中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 粵港澳大灣區(qū)（以下簡稱“大灣區(qū)”）是我國開放程度最高、經(jīng)濟活力最強的城市化地區(qū)之一，在國家高質(zhì)量發(fā)展大局中具有突出的帶動作用和戰(zhàn)略地位，也是《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》布局的重點區(qū)域，對于國土生態(tài)安全意義重大。大灣區(qū)的生態(tài)保護與修復(fù)對維系我國南方生態(tài)屏障、促進區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展、推動生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階具有示范和引領(lǐng)作用。

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中，提出“實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度”“打造生態(tài)防護屏障”“加強環(huán)境保護和治理”“堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，以建設(shè)美麗灣區(qū)為引領(lǐng)，著力提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量”。本文分析了大灣區(qū)國土開發(fā)與保護現(xiàn)狀及存在問題，提出了一體化生態(tài)保護修復(fù)的相關(guān)對策建議。

粵港澳大灣區(qū)國土開發(fā)與保護現(xiàn)狀

多年來，大灣區(qū)以不到全國0.6%的土地承載全國約5%的人口，創(chuàng)造12%的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）。隨著大灣區(qū)經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，快速城市化不斷擠占生態(tài)空間。40多年來，大灣區(qū)填海面積達942平方公里，陸域水體減少996平方公里，自然岸線及沿海灘涂濕地面積大幅縮減，珠江口沿海成片天然紅樹林僅存不足0.03平方公里。1990—2021年，大灣區(qū)建設(shè)用地面積從1191平方公里增加到6984平方公里，占陸域國土空間總面積比例由2.1%增長到12.5%，耕地面積同期下降了24.7%。突出的人地矛盾導(dǎo)致優(yōu)勢生態(tài)空間被大量侵占，自然生態(tài)系統(tǒng)面臨結(jié)構(gòu)單一、功能退化、格局破碎化等問題，大灣區(qū)生態(tài)安全受到威脅，直接制約區(qū)域協(xié)調(diào)、有序、持續(xù)發(fā)展。

近年來，國家和地方實施了一系列生態(tài)保護修復(fù)工程。例如，“珠三角國家森林城市群”的建成，為構(gòu)建大灣區(qū)生態(tài)安全新格局提供重要支撐。截至2022年，廣東省已完成造林與生態(tài)修復(fù)12.8萬公頃，實現(xiàn)礦山復(fù)綠693公頃，創(chuàng)建7個國家生態(tài)文明建設(shè)示范市，形成了一批生態(tài)文明建設(shè)的鮮活示范樣本，有效提升了大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。當(dāng)前，大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化狀況得到初步緩解，局部有所好轉(zhuǎn)，河流干流和主要水道水質(zhì)保持良好，優(yōu)良率在70%以上，空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）達標(biāo)率在90%以上；建成5個國家級自然保護區(qū)和3個海岸公園，囊括77種珍稀物種，呈現(xiàn)豐富的生物多樣性。

盡管大灣區(qū)在生態(tài)保護修復(fù)方面做出巨大努力并取得了明顯成效，但是，由于大灣區(qū)國土空間資源環(huán)境超載、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局和生態(tài)格局不盡合理，以及生態(tài)保護修復(fù)歷史欠賬較多，大灣區(qū)生態(tài)問題呈現(xiàn)出明顯的跨區(qū)域性、復(fù)合型特征，大灣區(qū)生態(tài)空間被擠占、自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量偏低和持續(xù)退化等問題尚未得到根本性改變，部分行政區(qū)交界地帶生態(tài)問題不容忽視。

存在問題

 生態(tài)保護修復(fù)全要素鏈條管理機制尚不健全，系統(tǒng)性不足

大灣區(qū)生態(tài)保護修復(fù)工作中，仍存在自然資源和生態(tài)要素關(guān)聯(lián)機制與管理系統(tǒng)不明晰，具體實踐難以落實等問題。當(dāng)前，針對森林保護、水安全、耕地保護等領(lǐng)域，大灣區(qū)已出臺不少制度措施，但針對濕地等要素的保護修復(fù)管理制度相對不足。此外，大灣區(qū)生態(tài)保護修復(fù)的對象是包括山、水、林、田、湖、草、海等全要素在內(nèi)的生命共同體，這一生命共同體中各要素相互作用，形成具有特定結(jié)構(gòu)和功能的統(tǒng)一整體。然而，大灣區(qū)在具體實踐中常出現(xiàn)“多要素簡單加和”的情況，僅將要素簡單分類保護修復(fù)，忽略了要素之間存在相互影響的關(guān)系。如何厘清各要素的關(guān)聯(lián)和秩序并實現(xiàn)全要素系統(tǒng)耦合，已成為當(dāng)前大灣區(qū)生態(tài)保護修復(fù)實現(xiàn)高效治理的核心瓶頸。

