中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 國家公園建設(shè)是“國之大者”，是生態(tài)文明領(lǐng)域的重大制度創(chuàng)新。中國建設(shè)國家公園體系，面臨的主要問題和挑戰(zhàn)是什么？國家公園的建設(shè)和治理，應(yīng)如何體現(xiàn)“中國特色”？就此，記者專訪了中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究所學(xué)術(shù)所長、研究員黃寶榮。

中國網(wǎng)：中國建設(shè)國家公園體系，有哪些優(yōu)勢和有利條件？

黃寶榮：中國國家公園體系建設(shè)起步雖然比較晚，但是有其自身的優(yōu)勢和有利條件。優(yōu)勢主要體現(xiàn)在三個方面。

第一個方面是自然條件優(yōu)勢，我國是世界上生態(tài)多樣性、生物多樣性和自然景觀最豐富的國家之一，擁有眾多的珍稀特有物種和壯美的自然景觀。這幾年我們考察了國內(nèi)的很多國家公園和國家公園候選區(qū)，還考察了國外的很多國家公園。我們發(fā)現(xiàn)中國建立國家公園體系，無論是自然條件還是生物多樣性，還是生態(tài)系統(tǒng)類型多樣性，不輸于任何一個國家。

第二個方面是文化方面的優(yōu)勢。中華民族自古就尊崇“道法自然、天人合一”的生存理念，遵從主動融入自然、保護自然，是建立人與自然和諧共生的國家公園的文化保障。同時，中國國家公園體系在保護自然遺產(chǎn)的同時，也保護了大量文化遺產(chǎn)，能夠為國家公園增色添彩，這一點實際上是很多國外國家公園無法比擬的優(yōu)勢。

第三個方面是中國治理體系自身的優(yōu)勢。中國在促進經(jīng)濟繁榮、保障社會安全、脫貧攻堅和生態(tài)文明建設(shè)方面都取得了非凡成就。中國治理體系在長遠規(guī)劃、全國一盤棋、集中力量辦大事、以人民為中心等方面的顯著優(yōu)勢，也必將為中國國家公園體系建設(shè)的行穩(wěn)致遠提供有力的保障。

中國國家公園建設(shè)也有三個方面有利條件。

第一個有利條件就是中國具有建立國家公園體系的強烈政治意愿。十八屆三中全會以來，習近平總書記親自謀劃、部署國家公園體系建設(shè)，中辦國辦也印發(fā)了多份重要文件來推動國家公園建設(shè)，強烈的政治意愿將為國家公園體系建設(shè)提供有力的保障。

第二個有利條件就是有十分好的自然保護基礎(chǔ)。我們國家高度重視生態(tài)文明建設(shè)，尊重自然、保護自然、順應(yīng)自然的理念已經(jīng)深入人心，生態(tài)文明制度體系的“四梁八柱”也已經(jīng)建立。同時，我國高度重視生物多樣性保護工作，建立了系統(tǒng)的生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性監(jiān)測和研究平臺，能夠為未來國家公園體系建設(shè)提供很好的保護基礎(chǔ)。

第三個有利條件就是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，也為我們能夠更快、更好地建立國家公園體系，提供很好的技術(shù)支撐。特別是現(xiàn)代“天空地”一體化的監(jiān)測技術(shù)，為國家公園規(guī)劃布局前的生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性調(diào)查評估能夠節(jié)省大量的人力物力和時間成本。現(xiàn)代化的數(shù)字技術(shù)、信息技術(shù)、人工智能技術(shù)的發(fā)展，也能夠為未來國家公園包括從巡護管理、執(zhí)法、應(yīng)急管理和游憩功能的開發(fā)提供很好的技術(shù)支撐。

中國網(wǎng)：我國已正式設(shè)立5個國家公園。基于這些建設(shè)經(jīng)驗，您認為國家公園治理中面臨的主要問題和挑戰(zhàn)是什么？

黃寶榮：國家公園在我國算是一個比較新的事務(wù)，同時也是一個復(fù)雜的公共事務(wù)。因此，建立國家公園體系也面臨著很多的挑戰(zhàn)和問題。

主要面臨四個方面挑戰(zhàn)：

第一大挑戰(zhàn)是人口眾多、分布廣泛，平衡保護與發(fā)展之間的關(guān)系難度比較大。無論是已經(jīng)建立的第一批國家公園，還是國家公園候選區(qū)，往往分布著很多社區(qū)以及原住居民。而國家公園建設(shè)實施嚴格的保護，難免對這些社區(qū)及原住居民傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式以及生計帶來制約。國家公園創(chuàng)建初期，自然教育、生態(tài)體驗、游憩等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要有一個過程。

