中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 新科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進(jìn)，各國科技競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，各國政府越來越認(rèn)識(shí)到科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策在推動(dòng)國家科技進(jìn)步中的重要作用，及時(shí)制定和動(dòng)態(tài)調(diào)整相關(guān)政策，旨在為科技創(chuàng)新提供全方位支持。科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策發(fā)生了從短期項(xiàng)目資助到長(zhǎng)期戰(zhàn)略布局、從研發(fā)資助到成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)培育、從單一政策到政策“組合拳”的轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，世界各國都面臨多項(xiàng)科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策之間定位不清、協(xié)調(diào)不暢甚至相互沖突的問題。為全面系統(tǒng)認(rèn)識(shí)和精準(zhǔn)把握科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策的結(jié)構(gòu)、功能和演化，系統(tǒng)性地分析現(xiàn)有科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策體系的實(shí)踐與成效，把握政策之間的關(guān)聯(lián)性、一致性及有效性，本文在國家自然科學(xué)基金委員會(huì)管理學(xué)部應(yīng)急項(xiàng)目“應(yīng)對(duì)新科技革命和產(chǎn)業(yè)變革進(jìn)程的政策研究”基礎(chǔ)上，深化理論研究，從作用維度和價(jià)值導(dǎo)向視角系統(tǒng)分析，提出“3+5”科技創(chuàng)新戰(zhàn)略-政策框架體系（以下簡(jiǎn)稱“‘3+5’框架體系”），闡述體系建構(gòu)的內(nèi)在邏輯；并以我國科技創(chuàng)新的戰(zhàn)略布局為分析對(duì)象，考察了我國在實(shí)現(xiàn)科技現(xiàn)代化、建設(shè)世界科技強(qiáng)國進(jìn)程中的政策體系演進(jìn)。

概念內(nèi)涵：什么是“3+5”框架體系

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策體系是實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新突破的“船”與“橋”

改革開放以來，我國取得全球矚目的經(jīng)濟(jì)成就，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。然而，過去的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更多來自密集型勞動(dòng)、土地紅利等要素驅(qū)動(dòng)和積極引進(jìn)外資等投資驅(qū)動(dòng)，存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益低、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、創(chuàng)新能力不足等問題。近年來，隨著我國步入中等收入國家行列，大國競(jìng)爭(zhēng)加劇，要素和投資驅(qū)動(dòng)力下降，我國急需實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)模式的轉(zhuǎn)變。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持科技是第一生產(chǎn)力、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動(dòng)力，深入實(shí)施科教興國戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，開辟發(fā)展新領(lǐng)域新賽道，不斷塑造發(fā)展新動(dòng)能新優(yōu)勢(shì)”。我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式正在經(jīng)歷從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)變，需要通過重大原始創(chuàng)新、關(guān)鍵核心技術(shù)突破、技術(shù)升級(jí)培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的遷移、轉(zhuǎn)型、升級(jí)和拓展，從而完成經(jīng)濟(jì)的跨越式增長(zhǎng)。

要實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新突破，需要系統(tǒng)的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策體系提供基礎(chǔ)性支持。實(shí)現(xiàn)科技進(jìn)步是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涵蓋基礎(chǔ)科學(xué)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究、技術(shù)開發(fā)、產(chǎn)品研發(fā)等多個(gè)創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)，涉及企業(yè)、市場(chǎng)、政府、科研機(jī)構(gòu)等多個(gè)主體，只有各個(gè)環(huán)節(jié)和不同主體之間協(xié)調(diào)配合、共同發(fā)展，才可能完成原始創(chuàng)新、關(guān)鍵技術(shù)、系統(tǒng)集成等一系列科技創(chuàng)新突破。科技創(chuàng)新突破急需政策方面的創(chuàng)新舉措，以實(shí)現(xiàn)各個(gè)環(huán)節(jié)之間的協(xié)調(diào)配合和不同主體之間的利益價(jià)值統(tǒng)一。例如，美國在《拜杜法案》出臺(tái)前，相當(dāng)部分的基礎(chǔ)研究和技術(shù)開發(fā)工作由政府資助，研究成果由政府保有，這種資源配置政策和成果轉(zhuǎn)化政策的不協(xié)調(diào)使得基礎(chǔ)研究和技術(shù)開發(fā)部門的目標(biāo)與產(chǎn)業(yè)需求不一致，很難激勵(lì)科研部門從事符合市場(chǎng)需求的研究。而《拜杜法案》在誕生之初就承載著振興美國科技發(fā)展和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的戰(zhàn)略重任，該法案通過將研究成果產(chǎn)權(quán)留在研究者手中，暢通產(chǎn)業(yè)需求到科研機(jī)構(gòu)的傳遞渠道，調(diào)動(dòng)科研人員從事產(chǎn)業(yè)需求相關(guān)研究的積極性，使得美國科技成果轉(zhuǎn)化率在短期內(nèi)得到極大提升。從該案例可以看出，科技創(chuàng)新政策是實(shí)現(xiàn)科技戰(zhàn)略目標(biāo)的具體抓手；相互適應(yīng)的戰(zhàn)略與政策、符合實(shí)際的制度安排能夠極大提升科技創(chuàng)新效能。

