健全國家公園治理體系，高質(zhì)量推動世界最大的國家公園體系建設(shè)

中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 中國國家公園體系建設(shè)起步雖晚，卻承載著新時代賦予的重要職責(zé)和使命。國家公園不僅承擔(dān)著保護中華民族最重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然景觀，給子孫后代留下珍貴自然資產(chǎn)的重任，也肩負(fù)著為國民提供更多更好的生態(tài)體驗、自然教育和科普啟智場所的使命，是引領(lǐng)中國人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設(shè)的重要載體。自黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制以來，黨中央、國務(wù)院出臺了多項重要改革文件，推動了國家公園體制建設(shè)取得重大進展。2022年，國家林業(yè)和草原局等4部門聯(lián)合印發(fā)的《國家公園空間布局方案》，擘畫了到2035年基本建成全世界最大的國家公園體系的宏偉藍圖。藍圖振奮人心，但實現(xiàn)難度不小——不僅需要在不到15年的時間內(nèi)高效完成40多個國家公園的創(chuàng)建，還需采取科學(xué)審慎的態(tài)度高標(biāo)準(zhǔn)推動國家公園體系建設(shè)，力求使中國國家公園體系成為全球國家公園后來居上的典范。治理體系是高質(zhì)量推動世界最大國家公園體系建設(shè)的關(guān)鍵，有效的治理體系不僅有助于實現(xiàn)國家公園體系建設(shè)“大面積”和“高質(zhì)量”雙贏，還有助于化解國家公園建設(shè)中面臨的各種矛盾和挑戰(zhàn)，降低建設(shè)和管理成本。

當(dāng)前針對中國國家公園立法、管理體制、事權(quán)劃分、資金機制、特許經(jīng)營制度等政府治理研究相對較多，而對包含政府治理、市場治理、社會治理在內(nèi)的整體治理框架和治理體系研究較少。楊銳提出了中國國家公園治理體系建設(shè)的原則、目標(biāo)與路徑，其核心觀點和建議仍聚焦于政府治理領(lǐng)域，而對于如何構(gòu)建一個政府、市場、社會等多元主體共同參與的治理體系，所述不多。本文基于多年國家公園和體制試點區(qū)、候選區(qū)調(diào)研，剖析當(dāng)前中國國家公園治理面臨的挑戰(zhàn)和問題，提出中國國家公園治理的理論框架和深化治理體系改革的建議，以期為我國高質(zhì)量建設(shè)世界最大的國家公園體系提供治理理論和決策支撐。

健全中國國家公園治理體系的必要性和重大意義

健全國家公園治理體系是中國建設(shè)世界一流國家公園體系的必然要求

中國具備建立世界一流國家公園體系的基本條件。自然條件。中國地域遼闊、地貌和氣候復(fù)雜多樣，是世界上生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)類型最豐富的國家之一；擁有眾多特有珍稀物種和自然奇觀，世界自然遺產(chǎn)和自然與文化雙遺產(chǎn)分別為14處和4處，世界地質(zhì)公園41處，均居世界第一。文化根基。中國國家公園建設(shè)根植于中華文化沃土，中華民族自古就秉持“道法自然、天人合一”的生存理念并延存至今，這一文化和實踐準(zhǔn)則是我國建立人與自然和諧共生的國家公園的重要文化保障；中國國家公園在保護自然遺產(chǎn)的同時，也保護著眾多傳承千年、能為國家公園增色添彩的物質(zhì)和非物種文化遺產(chǎn)，擁有其他國家難以比擬的文化優(yōu)勢。自然保護基礎(chǔ)。黨的十八大以來，中國高度重視生態(tài)文明建設(shè)，“尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然”等理念已深入人心，生態(tài)文明制度體系的“四梁八柱”已基本建立；同時，中國高度重視生物多樣性保護，先后建立了各類自然保護地近萬處，建立了生態(tài)系統(tǒng)研究網(wǎng)絡(luò)、中國生物多樣性監(jiān)測與研究網(wǎng)絡(luò)等監(jiān)測和研究平臺，陸續(xù)發(fā)布了《中國生物多樣性紅色名錄》等一系列物種名錄，為建立世界一流的國家公園奠定了堅實的保護基礎(chǔ)。政治意愿。黨的十八屆三中全會以來，習(xí)近平總書記高度重視并親自謀劃、部署國家公園建設(shè)，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)多份重要文件推動國家公園建設(shè)，強烈的政治意愿將為世界一流國家公園體系建設(shè)提供可靠保障。

