中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 數(shù)據(jù)主權(quán)是指一個國家對其政權(quán)管轄范圍內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、數(shù)據(jù)主體、數(shù)據(jù)行為和數(shù)據(jù)資源及相關(guān)數(shù)據(jù)產(chǎn)品具有生成、傳播、管理、控制、利用和保護的主導權(quán)，其正在成為數(shù)字時代國家主權(quán)的重要組成部分。美國、歐盟和中國等國家和地區(qū)均認識到數(shù)據(jù)資源所具有的戰(zhàn)略價值，積極開展數(shù)據(jù)主權(quán)戰(zhàn)略部署。由于技術(shù)能力和經(jīng)濟發(fā)展狀況不同等因素，各國采取了差異化的數(shù)據(jù)主權(quán)政策。

數(shù)據(jù)主權(quán)政策對于維護國家安全、保障國家利益具有重要作用，近年來引起學術(shù)界較為廣泛的關(guān)注。有的學者從國家主體的視角提出了數(shù)據(jù)主權(quán)概念，也有學者從組織和個人主體的視角界定了數(shù)據(jù)主權(quán)內(nèi)涵。冉從敬定性總結(jié)了數(shù)據(jù)主權(quán)戰(zhàn)略部署的全球態(tài)勢。鄭琳等闡釋了國家數(shù)據(jù)主權(quán)概念，并歸納分析了歐美數(shù)據(jù)主權(quán)戰(zhàn)略。然而，已有研究主要通過定性歸納方法從國家宏觀層面剖析數(shù)據(jù)主權(quán)戰(zhàn)略的特點，但缺乏關(guān)于數(shù)據(jù)主權(quán)政策文本內(nèi)涵和特征的定量分析。本文采用政策文本分析方法研究我國數(shù)據(jù)主權(quán)政策，運用LDA（Latent Dirichlet Allocation）主題模型和政策工具定量分析中國數(shù)據(jù)主權(quán)政策的演化、態(tài)勢，基于此與全球數(shù)據(jù)主權(quán)政策進行國際比較并提出對策與建議。這一研究既拓展了政策文本分析方法的應用領(lǐng)域，將其應用于數(shù)據(jù)主權(quán)領(lǐng)域的政策分析，也為優(yōu)化設(shè)計我國數(shù)據(jù)主權(quán)政策提供方法論指導。

數(shù)據(jù)主權(quán)政策研究的分析框架構(gòu)建與設(shè)計

研究方法與框架維度

本文從政策工具的角度出發(fā)，運用LDA主題模型對中國2010—2022年的數(shù)據(jù)主權(quán)相關(guān)政策進行分析與量化。本文建立了數(shù)據(jù)主權(quán)政策工具的分析框架（圖1）。對政策文本進行統(tǒng)計分析，圍繞政策時間、政策機構(gòu)和政策類型分布展開，探究數(shù)據(jù)主權(quán)政策的演化過程、機構(gòu)分布和政策效力。供給型、環(huán)境型和需求型政策工具分類法在既有研究中最為常見，本文采用此種政策工具的維度劃分對數(shù)據(jù)主權(quán)政策進行編碼分析。運用LDA主題模型挖掘數(shù)據(jù)主權(quán)政策文本中的核心主題詞，并進行可視化展示。

數(shù)據(jù)來源及編碼

本文選用“北大法寶在線數(shù)據(jù)庫”作為數(shù)據(jù)主權(quán)相關(guān)政策文本的收集來源，以“數(shù)據(jù)主權(quán)”“數(shù)據(jù)安全”“數(shù)據(jù)跨境”“國家安全”等關(guān)鍵詞搭配組合進行全文檢索，篩選“中央法規(guī)”政策文件作為分析文本，共計收集45份政策文件（表1展示了部分數(shù)據(jù)主權(quán)政策文本）。對納入樣本的45份中央法規(guī)政策文件進行摘錄和編碼（部分數(shù)據(jù)主權(quán)政策文件內(nèi)容編碼情況見表2），以便更清晰地標注不同政策與具體條款中包含的政策工具，將非結(jié)構(gòu)化的文本數(shù)據(jù)進行轉(zhuǎn)換用于定量分析。