第二大挑戰(zhàn)是涉及到的主體和利益相關(guān)方特別多。國家公園建設(shè)既涉及到中央政府，還有相關(guān)部委、地方政府，也涉及到比如科研團體、企業(yè)、社區(qū)、社會組織等等。同時，在具體的國家公園創(chuàng)建過程中，還涉及到大量原有的自然保護地的整合和人員安排問題。因此，無論是從國家層面還是具體國家公園層面，都面臨著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難的問題。

第三大挑戰(zhàn)是土地權(quán)屬復(fù)雜，實施國土空間的統(tǒng)一管理面臨較大的困難。國家公園候選區(qū)的土地權(quán)屬十分復(fù)雜，也給未來建立國家公園之后，實施土地利用用途的統(tǒng)一管理造成了很大困難。

第四大挑戰(zhàn)是因為我國歷史悠久，具有長期的開發(fā)史，所以國家公園建設(shè)普遍面臨著大量的歷史遺留問題。即使在一些比較偏遠的荒野地區(qū)，都有人類活動的痕跡。未來建設(shè)國家公園想實現(xiàn)對土地的統(tǒng)一管理，就涉及到礦業(yè)權(quán)、小水電、還有農(nóng)林牧業(yè)用地的退出問題。

跟四大挑戰(zhàn)相對應(yīng)的就是面臨六個方面的問題。

第一個問題是政府主導(dǎo)，多元參與不足。目前的情況是還沒有具體的制度來保障多元參與，這就使國家公園建設(shè)面臨著實質(zhì)性的多元參與不足的問題。當前的國家公園建設(shè)和管理存在一種“畫圈保護”的傾向，隔離了國家公園與周邊區(qū)域的聯(lián)系，容易引起國家公園與周邊地方（政府）之間的矛盾。

第二個問題是行業(yè)部門來管理國家公園，面臨著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的難題。實際上目前國家公園建設(shè)和管理除了直接由國家林草局負責以外，還涉及了包括中央和地方編辦、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等一系列部門。而國家林草局作為一個行業(yè)部門，在缺乏宏觀統(tǒng)籌授權(quán)的背景下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家公園的建設(shè)，面臨很大的困難。

第三個問題是立法、法律法規(guī)，特別是部門立法面臨系統(tǒng)性的問題。目前國家公園管理的法律依據(jù)主要是《國家公園管理暫行辦法》，法律位階比較低，在管理國家公園這樣一個綜合性事務(wù)中，面臨著法律保障不足的問題。同時，目前國家公園立法由國家林草局來主導(dǎo)推動，也與國家公園實際上要有國家代表性、全民公益性的定位是不相符的。由行業(yè)部門來推動國家公園立法，有可能忽視行業(yè)管理相關(guān)性相對比較小的重要條款，造成了立法的系統(tǒng)性存在問題。

第四個問題是責權(quán)關(guān)系沒有理順。一方面表現(xiàn)在中央和地方的責權(quán)關(guān)系，包括財權(quán)和事權(quán)的關(guān)系沒有完全理順。同時，政府、市場和社會的邊界沒有完全劃清，造成了社會參與、社會資本的投入嚴重不足。

第五個問題是尚未建立一個多元化的資金保障機制。還沒有建立國家公園建設(shè)的中央財政專項資金。中央的財政支出與所發(fā)揮的保護全民公益性、自然資源的職能是不相匹配的。另外就是公益投入、社會投入機制尚未建立，也造成了國家公園建設(shè)現(xiàn)在普遍面臨著資金短缺的問題。

第六個問題是缺乏系統(tǒng)的社區(qū)惠益共享制度。國家公園建設(shè)開展的自然教育、生態(tài)體驗，還有特許經(jīng)營項目在設(shè)計過程中，給社區(qū)帶來的惠益考慮的不是太多，這樣有可能影響未來國家公園內(nèi)部和周邊社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展問題。

中國網(wǎng)：國家公園治理面臨著這些問題和挑戰(zhàn)，那么應(yīng)如何進一步健全中國國家公園治理體系呢？

黃寶榮：針對國家公園體系建設(shè)面臨的問題和挑戰(zhàn)，有六個方面建議。

第一，建立統(tǒng)籌決策機制，破解國家公園建設(shè)中面臨的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難題。建議由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，國家林業(yè)和草原局等相關(guān)部委、地方政府、行業(yè)協(xié)會以及公益組織共同組成國家公園統(tǒng)籌協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，在國家公園財權(quán)事權(quán)劃分、空間規(guī)劃布局、立法以及資金機制等工作中發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，破解國家公園建設(shè)面臨的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難題。

第二，成立實體化國家公園管理局來統(tǒng)籌管理以國家公園為主體的自然保護體系。同時進一步明確中央和地方兩級國家公園管理局的組織架構(gòu)和職責劃分，形成一個職責明確、依法行政、讓人民滿意的國家公園政府治理體系。