缺乏總領(lǐng)性框架的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略-政策體系難以發(fā)揮政策價(jià)值

針對(duì)如何構(gòu)建科技創(chuàng)新戰(zhàn)略-政策體系的問題，科技政策界大多基于學(xué)理視角，從不同角度進(jìn)行政策細(xì)分和體系構(gòu)建，相關(guān)研究可以分為4類（表1）。基于工具視角，引進(jìn)公共管理理論，將科技創(chuàng)新政策分為供給型、需求型和環(huán)境型政策，將科技創(chuàng)新政策定位于為實(shí)現(xiàn)科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)公共資源進(jìn)行權(quán)威性分配。供給型、需求型、環(huán)境型科技政策分別表現(xiàn)出對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)的供給推動(dòng)、需求拉動(dòng)和間接影響作用。基于過程視角，科技創(chuàng)新政策對(duì)應(yīng)于基礎(chǔ)研究、技術(shù)應(yīng)用、試驗(yàn)發(fā)展政策等。不同的科技創(chuàng)新政策分別作用于創(chuàng)新價(jià)值鏈的前端、中端、后端。基于層級(jí)視角，科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策像“金字塔”，可分為宏觀層面、中觀層面、微觀層面，相互之間存在著內(nèi)在關(guān)聯(lián)。基于系統(tǒng)視角，國家創(chuàng)新體系由高校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等典型創(chuàng)新主體和新型研發(fā)機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院、行業(yè)協(xié)會(huì)等新型創(chuàng)新主體組成，包括目標(biāo)需求層、創(chuàng)新實(shí)踐層、環(huán)境支撐層，以及創(chuàng)新開放圈、系統(tǒng)反饋圈的“三層兩圈”體系架構(gòu)。

綜合來看，已有研究集中于從特定視角建立科技創(chuàng)新戰(zhàn)略-政策的體系框架，缺乏宏觀、總領(lǐng)性的框架，存在政策作用維度和作用路徑不清、忽視科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策不同的價(jià)值導(dǎo)向等問題，政策之間的協(xié)調(diào)性、一致性難以保障，不利于決策部門對(duì)科技創(chuàng)新戰(zhàn)略-政策體系的全盤把握、整體設(shè)計(jì)和逐項(xiàng)落實(shí)。

提出“3+5”框架體系，搭建科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策的整體架構(gòu)

在國家科技體制改革創(chuàng)新的過程中，面對(duì)作用維度廣泛、價(jià)值導(dǎo)向多元的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策，政府如何通盤考慮、整體設(shè)計(jì)，如何以政策創(chuàng)新推動(dòng)科技創(chuàng)新突破等問題仍然需要系統(tǒng)性的回答。為此，本文提出“3+5”框架體系（圖1）。“3”定位為“設(shè)計(jì)圖層”，包括方針戰(zhàn)略、規(guī)劃布局、制度安排3個(gè)關(guān)鍵要素；發(fā)揮指導(dǎo)性作用，主要進(jìn)行科技創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)，綜合性較強(qiáng)，決定科技創(chuàng)新方向、實(shí)施路徑、重大任務(wù)、重大工程、重大舉措。“5”定位為“施工圖層”，包括創(chuàng)新主體政策、資源配置政策、科技人才政策、成果轉(zhuǎn)化政策、環(huán)境營造政策5個(gè)關(guān)鍵要素；發(fā)揮指令性作用，有具體的任務(wù)布置和特定的目標(biāo)安排，主要體現(xiàn)為針對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)的法律、政策、意見、條例、措施等。

