張燕雪丹 上海海洋大學(xué)副教授 聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織顧問

10月24日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議表決通過了新修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》，自2024年1月1日起施行。《海洋環(huán)境保護(hù)法》是中國(guó)制定較早的一部環(huán)境保護(hù)專門法。其自1982年頒布實(shí)施，歷經(jīng)1999年一次修訂，2013年、2016年和2017年三次修正。本次由十三屆全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)牽頭，是對(duì)該法的第二次修訂，也是一次對(duì)中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)制度的全方位調(diào)整，對(duì)于中國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，維護(hù)海洋權(quán)益，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)及人與自然和諧共生，具有極其重要的意義。

從修訂歷程來看，除1999年修訂外，2016年修正內(nèi)容較多，涉及19項(xiàng)條款，適時(shí)增加了諸如海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、生態(tài)保護(hù)紅線制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)限批等制度，并提高了處罰最高限額。但修訂后很快就有了再次修訂的呼聲，這與2018年后中國(guó)海洋環(huán)境治理領(lǐng)域發(fā)生的一些重要變化息息相關(guān)，涉及幾方面內(nèi)容：首先，中國(guó)海洋治理理念進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)陸海統(tǒng)籌的重要性。黨的十九大提出“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”的戰(zhàn)略任務(wù)和有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略部署亟需在法律上落地。其次，2018年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的政府分工進(jìn)行調(diào)整，新組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，生態(tài)環(huán)境部在海洋環(huán)境污染防控、海上污染源治理等方面的職能進(jìn)一步加強(qiáng)，而自然資源部則負(fù)責(zé)海洋生態(tài)保護(hù)的修復(fù)工作。另一方面，海警部門經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)承擔(dān)海上海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作。這些變化亟待在法律中予以明確。第三，一些關(guān)鍵制度，如海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、重點(diǎn)海域綜合治理、排污許可制度等都需要通過修訂在上位法予以明確。最后，通過法律完善海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制、建立健全海洋生態(tài)環(huán)境訴訟體制機(jī)制的需求不斷增強(qiáng)。

從最終文本來看，本次《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂很好地回應(yīng)了上述需求。盡管并未在篇章布局上進(jìn)行大幅度調(diào)整，但在每章條款布局和內(nèi)容方面修訂較多。修訂亮點(diǎn)包括：

一是將“陸海統(tǒng)籌、綜合治理”作為重要基本原則提出，將“陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動(dòng)”作為海洋環(huán)境監(jiān)督管理制度的基本原則，加強(qiáng)了陸海之間在規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)方面的制度協(xié)調(diào)，以及治理海洋的區(qū)域聯(lián)動(dòng)。

二是根據(jù)機(jī)構(gòu)改革內(nèi)容，調(diào)整了海洋環(huán)境保護(hù)的部門分工。增加了國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門對(duì)于海洋工程和海上傾倒廢棄物的監(jiān)管職能；明確國(guó)務(wù)院自然資源主管部門組織對(duì)海域、海岸和海島的生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目；授權(quán)海警機(jī)構(gòu)對(duì)海洋工程建設(shè)項(xiàng)目、海洋傾倒廢棄物對(duì)海洋環(huán)境污染損害、自然保護(hù)地海岸線向海一側(cè)保護(hù)利用等活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查。

三是加強(qiáng)了對(duì)海洋生物多樣性的保護(hù)。對(duì)于海洋保護(hù)區(qū)的建立及管理，明確納入國(guó)家自然保護(hù)地體系進(jìn)行規(guī)制。明確國(guó)務(wù)院和沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府開展海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償并落實(shí)補(bǔ)償資金的責(zé)任，提出在重要海洋生態(tài)系統(tǒng)、生物物種、生物遺傳資源三個(gè)層面加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)體系建設(shè)。規(guī)定由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌海洋生態(tài)修復(fù)，并提出了投放人工魚礁和種植海藻場(chǎng)、海草床、珊瑚等具體恢復(fù)手段。

四是完善、補(bǔ)充了污染防控方面的重要制度內(nèi)容。生態(tài)環(huán)境部門實(shí)施并成效顯著的一些重要制度被寫入《海洋環(huán)境保護(hù)法》，明確在該領(lǐng)域的適用，包括排污許可管理制度、重大海上溢油應(yīng)急處置部際聯(lián)席會(huì)議制度、養(yǎng)殖尾水排放限制、入海排污口監(jiān)測(cè)管理、開放式溝渠排放等。

五是加強(qiáng)了地方政府在海洋環(huán)境保護(hù)方面的監(jiān)督管理職權(quán)和責(zé)任。本次修訂在多個(gè)方面增加了各級(jí)地方政府在海洋環(huán)境保護(hù)中的職責(zé)，要求沿海縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)其管理海域的海洋環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，實(shí)行海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。在垃圾污染防治方面，要求沿海縣級(jí)以上地方人民政府建立從垃圾清理、監(jiān)測(cè)到最終處置的制度措施。同時(shí)，要求入海河口所在地縣級(jí)以上地方人民政府按照河海聯(lián)動(dòng)的要求，制定實(shí)施河口生態(tài)修復(fù)和其他保護(hù)措施方案。

六是進(jìn)一步加大處罰力度，提高了多個(gè)違法行為行政處罰金額的上限，增加了對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的處罰，新增對(duì)海水養(yǎng)殖活動(dòng)、入海排污口未依法監(jiān)測(cè)、違反生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)、違反生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和海上傾倒廢棄物等的法律責(zé)任。

除上述方面，其他條款也進(jìn)行了一定修改和調(diào)整，包括刪除了重點(diǎn)海域排污總量控制制度條款、規(guī)定自然岸線保護(hù)要求、海洋環(huán)境的信用記錄與評(píng)價(jià)應(yīng)用制度、海上執(zhí)法行政強(qiáng)制措施等。整體來看，本次修訂后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》能夠?qū)⒔ㄔO(shè)海洋強(qiáng)國(guó)和生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)理念、原則、制度等在法律中予以明確，并根據(jù)當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革情況，對(duì)部門職權(quán)分工、央地責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，為下一步更好地實(shí)施相關(guān)制度，保護(hù)海洋環(huán)境奠定良好基礎(chǔ)。

編審：高霈寧 唐華 張艷玲