎn)區(qū)，長江下游湖泊濕地生態(tài)系統(tǒng)重點修復(fù)保護等綜合功能區(qū)。長江中游綜合功能區(qū)，是國家重要的現(xiàn)代制造基地、商品糧棉畜漁基地，全國重要的水源涵養(yǎng)和江湖生態(tài)等綜合功能區(qū)。川渝綜合功能區(qū)，是國家科技創(chuàng)新中心、先進制造業(yè)基地和糧油畜產(chǎn)品規(guī)模化生產(chǎn)基地、內(nèi)陸開放戰(zhàn)略高地與生物多樣性維護綜合功能區(qū)。滇黔桂綜合功能區(qū)，是國家綠色能源基地和區(qū)域性資源精深加工基地，土壤保持和亞熱帶生物多樣性維護型生態(tài)功能區(qū)，面向南亞、東南亞對外開放的重要門戶等綜合功能區(qū)。青藏高原綜合功能區(qū)，是國家生態(tài)安全屏障與國家公園建設(shè)主體區(qū)，國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源和清潔能源后備基地，“雙碳”助推生態(tài)產(chǎn)品價值化脫貧致富的綜合功能區(qū)。海峽兩岸綜合功能區(qū)，是國家先進制造業(yè)基地和特色農(nóng)業(yè)發(fā)展基地、亞熱帶生物多樣性維護型生態(tài)功能區(qū)和兩岸人民交流合作平臺的綜合功能區(qū)。粵港澳綜合功能區(qū)，是世界級新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)和生態(tài)宜居的城市群，國家科技創(chuàng)新與優(yōu)質(zhì)稻米、水產(chǎn)養(yǎng)殖基地，“一國兩制”和海陸生態(tài)統(tǒng)籌綜合功能區(qū)。

推進資源利用型產(chǎn)業(yè)布局重心西移

基于以下幾點考慮：繼汽車和房地產(chǎn)之后，我國全民消費結(jié)構(gòu)升級走向大旅游產(chǎn)業(yè)，大旅游的特點是多樣性大尺度的自然體驗、以綠色為本底的人與自然和諧共生的文體休閑、展示自然奧秘和人文魅力的地球人居環(huán)境學(xué)習(xí)、以自駕為主要交通方式且具有較長時間段的觀光周游，毫無疑問，西部地區(qū)是重要的空間載體。實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，西部是進行新能源建設(shè)的重要基地，特別是從資源稟賦、地理位置和建設(shè)空間條件看，具備風(fēng)光水核+傳統(tǒng)化石能源等能源復(fù)合基地建設(shè)的組合條件優(yōu)勢，能夠成為“雙碳”生產(chǎn)方式和生活方式轉(zhuǎn)型的重點區(qū)域，為東部地區(qū)騰出更多的環(huán)境空間和發(fā)展空間。隨著供給鏈安全性需求的增強，西部資源富集地區(qū)有利于戰(zhàn)略資源的勘探開發(fā)及其依托戰(zhàn)略資源的粗加工體系建構(gòu)。現(xiàn)代生物產(chǎn)業(yè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)是最重要的未來產(chǎn)業(yè)，西部地區(qū)無疑是產(chǎn)業(yè)的資源供給和產(chǎn)品使用市場的重要區(qū)域。