建設(shè)世界一流的國家公園體系需要世界一流的治理體系。相對于自然保護區(qū)，國家公園具有更高的目標(biāo)和更加多元化的功能定位，涉及的主體和利益相關(guān)方更多（表1），是復(fù)雜的公共事務(wù)。中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院國家公園治理體系研究課題組（以下簡稱“課題組”）在國家公園、國家公園體制試點區(qū)和候選區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的自然保護區(qū)行政管理模式在處理國家公園復(fù)雜公共事務(wù)中面臨很大困難——不僅工作推動難度大、管理成本高，而且容易引起國家公園和地方政府、社區(qū)之間的隔閡，削弱地方政府支持國家公園建設(shè)的積極性。從國際經(jīng)驗看，法國國家公園建設(shè)初期的“畫圈保護”造成的國家公園與周邊市鎮(zhèn)及社區(qū)的尖銳矛盾，已是前車之鑒；而其后期通過改革促進國家公園的多元共治經(jīng)驗值得借鑒。眾多研究和案例證實了建立政府、社會、市場多元主體共同參與、各司其職、各盡其責(zé)、相互協(xié)同的治理體系，將有效化解國家公園或自然保護地治理中所面臨的各種矛盾，改善治理效能，從而實現(xiàn)生態(tài)、社會、經(jīng)濟效益的最大化。

健全國家公園治理體系，是解決國家公園面臨的一系列治理難題的必要舉措

中國國家公園建設(shè)面臨人口眾多、土地權(quán)屬復(fù)雜、人地矛盾突出、歷史遺留問題較多等特殊國情。想要管理好面積超過1000000 km2而生態(tài)地位極其重要、人地關(guān)系極為復(fù)雜的國家公園體系，面臨眾多治理難題。例如：如何建立有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，破解當(dāng)前國家公園體系建設(shè)面臨的跨部門、跨區(qū)域、央地間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難題；如何建立有效機制平衡生態(tài)保護和社區(qū)發(fā)展之間的關(guān)系，在實施更嚴(yán)格的保護同時，促進公園內(nèi)及周邊社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，以實現(xiàn)共同富裕愿景；如何處理好國家公園復(fù)雜的土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)問題，以統(tǒng)一行使國土空間用途管制，化解條塊分割、破碎化管理問題；如何建立有效的退出機制，避免礦業(yè)權(quán)和小水電退出過程中造成的尖銳矛盾；如何建立有效的共建共治共享機制，保障地方政府、社區(qū)、公眾、社會組織、企業(yè)等主體和相關(guān)方的充分參與和基本權(quán)益，避免“畫圈保護”帶來的各種矛盾、隔閡等。通過深化改革以健全國家公園治理體系是應(yīng)對上述治理難題，確保我國世界一流國家公園體系建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的必要舉措。

中國國家公園治理面臨的主要挑戰(zhàn)和問題

自黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制以來，在各方共同努力下，中國國家公園在空間布局規(guī)劃、自然資源管理、生態(tài)保護修復(fù)等方面取得了重要進展，是生態(tài)文明體制改革中進展最快、成效最顯著的綜合改革事項之一。但國家公園是復(fù)雜的公共事務(wù)，在我國也是新型事務(wù)，建設(shè)難度大、困難多，課題組通過多年針對國家公園、國家公園體制試點區(qū)和候選區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中國國家公園治理仍面臨不少挑戰(zhàn)和問題。