建構(gòu)邏輯：為什么需要構(gòu)建“3+5”框架體系

作用維度分析

科技創(chuàng)新定位于服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，“設(shè)計(jì)圖層”建立了貫通科技發(fā)展和科技創(chuàng)新服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“主橋梁”。 方針戰(zhàn)略，用于解決科技發(fā)展與國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的總體問題及各種目標(biāo)之間的聯(lián)系，是科技政策體系的總體性、全局性綱領(lǐng)。規(guī)劃布局，在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)、分階段實(shí)現(xiàn)的計(jì)劃，是在科技發(fā)展方針戰(zhàn)略的指導(dǎo)下制定的，針對(duì)科技活動(dòng)的途徑、措施、步驟做出具體的規(guī)定和設(shè)計(jì)，對(duì)科技發(fā)展領(lǐng)域、發(fā)展階段、資源配置、支持條件上進(jìn)行優(yōu)勢(shì)集成和統(tǒng)籌安排。制度安排，在科技方針戰(zhàn)略指導(dǎo)和規(guī)劃布局安排下的科技活動(dòng)的組織體系和制度設(shè)計(jì)。科技制度安排能夠有效協(xié)調(diào)全國層面上的和分階段性的科技資源配置，培育創(chuàng)新人才，豐富創(chuàng)新主體，有效打通從基礎(chǔ)研究到技術(shù)開發(fā)再到產(chǎn)業(yè)應(yīng)用的“科技創(chuàng)新—經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”傳動(dòng)渠道。

“施工圖層”作用于創(chuàng)新主體內(nèi)部和互動(dòng)關(guān)系的微觀層面，是科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵鏈條和政策工具。創(chuàng)新主體政策，為不同的創(chuàng)新主體設(shè)定差異化的定位、職責(zé)和目標(biāo)，包括研究型大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)等，并通過不同創(chuàng)新主體之間的協(xié)同合作提升國家創(chuàng)新體系效能。資源配置政策，按照一定的規(guī)則和機(jī)制，將資源分配于各種不同主體和用途，使有限的資源創(chuàng)造出盡可能多的效益。有效的科技資源配置能夠確保科技戰(zhàn)略目標(biāo)和重大事項(xiàng)的實(shí)現(xiàn)，優(yōu)化基礎(chǔ)研究、應(yīng)用技術(shù)研究和產(chǎn)品研發(fā)的投入比重，最大化資源使用效率。科技人才政策，為了培養(yǎng)、激勵(lì)人才，建設(shè)服務(wù)于國家科技戰(zhàn)略的人才隊(duì)伍，其中涉及科技人才的培養(yǎng)、使用、引進(jìn)、流動(dòng)、評(píng)價(jià)、激勵(lì)和管理等一系列法令、措施、辦法、方法、條例等。科學(xué)家和工程師是知識(shí)生產(chǎn)和技術(shù)創(chuàng)新的主力軍，是知識(shí)和技術(shù)的載體。科技人才政策能夠通過自主培養(yǎng)或海外引進(jìn)科技創(chuàng)新人才，促進(jìn)技術(shù)的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，更好地利用科技創(chuàng)新成果。成果轉(zhuǎn)化政策，為促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化、規(guī)范轉(zhuǎn)化過程及轉(zhuǎn)化主體行為的各種直接和間接的手段、規(guī)定和辦法的總和。環(huán)境營造政策，政府通過法律規(guī)約、審評(píng)審批、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、科研誠信和倫理等政策，構(gòu)建公平平等、良性競(jìng)爭(zhēng)、自由創(chuàng)造、負(fù)責(zé)任創(chuàng)新的具有穩(wěn)定性、可預(yù)期性的創(chuàng)新環(huán)境。