數(shù)據(jù)主權(quán)政策總體情況

政策時間演化分布

根據(jù)政策文本的發(fā)布時間統(tǒng)計結(jié)果，中國數(shù)據(jù)主權(quán)相關(guān)政策始于2012年5月工信部發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》；“數(shù)據(jù)主權(quán)”這一名詞首次出現(xiàn)在2015年國務院印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，指出應“增強網(wǎng)絡(luò)空間數(shù)據(jù)主權(quán)保護能力，維護國家安全，有效提升國家競爭力”。然而，早在2010年已經(jīng)開始出現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)的概念。數(shù)據(jù)主權(quán)政策發(fā)布數(shù)量在2016年和2021年迎來了2次大幅提升（圖2）。結(jié)合大數(shù)據(jù)、云計算和區(qū)塊鏈等新技術(shù)的出現(xiàn)與快速發(fā)展，將數(shù)據(jù)主權(quán)政策演化劃分為4個階段。

互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)階段（2010—2013年）。2010年，國務院新聞辦公室發(fā)布《中國互聯(lián)網(wǎng)狀況》白皮書，指出“中華人民共和國境內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)屬于中國主權(quán)管轄范圍，中國的互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)應受到尊重和維護”。中國逐步完善互聯(lián)網(wǎng)法律法規(guī)，積極推動互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強對互聯(lián)網(wǎng)的管理和監(jiān)管，確保互聯(lián)網(wǎng)安全，推動互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

信息主權(quán)階段（2014—2015年）。2014年7月16日，習近平主席在巴西國會發(fā)表題為《弘揚傳統(tǒng)友好共譜合作新篇》演講，強調(diào)每一個國家在信息領(lǐng)域的主權(quán)權(quán)益都不應受到侵犯。這一階段，相關(guān)政策強調(diào)加強信息自主可控，建設(shè)信息基礎(chǔ)設(shè)施，推進信息安全技術(shù)和標準的研發(fā)，提升中國在信息主權(quán)領(lǐng)域的實際管控能力和國際話語權(quán)。

網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)階段（2015—2018年）。2015年7月頒布實施的《中華人民共和國國家安全法》首次明確了網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的概念。在2017年3月發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)空間國際合作戰(zhàn)略》中將“堅定維護中國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、安全和發(fā)展利益”作為中國參與網(wǎng)絡(luò)空間國際合作的戰(zhàn)略目標之一。2018年5月，在國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布的《數(shù)字中國建設(shè)發(fā)展報告（2017年）》中，將“維護網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”作為數(shù)字中國建設(shè)面臨的形勢和努力方向。這一階段，相關(guān)政策強調(diào)加強網(wǎng)絡(luò)安全保護、建立網(wǎng)絡(luò)主權(quán)管理機制、推進網(wǎng)絡(luò)空間治理等，以確保國家在網(wǎng)絡(luò)空間中有權(quán)利和能力保護國家安全和維護國家利益。

數(shù)據(jù)主權(quán)階段（2019年至今）。2019年7月，《加強工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)安全工作的指導意見》指出，依據(jù)工業(yè)門類領(lǐng)域、數(shù)據(jù)類型、數(shù)據(jù)價值等建立工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)分級分類管理制度，開展重要數(shù)據(jù)出境安全評估和監(jiān)測。2020年9月，中國發(fā)起《全球數(shù)據(jù)安全倡議》，呼吁各國未經(jīng)他國法律允許不得直接向企業(yè)或個人調(diào)取位于他國的數(shù)據(jù)。2021年9月開始施行的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》規(guī)定，維護數(shù)據(jù)安全，應當堅持總體國家安全觀，建立健全數(shù)據(jù)安全治理體系，提高數(shù)據(jù)安全保障能力；同年，《中華人民共和國個人信息保護法》也對個人信息的跨境流動、數(shù)據(jù)本地化存儲及域外效力做出了相關(guān)規(guī)定。這一階段，相關(guān)政策強調(diào)建立數(shù)據(jù)分級分類制度、明確數(shù)據(jù)出境安全評估要求、推進數(shù)據(jù)保護能力認證機制等，以確保數(shù)據(jù)在跨境流動過程中得到有效保護和合規(guī)使用。

綜上，中國的數(shù)據(jù)主權(quán)戰(zhàn)略經(jīng)歷了“互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)—信息主權(quán)—網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)—數(shù)據(jù)主權(quán)”的演化，整體政策特點為以安全為綱，推動定規(guī)立制，促進數(shù)據(jù)有序流動，加強數(shù)據(jù)跨境流動過程和出境后的風險評估和監(jiān)管。