面臨的主要挑戰(zhàn)

人口眾多、分布廣泛，平衡保護和發(fā)展關(guān)系難度大。國家公園及周邊往往分布著大量社區(qū)和原住居民。根據(jù)WorldPop數(shù)據(jù)集2020年1 km分辨率人口分布數(shù)據(jù)，第一批國家公園內(nèi)及周邊5 km、10 km和20 km緩沖區(qū)范圍內(nèi)分別分布約63.66萬、79.05萬、206.70萬和453.17萬人（表2）。以此推算，未來全國49個國家公園及其周邊區(qū)域?qū)⑸婕皵?shù)千萬鄉(xiāng)村人口。國家公園實施嚴(yán)格的生態(tài)保護，難免對公園內(nèi)外規(guī)模龐大的鄉(xiāng)村人口的傳統(tǒng)生計產(chǎn)生影響；而綠色新興產(chǎn)業(yè)在國家公園創(chuàng)建初期，由于缺乏設(shè)施、制度、人才等基礎(chǔ)，發(fā)展緩慢，短期內(nèi)難以支撐鄉(xiāng)村居民生計的改善，使中國國家公園體系建設(shè)將長期伴隨平衡生態(tài)保護和鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展關(guān)系的難題。

涉及主體和利益相關(guān)方眾多，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大。國家公園建設(shè)和管理既涉及中央政府、地方政府、國家林業(yè)和草原局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央機構(gòu)編制委員會辦公室（簡稱“中央編辦”）、財政部等中央及地方行政管理部門，也涉及科研團體、企業(yè)、公眾、社區(qū)、公益組織、媒體等眾多相關(guān)方，在整合各類自然保護地建立國家公園過程中還涉及眾多機構(gòu)整合和人員安排問題。無論是國家層面，還是具體國家公園層面，均面臨統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難的問題。

土地權(quán)屬復(fù)雜，自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理難度大。全國農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資結(jié)果顯示，截至2019年全國農(nóng)村集體土地面積65.5億畝（436.67萬平方公里），約占陸地國土面積的45.5%，這一土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)使我國國家公園體系難免包含大面積集體土地。同時，很多國有土地沒有經(jīng)過合法的土地承包經(jīng)營程序而被村集體或個人使用；土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)常以口頭協(xié)議的形式進行，沒有正式合同，甚至出現(xiàn)同一塊土地多次流轉(zhuǎn)或同時流轉(zhuǎn)給多人的現(xiàn)象。國有土地和集體土地疊加不同形式、不同年限的土地承包制和土地流轉(zhuǎn)，造成中國國家公園及候選區(qū)土地權(quán)屬的復(fù)雜程度世之罕見，也加大了國家公園自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理的難度。

長期開發(fā)利用史，歷史遺留問題處理難度大。中國歷史悠久，即便是偏遠(yuǎn)的區(qū)域，也有人類長期活動的蹤跡；特別是經(jīng)歷大規(guī)模的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)后，中國少受人類干擾的高質(zhì)量荒野已十分稀缺。國家公園及候選區(qū)往往分布有一定數(shù)量的礦業(yè)權(quán)、小水電。這些礦業(yè)權(quán)和小水電是地方經(jīng)濟發(fā)展支柱和能源安全的保障，且大部分在設(shè)立程序上具有合法性；在國家層面尚未制定退出補償制度明確補償主體、標(biāo)準(zhǔn)、程序的背景下，地方政府多直接關(guān)停或限制利用，難免激發(fā)各類矛盾。