第三，建全多方全過程參與國家公園建設(shè)和管理的制度體系，促進國家公園的共建、共治、共享。國家公園創(chuàng)建以及規(guī)劃的過程中，要高度重視當?shù)卣蜕鐓^(qū)的參與，特別是在國家公園的邊界劃分、功能區(qū)劃，要特別重視建立當?shù)卣蜕鐓^(qū)的參與機制。國家公園的總體規(guī)劃也是要兼顧國家公園建設(shè)的多重功能和多元目標，在國家公園規(guī)劃中，除了需要由生態(tài)學(xué)、林學(xué)等相關(guān)專家直接支持以外，還需要廣泛吸納包括經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)等相關(guān)的專家支持，以確保規(guī)劃的科學(xué)性和包容性。

第四，健全科學(xué)決策咨詢機制，促進國家公園的科學(xué)治理。建議在國家層面和國家公園層面建立由科學(xué)專家、社會組織專家和行業(yè)代表組成的綜合性專家委員會。在涉及到跨學(xué)科、多利益相關(guān)方的綜合性事務(wù)，發(fā)揮專家委員會的群體性決策作用，而且根據(jù)決策事項的生態(tài)環(huán)境影響、社會影響和決策的復(fù)雜程度，制定專家參與決策的事權(quán)清單。

第五，拓寬國家公園的空間治理范圍，建立和諧的國家公園與周邊市鎮(zhèn)、社區(qū)的關(guān)系。國家公園周邊的地方市鎮(zhèn)和社區(qū)，實際上是與國家公園命運與共、休戚相關(guān)的共同體。周邊市鎮(zhèn)和社區(qū)的發(fā)展質(zhì)量，實際上直接關(guān)系到國家公園自身的治理成效。建議鼓勵地方政府，特別是國家公園周邊的地方政府，充分利用國家公園生態(tài)環(huán)境以及品牌價值優(yōu)勢，來發(fā)展環(huán)國家公園的綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶和產(chǎn)業(yè)集群。國家公園可以把治理進一步向周邊的社區(qū)拓展，比如協(xié)助地方政府建立一些入口小鎮(zhèn)、入口社區(qū)，建立社區(qū)保護地。通過這樣的措施，就能夠保證未來國家公園和周邊社區(qū)、市鎮(zhèn)的和諧關(guān)系，也能保障地方政府很好地支持、配合國家公園建設(shè)。

第六，要充分利用現(xiàn)代科技手段來提升國家公園的治理水平。比如可以通過影像的智能識別、聲紋識別來提升國家公園里面的生物多樣性監(jiān)測水平。通過一些智能的設(shè)備，來提升國家公園里面從巡護管理到執(zhí)法的智能化水平。還可以結(jié)合比如建立智慧國家公園這樣的工程措施，來提升國家公園的整體治理效能。

中國網(wǎng)：與其他國家相比，我們的國家公園建設(shè)，應(yīng)如何體現(xiàn)“中國特色”？

黃寶榮：中國的國家公園體系建設(shè)可以從兩個方面體現(xiàn)我們的特色。

第一個就是堅持人與自然和諧共生的理念。我們國家公園體系建設(shè)，不同于美國、加拿大早期建設(shè)國家公園那樣的理念。他們早期經(jīng)常通過大量驅(qū)逐印第安人來把國家公園建設(shè)成無人區(qū)。而中國國家公園建設(shè)實際上不強制實施生態(tài)移民。而且，在國家公園建設(shè)的同時，也通過比如設(shè)立生態(tài)管護崗、護林員這樣一些政策，促進國家公園與社區(qū)之間的可持續(xù)發(fā)展，體現(xiàn)了以人為本，以及人與自然和諧共生這樣一個理念。這個理念實際上比國外很多國家公園建設(shè)理念要更加先進。

第二個我覺得要堅持以人民為中心的理念。以人民為中心是我們國家治理體系的核心價值追求，也應(yīng)該把它作為我們國家公園建設(shè)的一個核心價值追求。我們的國家公園體系建設(shè)，要把增進人民的福祉放在突出位置。國家公園體系建設(shè)不僅要保護好生態(tài)系統(tǒng)完整性、原真性，為全體公民提供更好、更優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的同時，還要發(fā)揮科普、啟智、自然教育和游憩體驗的功能。要特別注意避免的是，把國家公園建成與人民群眾相互隔離的“孤島”。要特別強調(diào)人民群眾在國家公園治理中全過程的參與，并且保障人民群眾的基本權(quán)益。

（本期策劃：楊柳春、王振紅；編審：楊柳春、王振紅、王虔；編輯：王虔；后期：朱法帥。出品：《中國科學(xué)院院刊》、中國互聯(lián)網(wǎng)新聞中心；制作：中國網(wǎng)、中國發(fā)展門戶網(wǎng)）