價(jià)值導(dǎo)向分析

科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策表現(xiàn)出多重價(jià)值內(nèi)涵，具有政治、科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明等多元價(jià)值導(dǎo)向，具有很強(qiáng)的價(jià)值引導(dǎo)作用。 政治價(jià)值，體現(xiàn)在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)，建設(shè)世界科技強(qiáng)國的國家和民族進(jìn)步的價(jià)值導(dǎo)向；科技進(jìn)步價(jià)值，科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策最直接的價(jià)值體現(xiàn)，整合創(chuàng)新資源，把握創(chuàng)新方向，提升國家在戰(zhàn)略性科技領(lǐng)域的科技創(chuàng)新水平和自主創(chuàng)新能力；經(jīng)濟(jì)效益價(jià)值，科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策的根本性價(jià)值，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，提升國家產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，從而發(fā)揮科技創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)效用；社會(huì)發(fā)展價(jià)值，主要指科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策能夠培育創(chuàng)新文化，營造良好創(chuàng)新生態(tài)，提升公眾科學(xué)素養(yǎng)，促進(jìn)公眾理解科學(xué)，使科學(xué)成為一種推動(dòng)社會(huì)文明進(jìn)步的重要文化；生態(tài)文明價(jià)值，重點(diǎn)關(guān)注科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策的綠色友好度，強(qiáng)調(diào)政策對(duì)綠色低碳發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的推動(dòng)作用。

在“3+5”框架體系中，“設(shè)計(jì)圖層”的方針戰(zhàn)略、規(guī)劃布局、制度安排體現(xiàn)出多元價(jià)值融合的特點(diǎn)。一方面，“設(shè)計(jì)圖層”以國家建設(shè)發(fā)展的總體目標(biāo)為首要考量，具有政治價(jià)值導(dǎo)向。另一方面，科技創(chuàng)新戰(zhàn)略-政策體系需要與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等國家總體布局相適應(yīng)，使得方針戰(zhàn)略、規(guī)劃布局、制度安排中體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明價(jià)值。

“施工圖層”則更專注于“科技進(jìn)步—經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”鏈條下的科技進(jìn)步價(jià)值和經(jīng)濟(jì)效益價(jià)值。科技創(chuàng)新活動(dòng)作為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵要素，不同于一般的生產(chǎn)投入要素，具有高風(fēng)險(xiǎn)與高收益并存、系統(tǒng)性和復(fù)雜性結(jié)合、顛覆性、不確定性等特點(diǎn)。需要發(fā)揮有為政府和有效市場(chǎng)作用，有效配置創(chuàng)新資源。由此，“施工圖層”發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，通過法律法規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃和政策工具，支持周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、難度高的科技創(chuàng)新活動(dòng)和科技基礎(chǔ)能力建設(shè)，夯實(shí)創(chuàng)新基礎(chǔ)，培養(yǎng)創(chuàng)新力量，激發(fā)創(chuàng)新活力。同時(shí)，需要發(fā)揮市場(chǎng)基礎(chǔ)作用，通過需求引導(dǎo)創(chuàng)新資源有效配置、流動(dòng)和集聚，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作和企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新。總體來看，政府和市場(chǎng)作用的有效發(fā)揮，能夠?qū)崿F(xiàn)科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)效益價(jià)值。

基于“3+5”框架體系的我國科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策頂層設(shè)計(jì)的實(shí)踐分析

黨和國家在不同歷史時(shí)期圍繞科技創(chuàng)新工作提出了一系列方針戰(zhàn)略，制定和實(shí)施了一系列國家中長(zhǎng)期科技規(guī)劃，并改革和創(chuàng)新了配套的制度安排。本節(jié)按照“3+5”框架體系，對(duì)我國科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策的“設(shè)計(jì)圖層”實(shí)踐進(jìn)行回溯性分析，有助于了解我國科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策的頂層架構(gòu)和演進(jìn)脈絡(luò)。

方針戰(zhàn)略

科技方針戰(zhàn)略是一定歷史時(shí)期內(nèi)關(guān)于科技發(fā)展的總體性、全局性綱領(lǐng)，具有鮮明的時(shí)代性和目標(biāo)性，為科技發(fā)展目標(biāo)和方向提供最集中、最宏觀的指引。

新中國成立初期，在整個(gè)國家百廢待興、百業(yè)待興的背景下，科技基礎(chǔ)非常薄弱，科技人才極度匱乏；該階段科技事業(yè)的目標(biāo)在于建設(shè)強(qiáng)大的國防工業(yè)，擺脫貧困落后的局面，為此中央提出“向科學(xué)進(jìn)軍”。1956年，緊密結(jié)合國家建設(shè)的需要，確立了“重點(diǎn)發(fā)展，迎頭趕上”的方針。這一系列方針戰(zhàn)略為我國科技事業(yè)奠定基礎(chǔ)、打破封鎖、建立體系。