存在的主要問題

行業(yè)管理部門管理公共事務(wù)面臨統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難題。國家公園的建設(shè)和管理除了由國家林業(yè)和草原局直接負(fù)責(zé)外，還涉及眾多其他主體和利益相關(guān)方。國家林業(yè)和草原局在缺乏宏觀統(tǒng)籌管理授權(quán)的背景下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門和相關(guān)方共同推動國家公園建設(shè)和管理面臨較大困難。主要體現(xiàn)在：在缺乏有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的背景下，國家公園的空間布局難免受部門和地方利益的掣肘，造成一些具有重要保護價值的區(qū)域難以納入空間布局方案；難以統(tǒng)籌各部門和相關(guān)方就《國家公園法》相關(guān)立法條款達成共識，致使立法進程緩慢；難以統(tǒng)籌推動中央和地方編辦高效出臺國家公園管理機構(gòu)設(shè)置方案，導(dǎo)致第一批國家公園中仍有4個國家公園的管理機構(gòu)仍未正式設(shè)立、三定方案仍未正式出臺；統(tǒng)籌解決工礦企業(yè)退出、跨省國家公園“一園多制度”等具體管理問題時面臨困難。

國家公園管理體制尚未完全理順，央地、部門間責(zé)權(quán)邊界不清問題依然存在。主要體現(xiàn)在：央地之間責(zé)權(quán)邊界不清。中央直接管理、中央和省級政府共管和中央委托省級政府代管3種管理模式均面臨中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清的問題，如針對礦業(yè)權(quán)和小水電退出中的央地事權(quán)和支出責(zé)任仍缺乏明確界定。部門間責(zé)權(quán)邊界不清。如自然資源部和國家公園管理機構(gòu)在國家公園內(nèi)的自然資源調(diào)查監(jiān)測、確權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)管理、空間規(guī)劃、國土用途管制等方面事權(quán)和支出責(zé)任不清，造成了管理實踐中面臨一些困境。各國家公園管理機構(gòu)和地方政府間責(zé)權(quán)不清。當(dāng)前仍存在國家公園管理機構(gòu)和地方政府或地方林業(yè)和草原局同時承擔(dān)公園范圍內(nèi)的自然資源管理事權(quán)的問題，多頭管理、責(zé)權(quán)不明問題依然存在。

國家公園體系建設(shè)和管理過程中的多元參與不足。《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）提出：國家公園建設(shè)堅持“國家主導(dǎo)、共同參與”的原則。在國家公園的建設(shè)和管理實踐中，“國家主導(dǎo)”的原則已經(jīng)充分得到體現(xiàn)，但“共同參與”多停留在理念層面和試點探索階段，尚缺乏具體的制度安排，這使我國國家公園體系建設(shè)面臨社區(qū)、公眾、公益組織、企業(yè)等多元主體實質(zhì)性參與不足的制約。國家公園的創(chuàng)建、規(guī)劃和管理在一定程度上仍面臨忽視國家公園與地方政府、周邊社區(qū)、公眾緊密關(guān)聯(lián)的“畫圈保護”的傾向，容易造成保護和發(fā)展的矛盾，也造成了一些地方政府對創(chuàng)建國家公園心存疑慮，增加了國家公園體系建設(shè)的難度。

法律法規(guī)缺位，部門立法存在系統(tǒng)性問題。《國家公園法》遲遲未能出臺，當(dāng)前國家公園管理的主要法律依據(jù)是《國家公園管理暫行辦法》。《國家公園管理暫行辦法》作為部門規(guī)章，法律位階低，難以協(xié)調(diào)多部門利益，難以為國家公園這一綜合性公共事務(wù)提供法律保障。由行業(yè)部門推動的國家公園立法或存在部門立法傾向，與國家公園的國家代表性、全民公益性理念不符。

尚未建成多元化資金保障機制。大部分建立了國家公園體系的國家建立了財政投入為主或市場投入為主的多元化資金機制支撐國家公園建設(shè)。《總體方案》也指出要建立財政投入為主的多元化資金保障機制。但一方面，我國國家公園建設(shè)尚缺少國家公園建設(shè)財政專項資金，中央的支出力度與應(yīng)承擔(dān)的全民公益性資源保護責(zé)任不匹配；另一方面，公益投入、社會資本投入機制不健全，投入仍十分有限，尚未形成對國家公園體系建設(shè)所需的大額資金的有效補充。