廣大的西部地區(qū)要遵循資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢的經(jīng)驗，要實現(xiàn)綠水青山就是金山銀山的科學(xué)轉(zhuǎn)換，這是合理的選擇。為此，加快西部為主的地區(qū)資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢的就地綠色轉(zhuǎn)化，培育我國區(qū)域經(jīng)濟新增長集群。在內(nèi)蒙古西部、甘肅西北部、青海西北部、新疆東部和南部的戈壁、荒漠地區(qū)，重點布局一批綠色能源生產(chǎn)和大宗緊缺戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)、加工利用基地，顯著增強我國產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全保障和綠色低碳化水平。在我國中西部國家公園、自然公園和歷史文化資源富集區(qū)，打造體驗和學(xué)習(xí)型旅游區(qū)域品牌，構(gòu)筑國家后花園體系，帶動地方特色經(jīng)濟發(fā)展，滿足全面消費升級需求。加強西部獨特的動植物資源與東部現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)的結(jié)合，培育“公司+研發(fā)+農(nóng)戶+物流”的現(xiàn)代生物產(chǎn)業(yè)鏈，構(gòu)筑西部現(xiàn)代生物產(chǎn)業(yè)集群，培育西部未來產(chǎn)業(yè)孵化和成長基地。培育以蘭州、西寧、烏魯木齊、喀什、拉薩、昆明等中心城市為主的自然資源加工產(chǎn)業(yè)鏈，形成我國區(qū)域經(jīng)濟新增長集群。

重視培育關(guān)鍵地帶的增長極功能

城市群與城市群的邊緣地帶。推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展仍要堅持城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)現(xiàn)代化必由之路的戰(zhàn)略選擇，城市群、都市圈和中心城市依然是承載經(jīng)濟發(fā)展的重要載體。應(yīng)該看到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心，表面上是區(qū)域之間的均衡問題，本質(zhì)上是一個地區(qū)吸納經(jīng)濟能力和集聚人口能力的均衡問題。所以必須在進行經(jīng)濟集聚的同時實現(xiàn)人口同步集聚，這是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本舉措。此外，還應(yīng)該看到，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有不同空間尺度的問題，從全國尺度上有沿海—內(nèi)陸和南—北向區(qū)域發(fā)展不平衡的問題，每個省區(qū)內(nèi)部也形成了中心—邊緣的區(qū)域不均衡的空間結(jié)構(gòu)形態(tài)，城市群內(nèi)部區(qū)域之間發(fā)展不協(xié)調(diào)也成為城市群發(fā)展質(zhì)量不高的重要表現(xiàn)之一。把城市群邊緣地帶作為重點培育的增長極，吸納中心城市經(jīng)濟輻射，特別是在統(tǒng)籌新質(zhì)生產(chǎn)力布局中，城市群邊緣地帶無疑是在發(fā)展基礎(chǔ)和潛力等方面具有比較優(yōu)勢的關(guān)鍵地帶。

中部地區(qū)及中部向西延伸地帶。改革開放以來，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局呈現(xiàn)出由京津冀、長三角、珠三角和成渝四大城市群頂點圈圍起來的菱形區(qū)域，該區(qū)提供了我國75%左右的經(jīng)濟產(chǎn)出，而且這一比重相對穩(wěn)定。黨的十八大以來受京津冀、長三角和珠三角等沿海率先發(fā)達地區(qū)的輻射帶動作用，菱形的中部區(qū)域，特別是長江流域的菱形中部區(qū)域經(jīng)濟增長迅速，在有力支撐我國經(jīng)濟總量穩(wěn)定增長的同時，也成為南北差距出現(xiàn)并不斷擴大的主要因素之一。未來，繼續(xù)增強中部地區(qū)承載東部輻射帶動作用，發(fā)揮自身傳統(tǒng)的工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟比較優(yōu)勢，縮小同東部地區(qū)的發(fā)展差距。與此同時，培育中部地區(qū)向我國西部地區(qū)進行延伸，重塑中國的經(jīng)濟版圖。其中，位于西部地區(qū)的汾渭谷地、成都平原地區(qū)有可能在短期內(nèi)被培育成為發(fā)展能力和水平與中部相融的關(guān)鍵地帶，也成為西部率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的前沿地帶。