政策發(fā)文機構(gòu)分布

政策發(fā)文機構(gòu)能夠反映出各政策法規(guī)的效力級別。國務院、工業(yè)和信息化部、商務部、全國人大常委會等共計33個機構(gòu)參與數(shù)據(jù)主權(quán)政策制定，表3展示了發(fā)布政策的核心機構(gòu)分布情況。我國數(shù)據(jù)主權(quán)政策有聯(lián)合發(fā)布和單獨發(fā)布2種形式；45份中央法規(guī)政策文件中，8份為聯(lián)合發(fā)布，37份為單獨發(fā)布，單獨發(fā)布占比82.2%。

基于統(tǒng)計結(jié)果可知，發(fā)布政策文件較多的機構(gòu)依次為國務院、工業(yè)和信息化部、商務部；聯(lián)合發(fā)文的主要為國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部。政策發(fā)布核心主體共有5個，占比15.2%，非核心主體共有28個，占比84.8%，各政策主體在整體分布上較為分散。總體來看，參與數(shù)據(jù)主權(quán)政策制定的主體眾多，但核心主體的發(fā)文數(shù)量占比54.2%，較為集中。整體呈現(xiàn)出以國務院、工業(yè)和信息化部、商務部、全國人大常委會、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室為五大中心發(fā)文的結(jié)構(gòu)特征（表3）。

政策類型分布

政策發(fā)布所采用的文種類型因政策性質(zhì)和目標的不同而有所差異，由此導致了不同政策的效力不同。本文所收集的政策樣本中，數(shù)據(jù)主權(quán)政策采用了9種不同的形式進行發(fā)布，包括方案、意見、規(guī)劃、法律、通知、綱要和辦法等，展現(xiàn)出形式多樣性（表4）。其中，方案、意見和規(guī)劃在政策文本中占比較高，這說明現(xiàn)有政策中相關(guān)部門提出的見解和處理意見較多；而針對性更強、更具體的辦法在整體政策分布中較少；全國人大及其常務委員會共頒布4項法律。

數(shù)據(jù)主權(quán)政策二維分析

政策工具是政策主體為實現(xiàn)政策目標而采取的具體措施和手段，本文根據(jù)已有研究從需求型、環(huán)境型和供給型3個方面構(gòu)建了數(shù)據(jù)主權(quán)政策工具分析維度，通過政策工具識別出政策實施的重要途徑和保障措施，并基于LDA主題模型進行政策主題分析，揭示了政策的核心內(nèi)容和主要目標，以期為國家進一步優(yōu)化完善數(shù)據(jù)主權(quán)政策制定提供決策參考。

考慮到一個政策分析單元可能同時應用多種政策工具，因此本文用于分析的政策工具數(shù)量之和超過編碼單元總數(shù)。從政策工具應用類型來看，我國數(shù)據(jù)主權(quán)政策對政策工具的應用較為全面，需求型、環(huán)境型、供給型政策工具分別占比21.6%、59.6%、18.8%（圖3）。其中，環(huán)境型政策工具較為常用，需求型和供給型政策工具應用頻率次之。我國采用多種政策工具共同推動數(shù)據(jù)跨境安全流動和數(shù)據(jù)主權(quán)保護。

政策工具維度的實證分析

需求型政策工具，旨在引入各方力量進行交流與合作，積極開展數(shù)據(jù)安全管理、跨境流動和國際合作規(guī)則等試點，突出重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從而促進數(shù)據(jù)安全有序流動（表5）。需求型數(shù)據(jù)主權(quán)政策工具以試點示范和國際合作為主，著重于通過試點示范和國際合作等發(fā)展模式先行先試，積累數(shù)據(jù)安全管理和數(shù)據(jù)主權(quán)保護有效經(jīng)驗并推廣普及于全社會，注重引導社會力量參與，開展宣傳推廣，從而推動行業(yè)規(guī)范發(fā)展、提高數(shù)據(jù)主權(quán)保護意識。

環(huán)境型政策工具，旨在通過優(yōu)化各主體、各環(huán)節(jié)實施的環(huán)境條件、政策導向、標準規(guī)范和問責機制等引導和監(jiān)管各主體采取更積極的數(shù)據(jù)安全管理和數(shù)據(jù)主權(quán)保護措施（表6）。整體而言，環(huán)境型政策工具占比超過半數(shù)，作為一種間接調(diào)控手段受到政策主體的青睞。法規(guī)管制是常用方法，隨著新技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)規(guī)模不斷擴大，國際數(shù)據(jù)主權(quán)威脅等問題日益凸顯，需要加強規(guī)制積極應對域外效力等問題。標準規(guī)范、安全規(guī)范、保障措施和審查評估是引導新興數(shù)字產(chǎn)業(yè)規(guī)范發(fā)展、保障數(shù)據(jù)安全有序流動等正在逐步完善的政策文件，包括跨境流通準則、安全評估和保障機制等。策略性措施對政策體系起到補充作用。當前知識產(chǎn)權(quán)政策工具應用較少，是數(shù)據(jù)主權(quán)政策中的明顯空白點。