缺乏系統(tǒng)的社區(qū)參與和惠益共享機制。課題組在某一國家公園開展了社區(qū)參與國家公園建設(shè)與治理情況的社會調(diào)查，共在13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)33個行政村收回418份調(diào)查問卷。其中，針對受訪者家庭住址和國家公園空間關(guān)系的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)回答“不清楚”的受訪者高達50.2%，這反映了該國家公園建設(shè)和管理中社區(qū)參與的不足和當(dāng)前國家公園社區(qū)參與機制的缺失。同時，國家公園自然教育、生態(tài)體驗和特許經(jīng)營項目的社區(qū)惠益共享機制不健全，社區(qū)從相關(guān)項目中獲益少，國家公園嚴(yán)格的生態(tài)保護措施使社區(qū)的傳統(tǒng)生計受到限制，而新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展未能有效改善社區(qū)生計，容易引起國家公園和社區(qū)之間的矛盾。

關(guān)于健全中國國家公園治理體系的基本原則和總體思路的思考

基本原則

堅持國家主導(dǎo)。國家公園代表國家形象、關(guān)乎全民福祉，是國之大者，其資金投入、規(guī)劃布局、自然資源資產(chǎn)管理均需堅持國家主導(dǎo)的基本原則。國家公園的自然資源資產(chǎn)屬于國家所有，最終應(yīng)由中央統(tǒng)一行使所有權(quán)，同時承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任；國家公園的空間布局及調(diào)整優(yōu)化，需要堅持科學(xué)性和“自上而下”的原則，將自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分納入到國家公園體系，避免地方政府、相關(guān)部門基于地方和部門利益對空間布局進行干預(yù)。

堅持共建共治共享。共建共治共享與國家主導(dǎo)相輔相成，是國家公園全民公益性的應(yīng)有之義。政府機制、市場機制、社會機制3種機制的多元共治是國家進行有效治理的理想形態(tài)。特別是對于具有多重功能、涉及眾多主體和相關(guān)方的國家公園，其有效治理，需本著開放包容的原則，建立廣泛吸納社會組織、企業(yè)、社區(qū)等非國家主體參與國家公園建設(shè)與治理的制度體系，調(diào)動不同主體參與國家公園治理的積極性。

堅持以人民為中心。以人民為中心是中國國家治理體系的核心價值追求，也是國家公園治理體系應(yīng)該遵循的基本原則。國家公園治理體系建設(shè)需要堅持把增進人民福祉作為出發(fā)點和落腳點，除了為全社會提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)外，還需要為公眾提供更多更好的親近自然、認(rèn)識自然、享受自然的機會。在推動全球最大的國家公園體系建設(shè)過程中，需要極力避免將國家公園建成封閉式與人民群眾隔離的“孤島”。從治理的視角看，以人民為中心，需突出公眾、社區(qū)在國家公園治理的各個領(lǐng)域、環(huán)節(jié)的參與地位，并保障其基本權(quán)益。

堅持制度在治理體系中的核心地位。小智治事、大智治制。制度是確保國家公園各治理主體各司其職、各盡其責(zé)、協(xié)同治理的保障，需要堅持其在國家公園治理體系中的核心地位。健全中國國家公園治理的體系的關(guān)鍵在于構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效國家公園制度體系，并將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家公園治理效能。