改革開放以來，1978年，鄧小平同志在全國科學(xué)大會(huì)上作出了“科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力”的重要論斷；1988年，他進(jìn)一步提出“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”。1985年，《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》確立了“經(jīng)濟(jì)建設(shè)必須依靠科學(xué)技術(shù)，科學(xué)技術(shù)工作必須面向經(jīng)濟(jì)建設(shè)”的戰(zhàn)略方針，強(qiáng)調(diào)科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)合，指導(dǎo)和推動(dòng)著中國科技事業(yè)改革開放、全力追趕和系統(tǒng)提升。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，在經(jīng)濟(jì)全球化加速、知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代到來、經(jīng)濟(jì)不確定性增加的背景下，先進(jìn)的科技事業(yè)有利于我國在國際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中占據(jù)主動(dòng)地位。中央深入實(shí)施科教興國戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平和國際競(jìng)爭(zhēng)力的大幅度提升。2006年，國家確立了“自主創(chuàng)新、重點(diǎn)跨越、支撐發(fā)展、引領(lǐng)未來”的“16字方針”，這一方針戰(zhàn)略指引和推動(dòng)著我國自主創(chuàng)新、重點(diǎn)跨越、塑造引領(lǐng)。

進(jìn)入新時(shí)代以來，科技創(chuàng)新成為大國博弈的主戰(zhàn)場(chǎng)，搶占科技制高點(diǎn)的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈；我國進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，科技創(chuàng)新在國家發(fā)展全局中居于核心地位。黨的十八大提出實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。2015年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，以及更好發(fā)揮政府作用。黨的十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力”。2016年，《國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出建成世界科技創(chuàng)新強(qiáng)國“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新和體制機(jī)制創(chuàng)新雙輪驅(qū)動(dòng)。2020年，黨的十九屆五中全會(huì)提出“堅(jiān)持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強(qiáng)作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐”。2020年，習(xí)近平總書記在科學(xué)家座談會(huì)上提出要堅(jiān)持面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)、面向國家重大需求、面向人民生命健康，明確了“四個(gè)面向”的科技發(fā)展方向。2021年，習(xí)近平總書記在中國科學(xué)院第二十次院士大會(huì)、中國工程院第十五次院士大會(huì)和中國科協(xié)第十次全國代表大會(huì)中提出“實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)”，我國科技創(chuàng)新方針戰(zhàn)略得到進(jìn)一步完善。2022年，黨的二十大報(bào)告提出“教育、科技、人才是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐”。2023年7月初，習(xí)近平總書記在江蘇考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，中國式現(xiàn)代化關(guān)鍵在科技現(xiàn)代化。這一時(shí)期，我國加快建設(shè)世界科技強(qiáng)國，推動(dòng)科技發(fā)展從自主創(chuàng)新到自主可控，到自立自強(qiáng)，再到高水平自立自強(qiáng)。

可以看出，隨著時(shí)代背景和國家需求的不同，國家方針戰(zhàn)略中對(duì)于科技的定位從生產(chǎn)力到驅(qū)動(dòng)力再到全局發(fā)展的核心位置。科技發(fā)展始終是滿足國家需求、實(shí)現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步的重要抓手和有力依托，成為基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐。

規(guī)劃布局

科技規(guī)劃布局在科技發(fā)展方針戰(zhàn)略的指引下，基于對(duì)科技創(chuàng)新規(guī)律的認(rèn)識(shí)，分階段對(duì)科技發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

新中國成立初期，圍繞著國民經(jīng)濟(jì)和國防建設(shè)對(duì)科學(xué)技術(shù)所提出的基本要求，《1956—1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃綱要》出臺(tái)，確定了13個(gè)方面的57項(xiàng)重大任務(wù)。

改革開放以來，圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展與科技創(chuàng)新結(jié)合的指導(dǎo)方針，《1986—2000年全國科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》出臺(tái)，該綱要強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)了科技成果的快速應(yīng)用。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，《國家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》出臺(tái)，該綱要規(guī)劃了11個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域、62個(gè)優(yōu)先主題、16個(gè)重大專項(xiàng)、8個(gè)方面的前沿技術(shù)和4個(gè)方面的基礎(chǔ)研究問題，明晰了重點(diǎn)跨越和影響重大的科技領(lǐng)域。