供給型政策工具，旨在為各主體的數(shù)據(jù)安全管理、數(shù)據(jù)主權(quán)保護、信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)研發(fā)、人才培養(yǎng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等提供各類資源支持（表7）。在供給型政策工具中，信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)支持和組織建設(shè)占比較高。隨著大數(shù)據(jù)、云計算和區(qū)塊鏈等新技術(shù)的出現(xiàn)，信息化設(shè)施成為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)條件。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》和《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》均提出要建立健全關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護體系。技術(shù)支持是保障數(shù)據(jù)安全流動的重要力量，應通過開發(fā)核心技術(shù)構(gòu)建安全可靠的數(shù)據(jù)流通環(huán)境。在組織建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)支持相輔相成，為數(shù)據(jù)安全流動和數(shù)據(jù)主權(quán)保護提供持續(xù)動力。當前人才支持和資金支持政策工具應用較少，分別為6.67%和8.89%。資金支持具有定向性優(yōu)勢，人才培養(yǎng)則具有長期效益，應適當增加這兩個政策工具的應用。

政策主題維度的實證分析

LDA主題模型主題數(shù)與一致性分析

LDA主題模型可用于挖掘大量文本的潛在主題特征。它是一種無監(jiān)督的、非結(jié)構(gòu)化的概率模型，運用了單詞共現(xiàn)具有語義關(guān)聯(lián)的規(guī)律，無需預先設(shè)置字典或主題類別便可發(fā)現(xiàn)文檔語料庫中的潛在主題，減少了研究者主觀判斷對主題分類的影響。本文將每個編碼單元視為一個文檔，選擇主題一致性指標模型用于判定最優(yōu)主題數(shù)量，若一致性處于較高水平，模型的主題結(jié)構(gòu)將更加穩(wěn)定。本文選用“哈工大停用詞表”對文檔進行文本預處理（中文分詞、去停用詞），主題數(shù)與一致性結(jié)果如圖4所示。通過主題評估，本文選用3作為主題個數(shù)，并使用pyLDAvis算法對LDA主題模型結(jié)果進行可視化分析與展示。

詞云可視化

圖5展示了基于LDA主題模型挖掘出的數(shù)據(jù)主權(quán)政策的主題詞袋（bag of words）。根據(jù)LDA主題模型可視化結(jié)果，當前數(shù)據(jù)主權(quán)政策分為3類：數(shù)據(jù)安全與個人信息保護；數(shù)據(jù)跨境與國際合作；數(shù)據(jù)安全評估與數(shù)據(jù)出境。

數(shù)據(jù)安全與個人信息保護（圖5a）。推動建設(shè)全面數(shù)據(jù)安全保護體系，包括完善數(shù)據(jù)分級分類制度和個人信息授權(quán)使用制度。為形成數(shù)據(jù)資源匯集共享、數(shù)據(jù)流動安全有序的數(shù)據(jù)要素良性發(fā)展格局，應妥善處理國家安全、數(shù)據(jù)跨境流通和個人隱私保護三者的關(guān)系。

數(shù)據(jù)跨境與國際合作（圖5b）。明確數(shù)據(jù)安全法在域外的適用效力，進一步健全數(shù)據(jù)跨境流通規(guī)范，實施數(shù)據(jù)跨境傳輸與安全管控試點。探索加入?yún)^(qū)域性國際數(shù)據(jù)跨境流通規(guī)則制定，促進形成數(shù)據(jù)跨境流通的全球協(xié)同機制，強化中國同世界其他國家和地區(qū)之間的安全協(xié)作與信息資源共享。

數(shù)據(jù)安全評估與數(shù)據(jù)出境（圖5c）。健全數(shù)據(jù)分級分類管理制度和數(shù)據(jù)出境安全審查機制。確保數(shù)據(jù)在出境前能夠進行全面的事前評估、持續(xù)監(jiān)督和風險自評估，有效識別和防范數(shù)據(jù)出境帶來的安全風險，保護國家和個人的敏感信息。探索數(shù)據(jù)保護能力認證機制設(shè)計，為數(shù)據(jù)出境提供客觀和可信的評估標準，確保數(shù)據(jù)的合法性、安全性和可控性。