總體思路

充分發(fā)揮“中國之治”的顯著優(yōu)勢，在中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體框架下，推動國家公園治理體系改革。新中國成立以來，中國經(jīng)歷了人類歷史上非凡的經(jīng)濟增長和轉(zhuǎn)型，社會安全、精準(zhǔn)扶貧、生態(tài)文明建設(shè)等領(lǐng)域也取得了非凡成就，這些都充分體現(xiàn)了“中國之治”的顯著優(yōu)勢。國家公園建設(shè)需充分發(fā)揮“中國之治”在堅持全國一盤棋、長遠(yuǎn)規(guī)劃、集中力量辦大事、以人民為中心等方面顯著優(yōu)勢。中國國家公園治理體系需在中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體部署下穩(wěn)步推動，且支撐國家公園治理的制度體系需與中國特色社會主義經(jīng)濟制度、社會制度相匹配、協(xié)同。

充分借鑒國際先進的治理經(jīng)驗，實現(xiàn)共建共治共享。全球國家公園建設(shè)已有150余年歷史，積累了很多值得借鑒的治理經(jīng)驗。如美國國家公園的公眾參與制度和志愿者體系、法國國家公園的多元共治、澳大利亞國家公園的社區(qū)共管具有借鑒意義。同時，全球自然保護地在公益治理、社區(qū)治理和的共同治理等方面積累了先進經(jīng)驗。中國國家公園治理體系的建設(shè)，需充分借鑒這些先進經(jīng)驗，力爭使中國國家公園成為全球國家公園后來居上的典范。

健全中國國家公園治理體系的理論框架和深化治理體系改革的建議

中國國家公園治理體系的理論框架

針對國家公園治理面臨的挑戰(zhàn)和問題，在中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)總體框架下，應(yīng)發(fā)揮“中國之治”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和“集中力量辦大事”等優(yōu)勢；可借鑒國際上區(qū)域性、流域性公共事務(wù)及國家公園治理經(jīng)驗，建立統(tǒng)籌決策機制、管理執(zhí)行機制、科學(xué)決策與咨詢機制、社會參與機制“四位一體”的中國國家公園治理體系。這一治理體系將國家公園建設(shè)涉及的所有主體和利益相關(guān)方納入治理框架（圖1），體現(xiàn)了《總體方案》提出的“建立健全政府、企業(yè)、社會組織和公眾共同參與國家公園保護管理的長效機制，探索社會力量參與自然資源管理和生態(tài)保護的新模式”的基本原則，并且有望破解單一的政府治理所面臨的各類問題和挑戰(zhàn)，降低治理成本，提高治理的成效。

深化國家公園治理體系改革的建議

建立統(tǒng)籌決策機制，破解國家公園建設(shè)面臨的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難題。在國家層面，建立由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，國家林業(yè)和草原局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央編辦、財政部等相關(guān)部門，地方政府，以及行業(yè)協(xié)會、公益組織等共同組成的國家公園建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組；該領(lǐng)導(dǎo)小組將在國家公園立法、機構(gòu)設(shè)置、事權(quán)與財權(quán)劃分、空間布局、資金機制、跨部門和跨區(qū)協(xié)調(diào)等涉及全局的事務(wù)中發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，以解決當(dāng)前國家公園建設(shè)面臨的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難題。在具體國家公園層面，建立由國家公園、地方政府、社區(qū)代表組成的國家公園管理委員會制度，促進利益相關(guān)方參與國家公園建設(shè)與管理中的重大決策事務(wù)。

深化管理體制改革，建立職責(zé)明確、依法行政國家公園政府治理體系。優(yōu)化中央和地方事權(quán)和財權(quán)劃分。近期需盡快明確中央直接管理、中央和省級政府共管和中央委托省級政府代管3種不同管理模式下的中央和地方事權(quán)，并建立與事權(quán)相匹配的財政體制。從長遠(yuǎn)看，國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)最終應(yīng)過渡到由中央政府直接行使，并建立財事匹配的國家公園中央資金保障制度。明確部門間的責(zé)權(quán)邊界，特別是國家公園管理機構(gòu)和自然資源部在公園內(nèi)的自然資源確權(quán)登記、國土空間規(guī)劃和用途管制方面的權(quán)責(zé)邊界。制定國家公園范圍內(nèi)國家公園管理機構(gòu)和地方政府的權(quán)力清單、責(zé)任清單，明確園、地責(zé)權(quán)邊界。研究在新一輪機構(gòu)改革中成立實體化國家公園管理局，以強化國家公園中央事權(quán)和政府治理能力的必要性和可行性。