西部地區(qū)與戰(zhàn)略副中心。著眼于我國經(jīng)濟版圖，青藏高原、西北干旱區(qū)等遠西部地區(qū)是培育我國新經(jīng)濟增長極、推動西部大開發(fā)邁入新階段的核心區(qū)域。應(yīng)加快出臺青藏高原和西北干旱區(qū)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，指導(dǎo)這兩個區(qū)域健康有序發(fā)展，有助于實現(xiàn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)目標(biāo)。 青藏高原，以“綠色發(fā)展戰(zhàn)略”為主題，在不斷提升青藏高原生態(tài)安全屏障功能的同時，建設(shè)世界級的生態(tài)和文化旅游目的地，圍繞國家公園群形成區(qū)域綠色發(fā)展集群，建構(gòu)抵邊城鎮(zhèn)綠色發(fā)展帶，合理布局綠色礦業(yè)和綠色能源開發(fā)基地，有序推進無塑料等綠色生活消費方式，增強高原邊緣地帶地震高發(fā)區(qū)的安全性，打造全球生態(tài)文明建設(shè)高地。西北干旱區(qū)，應(yīng)以“‘雙控’轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略”為主題，在有序推進能源雙控向碳排放雙控的轉(zhuǎn)型中，著力提升全域生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，加快建設(shè)太陽能和風(fēng)能生產(chǎn)基地，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由高耗能型向高耗綠能型的轉(zhuǎn)變，重構(gòu)綠能支撐下的新型農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和加工體系，提升綠洲人與自然和諧共生的生活品質(zhì)，打造“一帶一路”綠色發(fā)展示范區(qū)。在遠西部發(fā)展中，應(yīng)把喀什和林芝作為關(guān)鍵培育城市、打造西部戰(zhàn)略副中心，增強兩個城市分別作為南疆和藏東區(qū)域中心城市的集聚能力和輻射帶動作用。

充分發(fā)揮主體功能區(qū)戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性作用

主體功能區(qū)是以深入系統(tǒng)的科學(xué)研究為基礎(chǔ)，按照城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)等3種功能類型，確定了我國每個縣區(qū)級行政單元承擔(dān)的一種主體功能定位，以各地主體功能定位為基礎(chǔ)形成的全國國土空間開發(fā)保護格局第一張藍圖。以這張藍圖提煉生成的我國城鎮(zhèn)化、農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，是我國統(tǒng)籌社會經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境保護利用、實現(xiàn)空間落地布局的戰(zhàn)略指引。主體功能區(qū)是一個科學(xué)方案，黨的十八大以來，主體功能區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，在“美麗中國”建設(shè)中發(fā)揮了戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性作用。黨的二十大提出健全主體功能區(qū)制度，優(yōu)化國土空間發(fā)展格局。習(xí)近平總書記強調(diào)推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略等深度融合，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，按照主體功能定位，積極融入和服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局。李強總理要求以主體功能區(qū)戰(zhàn)略引導(dǎo)經(jīng)濟合理布局。主體功能區(qū)戰(zhàn)略正在成為中國式現(xiàn)代化建設(shè)中經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的大戰(zhàn)略。

適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主體功能區(qū)戰(zhàn)略新定位

面向新時代，主體功能區(qū)戰(zhàn)略要全面承載經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護大戰(zhàn)略的新定位，應(yīng)當(dāng)從側(cè)重塑造安全格局走向支撐高質(zhì)量發(fā)展，推動高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)安全的良性互動與空間統(tǒng)籌。完善國土空間安全體系。做強由生態(tài)安全、土地和水資源安全、能礦資源安全和國防安全空間構(gòu)成的國土空間新安全體系，筑牢以“三區(qū)四帶”生態(tài)安全屏障和“三條控制線”土地安全保障為骨架，由國家骨干水網(wǎng)、國家戰(zhàn)略性能礦開發(fā)基地和海陸沿邊國土安全壁壘共同組成國土空間新安全格局。以主體功能區(qū)戰(zhàn)略引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局。培育承載新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和農(nóng)村全面振興的新發(fā)展空間，加快形成以新質(zhì)生產(chǎn)力在東部城市群集中布局、資源開發(fā)加工型產(chǎn)業(yè)布局重心逐步西移、落實大食物觀的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)空間配置的國土空間新發(fā)展格局。