進(jìn)入新時(shí)代以來，基于“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力”的認(rèn)識(shí)和實(shí)現(xiàn)“高水平科技自立自強(qiáng)”的目標(biāo)，面向大國博弈的科技創(chuàng)新主戰(zhàn)場(chǎng)，中央發(fā)布《“十四五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》和《國家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2021—2035年）》等頂層設(shè)計(jì)文件，對(duì)強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量、統(tǒng)籌部署基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究、打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)等重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行規(guī)劃部署。

由此可見，我國不同歷史時(shí)期的中長(zhǎng)期科技規(guī)劃具有鮮明的時(shí)代特征，在一定時(shí)間范圍內(nèi)，有目標(biāo)、有布局、有任務(wù)、有政策、有保障地將國家方針戰(zhàn)略落實(shí)成為行動(dòng)綱領(lǐng)。規(guī)劃布局對(duì)科技活動(dòng)進(jìn)行全局性、指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性安排，我國根據(jù)規(guī)劃布局制定配套規(guī)劃計(jì)劃和實(shí)施細(xì)則，形成中長(zhǎng)期-中期-短期科技規(guī)劃、總體規(guī)劃-專項(xiàng)規(guī)劃相互銜接構(gòu)成的規(guī)劃體系。

制度安排

在科技方針戰(zhàn)略指導(dǎo)和科技規(guī)劃布局下，通過制度安排設(shè)置科技活動(dòng)的機(jī)構(gòu)、組織體系和法律規(guī)范。科學(xué)的制度安排能夠有效提高科技資源配置效率，理清不同創(chuàng)新主體的職責(zé)和定位，強(qiáng)化戰(zhàn)略科技力量，培育和引進(jìn)高水平科技人才，打通從基礎(chǔ)研究到技術(shù)開發(fā)再到產(chǎn)業(yè)應(yīng)用的科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的傳動(dòng)渠道，從而理順科技創(chuàng)新活動(dòng)規(guī)則和程序，助力科技創(chuàng)新方針戰(zhàn)略的執(zhí)行和科技規(guī)劃布局的推進(jìn)。

新中國成立初期，我國建立了高度集中的科技體制和組織模式，科研活動(dòng)集中于各個(gè)科研機(jī)構(gòu)，形成了中國科學(xué)院、高等院校、產(chǎn)業(yè)科研院所、國防科研院所、地方科研機(jī)構(gòu)五路科技大軍。

改革開放以來，大量國際先進(jìn)技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)被引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新，越來越多的科技資源尤其是技術(shù)資源向企業(yè)集中，然而該階段我國科技企業(yè)主要處于全球價(jià)值鏈和生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的低附加值環(huán)節(jié)，原創(chuàng)性基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵核心技術(shù)的科研基礎(chǔ)薄弱，國家缺乏對(duì)科技宏觀管理職能的統(tǒng)籌。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展，我國在政府和市場(chǎng)分工、中央各部門科技管理職能分工、中央和地方科技事權(quán)分工等宏觀管理上進(jìn)行了一系列重大改革，做出一系列新的制度安排。2012年9月，《關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》提出了科技體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須形成統(tǒng)籌推進(jìn)的新機(jī)制的重大認(rèn)識(shí)，組建國家科技體制改革和創(chuàng)新體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，健全和完善國家科技宏觀決策體系。

進(jìn)入新時(shí)代以來，從國家層面加強(qiáng)科技宏觀管理職能統(tǒng)籌，以及深化科技體制改革已成為趨勢(shì)。科技宏觀管理體制改革加速提檔、持續(xù)深化，為新時(shí)代科技戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施提供制度保障。2018年，《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提出重新組建科學(xué)技術(shù)部，明確科學(xué)技術(shù)部的主要職責(zé)包括統(tǒng)籌國家創(chuàng)新體系建設(shè)和科技體制改革，擬定并組織實(shí)施科技發(fā)展規(guī)劃，管理國家重大科技項(xiàng)目，負(fù)責(zé)國外科技人才引進(jìn)工作等。國家自然科學(xué)基金委員會(huì)改由科學(xué)技術(shù)部管理。組建國家科技咨詢委員會(huì)，落實(shí)國家重大科技決策咨詢制度。