健全多方全過程參與國家公園建設(shè)與管理的制度體系，促進共建共治共享。科研團體、公益組織、企業(yè)、社區(qū)、公眾是國家公園建設(shè)的重要相關(guān)方，在國家公園建設(shè)與管理中能夠發(fā)揮各自的優(yōu)勢和獨特作用。促進這些利益相關(guān)方的全過程參與對于提升國家公園治理效能具有重要意義。針對當(dāng)前中國國家公園治理面臨的多元參與不足的問題，應(yīng)進一步健全從立法、制度建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)制定、空間布局，到單體國家公園的創(chuàng)建、規(guī)劃、運營管理、生態(tài)修復(fù)、評估等全過程多方參與的制度體系，并將相關(guān)方參與國家公園建設(shè)的原則和要求在《國家公園法》中予以固化。當(dāng)前，中國已經(jīng)進入推動一批新的國家公園創(chuàng)建階段，需要高度重視國家公園創(chuàng)建和總體規(guī)劃過程中的多方參與，特別是國家公園邊界劃分和功能區(qū)劃分，需要建立有效的參與機制，以保障當(dāng)?shù)卣蜕鐓^(qū)的基本權(quán)益。國家公園總體規(guī)劃需兼顧國家公園建設(shè)的多種功能和多元目標(biāo)，需要廣泛吸納生態(tài)學(xué)、林學(xué)、地理學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、教育學(xué)等領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c，以確保規(guī)劃的專業(yè)性、科學(xué)性。

健全科學(xué)決策與咨詢機制，促進科學(xué)決策、民主決策、依法決策。在國家和公園層面組建由科學(xué)家、社會組織專家、行業(yè)代表等構(gòu)成的綜合性專家委員會，對于跨學(xué)科的、涉及多利益相關(guān)方的綜合性事務(wù)，發(fā)揮專家委員會的群體性決策咨詢職能。根據(jù)決策事項的潛在生態(tài)環(huán)境、社會影響和決策的復(fù)雜程度，制定專家委員會參與決策的事權(quán)清單，若存在較高的潛在生態(tài)環(huán)境影響或社會影響，需通過法定流程明確專家委員會參與決策；對于潛在社會影響較高或決策難度大的事項，還需啟動包含主要相關(guān)方的多方論證機制。

拓寬國家公園治理的空間和職責(zé)范圍，建立和諧共贏的園地關(guān)系。周邊地方政府和社區(qū)是國家公園休戚相關(guān)的命運共同體，其發(fā)展質(zhì)量直接關(guān)系到國家公園治理成效。建議由國家發(fā)展和改革委員會牽頭，建立一批環(huán)國家公園綠色發(fā)展示范區(qū)，并匹配土地、財稅、金融政策予以支持。示范區(qū)建設(shè)可充分利用國家公園品牌價值和生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，打造環(huán)國家公園旅游、康養(yǎng)、研學(xué)、研發(fā)、會展、文創(chuàng)、綠色農(nóng)牧業(yè)、戶外裝備制造業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶和產(chǎn)業(yè)集群，讓國家公園保護好最珍貴自然資產(chǎn)的同時，造福地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。同時，優(yōu)化國家公園管理機構(gòu)的職能配置，在國家公園管理機構(gòu)的“三定”方案中設(shè)置專門的社區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)部門，增加公園內(nèi)社區(qū)協(xié)調(diào)治理和公園外綠色發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，建立和諧共贏的園地關(guān)系。

（作者：黃寶榮，中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院。《中國科學(xué)院院刊》供稿）