適應(yīng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略新定位的主體功能定位調(diào)整

適應(yīng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的新定位，國家層面三個主體功能定位分別進行調(diào)整（圖3）。針對城市群都市圈將在中國式現(xiàn)代化建設(shè)新時期更多履行科技創(chuàng)新策源地和新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展高地的功能，城市化地區(qū)由以往大規(guī)模人口集聚和工業(yè)化地區(qū)的功能定位，調(diào)整為科技創(chuàng)新資源高度集聚、新質(zhì)生產(chǎn)力和新型工業(yè)化重點布局的縣級行政區(qū)。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的定位由以往重點強調(diào)糧食安全生產(chǎn)和保障基地建設(shè)的功能定位，順應(yīng)大眾消費結(jié)構(gòu)升級和大食物觀的變化規(guī)律，調(diào)整為農(nóng)林牧漁等農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模化、商品化生產(chǎn)的縣級行政區(qū)。重點生態(tài)功能區(qū)依然保持原有定位，即生態(tài)功能重要或生態(tài)系統(tǒng)脆弱、以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主的縣級行政區(qū)。

三類主體功能區(qū)域覆蓋全域國土空間。立足主體功能新定位和資源環(huán)境承載能力與國土空間開發(fā)適宜性，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，更加注重統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間利用，更加注重統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全，更加注重協(xié)調(diào)主體功能和復(fù)合功能，更加注重分類管控和綜合布局，更加注重建立健全同宏觀政策、區(qū)域發(fā)展更加高效銜接的土地管理制度，優(yōu)化主體功能區(qū)空間格局，培育4類復(fù)合與特殊功能，以主體功能區(qū)戰(zhàn)略引導(dǎo)經(jīng)濟合理布局，打造新國土空間體系，增強我國的生存力、競爭力、發(fā)展力、持續(xù)力，推動形成主體功能約束有效、國土開發(fā)協(xié)調(diào)有序的空間開發(fā)保護新格局，為構(gòu)建新發(fā)展格局提供堅實的空間保障。其中，4類復(fù)合與特殊功能為疊加在3類覆蓋全域國土的主體功能區(qū)之上的復(fù)合定位，它們是：以鞏固國防安全為核心，承載沿邊開放合作、生態(tài)安全為特殊功能的邊境地區(qū)；能源和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源相對富集、履行為國家發(fā)展提供能礦資源保障功能的能礦資源保障區(qū)；我國自然景觀資源和歷史文化資源空間集中分布、承載自然和文化遺產(chǎn)傳承保護并合理開發(fā)利用的國家“后花園”地區(qū)；藍色國土開發(fā)利用與保護的海洋重點功能區(qū)。

發(fā)揮主體功能區(qū)在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性作用

在差異化發(fā)展的基礎(chǔ)上探索功能區(qū)向上和向下的體系化布局，這是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略、優(yōu)化空間格局、建構(gòu)國土空間體系的合理途徑。向上形成綜合功能區(qū)，在更大區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌多省區(qū)高質(zhì)量的一體化發(fā)展，在更高層次的生態(tài)系統(tǒng)中實現(xiàn)自然高水平的一體化保護。向下細化功能分類和區(qū)劃，探索因地制宜細化功能的途徑，為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)發(fā)展、保護良性互動，提供新的細化的功能分類體系和空間區(qū)劃方案。打造“綜合功能區(qū)、綜合功能亞區(qū)、主體功能區(qū)、功能區(qū)”的國土空間新體系。在優(yōu)化主體功能同時走向復(fù)合功能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從空間規(guī)劃走向更加系統(tǒng)的現(xiàn)代化空間治理，發(fā)揮主體功能區(qū)在體制機制改革中的基礎(chǔ)性制度作用，健全配套政策體系和推進與主體功能區(qū)戰(zhàn)略相適應(yīng)的體制機制改革，推動形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護新格局。

(作者：樊杰，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所 中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 中國科學(xué)院大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院。《中國科學(xué)院院刊》供稿）