2021年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國體制。習(xí)近平總書記在中國科學(xué)院第二十次院士大會(huì)、中國工程院第十五次院士大會(huì)、中國科協(xié)第十次全國代表大會(huì)上提出要形成支持全面創(chuàng)新的基礎(chǔ)制度。《科技體制改革三年攻堅(jiān)方案（2021—2023年）》提出發(fā)揮黨和國家作為重大科技創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者、組織者的作用，構(gòu)建關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的高效組織體系。2022年，黨的二十大報(bào)告提出“強(qiáng)化科技戰(zhàn)略咨詢”，以更好地服務(wù)頂層謀劃和戰(zhàn)略布局。

2023年，面對(duì)新時(shí)代新征程提出的新任務(wù)，為全面建設(shè)中國式現(xiàn)代化，黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置進(jìn)一步調(diào)整。《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提出組建中央科技委員會(huì)，其主要職責(zé)包括統(tǒng)籌推進(jìn)國家創(chuàng)新體系建設(shè)和科技體制改革，審議重大科技戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策，確定戰(zhàn)略科技任務(wù)和重大項(xiàng)目，統(tǒng)籌國家實(shí)驗(yàn)室等戰(zhàn)略科技力量等。中央科技委員會(huì)的建立使國家科技宏觀統(tǒng)籌管理職能得到進(jìn)一步強(qiáng)化。改革方案提出重新組建科學(xué)技術(shù)部，中央科技委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)職責(zé)由重組后的科學(xué)技術(shù)部整體承擔(dān)。由此，科學(xué)技術(shù)部的職能轉(zhuǎn)變?yōu)楣芎暧^、管規(guī)劃、管政策，不再管項(xiàng)目。

由此可見，圍繞不同歷史時(shí)期方針戰(zhàn)略和規(guī)劃布局的實(shí)施，我國相應(yīng)改革調(diào)整管理體制、組織體系和運(yùn)行機(jī)制，并作出新的制度安排，以使科技生產(chǎn)關(guān)系更好地適應(yīng)科技生產(chǎn)力的發(fā)展要求，保證各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)的有效實(shí)現(xiàn)。

我國建設(shè)世界科技強(qiáng)國需要科技戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)，不斷創(chuàng)新科技政策。

“設(shè)計(jì)圖層”。必須堅(jiān)持科技是第一生產(chǎn)力、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動(dòng)力，深入實(shí)施科教興國戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略；堅(jiān)持“四個(gè)面向”，以國家戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向，集聚力量進(jìn)行原創(chuàng)性引領(lǐng)性科技攻關(guān)，堅(jiān)決打贏關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)。加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，突出原創(chuàng)，鼓勵(lì)自由探索；完善黨中央對(duì)科技工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制，健全新型舉國體制，深化科技體制改革，形成支持全面創(chuàng)新的基礎(chǔ)制度。

“施工圖層”。強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量，優(yōu)化國家科研機(jī)構(gòu)、高水平研究型大學(xué)、科技領(lǐng)軍企業(yè)定位和布局，形成國家實(shí)驗(yàn)室體系，強(qiáng)化企業(yè)科技創(chuàng)新主體地位，統(tǒng)籌推進(jìn)國際科技創(chuàng)新中心、區(qū)域科技創(chuàng)新中心建設(shè)，提升國家創(chuàng)新體系整體效能；優(yōu)化配置創(chuàng)新資源，提升科技投入效能，加大多元化科技投入，實(shí)施一批具有戰(zhàn)略性全局性前瞻性的國家重大科技項(xiàng)目；加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地，加快建設(shè)國家戰(zhàn)略人才力量，著力形成人才國際競(jìng)爭(zhēng)的比較優(yōu)勢(shì)；加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法治保障，加強(qiáng)企業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)學(xué)研深度融合，提高科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化水平，推動(dòng)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈資金鏈人才鏈深度融合；培育創(chuàng)新文化，弘揚(yáng)科學(xué)家精神，涵養(yǎng)優(yōu)良學(xué)風(fēng)，營造創(chuàng)新氛圍。加強(qiáng)國際化科研環(huán)境建設(shè)，形成具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的開放創(chuàng)新生態(tài)。

（作者：潘教峰、何子豪、魯曉，中國科學(xué)院；編審：楊柳春；《中國科學(xué)院院刊》供稿）