綜上，中國數(shù)據(jù)主權(quán)政策主要運用了環(huán)境型政策工具，輔之需求型和供給型政策工具，推動數(shù)據(jù)跨境安全流動和數(shù)據(jù)主權(quán)保護。政策文本內(nèi)容呈現(xiàn)出“數(shù)據(jù)安全與個人信息保護”“數(shù)據(jù)跨境與國際合作”“數(shù)據(jù)安全評估與數(shù)據(jù)出境”三大主題特征。我國陸續(xù)制定了《中華人民共和國個人信息保護法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》等法律，出臺了《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》等一系列規(guī)章制度，實行嚴格數(shù)據(jù)出境和信息保護管理模式，確保我國數(shù)據(jù)主權(quán)得以保護。

啟示與建議

本文在對數(shù)據(jù)主權(quán)領(lǐng)域政策進行分析的基礎(chǔ)上，對我國數(shù)據(jù)跨境安全流動與數(shù)據(jù)主權(quán)保護提出4條政策建議。

積極主導和參與國際規(guī)則制定，建立互信機制，提高國際話語權(quán)。積極主導和建設(shè)性參與制定、完善數(shù)字時代的國際規(guī)則和標準，與更廣泛的國家建立多種形式的數(shù)據(jù)合作平臺，就數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用、數(shù)據(jù)安全保障等方面進行技術(shù)支持和能力建設(shè)，促進數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和共享共贏。推動與其他國家或地區(qū)在數(shù)據(jù)保護水平、標準、規(guī)范等方面的合作討論，爭取更多一致意見和共識，實現(xiàn)數(shù)據(jù)保護標準和規(guī)范的相互認可或互惠適當性。

優(yōu)化數(shù)據(jù)出境安全評估流程，提高評估效率和準確性。建立以風險為導向的數(shù)據(jù)分類管理制度，對不同類型和等級的數(shù)據(jù)采取差異化的管控措施，加強數(shù)據(jù)安全評估的標準制定和實施，明確數(shù)據(jù)安全評估的要求和指導，確保數(shù)據(jù)出境過程中的安全性和可信性。利用先進技術(shù)手段提高數(shù)據(jù)出境安全評估的效率和準確性。例如，可以通過引入人工智能和大數(shù)據(jù)分析技術(shù)等自動化評估流程，快速識別高風險的數(shù)據(jù)出境行為，以提高評估結(jié)果的準確性和可靠性。

完善個人信息出境標準合同模版，提高合規(guī)運營的效率。《個人信息出境標準合同辦法》于2023年6月1日起施行，旨在確保個人信息合法、安全、有序地跨境傳輸。通過使用標準合同模板，我國能夠通過《個人信息出境標準合同辦法》賦予的法律約束力來將境內(nèi)的管轄權(quán)“延伸”至境外，達到一定“境內(nèi)法域外適用”的效果，實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動保護。未來，可以將標準合同模板進行模塊化拓展，根據(jù)組織、企業(yè)或個人的業(yè)務需求，制定更多可以選擇的模塊，以降低相關(guān)實體合規(guī)運營成本，提高效率。

強化數(shù)據(jù)安全法治保障，構(gòu)筑數(shù)據(jù)主權(quán)防線。以總體國家安全觀為指導，完善保障數(shù)據(jù)安全的法律法規(guī)，強化數(shù)據(jù)安全治理體系。明確數(shù)據(jù)安全的法律責任，保護關(guān)鍵數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施；建立數(shù)據(jù)安全風險評估和應急響應機制；開展數(shù)據(jù)主權(quán)與安全宣傳教育，提高全民數(shù)據(jù)安全意識和能力；推動國際合作，加強與其他國家和地區(qū)在數(shù)據(jù)安全法律法規(guī)方面的交流和互鑒，共同促進國際數(shù)據(jù)安全標準制定，提升中國在全球數(shù)據(jù)治理中的話語權(quán)和影響力。

（作者：喬晗、徐君如，中國科學院大學經(jīng)濟與管理學院 中國科學院大學數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)測預測預警與政策仿真教育部哲學社會科學實驗室。《中國科學院院刊》供稿）