 生態(tài)保護修復(fù)跨區(qū)域合作機制有待完善，整體性不夠

面向自然生態(tài)地理單元連續(xù)性和行政單元離散性的現(xiàn)實矛盾，生態(tài)地理的無形邊界和行政區(qū)域的有形邊界在一體化生態(tài)保護修復(fù)中并不一致。大灣區(qū)在跨區(qū)域、跨部門生態(tài)保護修復(fù)的合作機制上仍存在整體性不足，城市之間資源要素的流動和相互協(xié)作尚不充分，忽視了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)在跨行政區(qū)尺度下的系統(tǒng)性與局域生態(tài)風(fēng)險的溢出效應(yīng)，導(dǎo)致當(dāng)前生態(tài)保護修復(fù)碎片化現(xiàn)象仍較為突出。例如，僅在大灣區(qū)河流下游進行生態(tài)修復(fù)，會導(dǎo)致中上游無法共享生態(tài)效益。如果中上游持續(xù)污染，可能導(dǎo)致下游生態(tài)環(huán)境被再次破壞。因此，大灣區(qū)不同行政區(qū)域、不同生態(tài)保護修復(fù)主體間存在利益博弈。尤其是粵、港、澳三地的決策體系、立法程序、執(zhí)行機構(gòu)存在差異，使得三地在生態(tài)保護修復(fù)的實施過程中存在不一致性。例如，珠江西岸、東岸以及港澳地區(qū)的自然資源稟賦、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、其他生產(chǎn)要素條件及發(fā)展結(jié)構(gòu)和水平存在顯著差異，使地區(qū)間的行為邏輯及發(fā)展方式具有“異質(zhì)性”，進而導(dǎo)致生態(tài)保護修復(fù)過程的一體化協(xié)同存在困難。

 生態(tài)保護修復(fù)同經(jīng)濟社會發(fā)展存在目標(biāo)格局錯位，協(xié)同性欠佳

大灣區(qū)幅員遼闊、各地情況迥異，區(qū)域間發(fā)展不均衡，面臨生態(tài)保護修復(fù)目標(biāo)與經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)不匹配的現(xiàn)實矛盾。例如，經(jīng)濟社會發(fā)展水平高的香港、澳門、廣州和深圳，追求更高的生態(tài)目標(biāo)，對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)增益具有更高要求；而肇慶、江門等城市則更加關(guān)注經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)。生態(tài)保護修復(fù)與經(jīng)濟社會發(fā)展的目標(biāo)不適配、社會經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不及時，生態(tài)修復(fù)格局和功能不持續(xù)，制約了生態(tài)治理有效地在大灣區(qū)全域展開、一體化施策，進而難以支撐大灣區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。如果不開展大灣區(qū)生態(tài)保護修復(fù)與經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)適配的頂層設(shè)計優(yōu)化，在縣市層面的地方實踐中往往會局限于局地視角，容易忽略要素主體的尺度分異，不利于大灣區(qū)生態(tài)保護修復(fù)效益的整體提升。

對策建議

針對以上存在的問題，為切實提升大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，確保區(qū)域生態(tài)安全與可持續(xù)性發(fā)展，基于“問題-目標(biāo)-視角-措施”邏輯鏈條，提出3個方面的生態(tài)保護與修復(fù)對策建議（圖1）。

 從系統(tǒng)觀視角，強化生態(tài)保護修復(fù)的全要素、全鏈條管護

以系統(tǒng)治理為目標(biāo)，深入研究大灣區(qū)生態(tài)保護修復(fù)要素間的互饋關(guān)系，因地制宜確定要素開發(fā)保護統(tǒng)籌管治策略，重點推進水-耕地-森林-濕地等資源要素的耦合。①堅持頂層設(shè)計、規(guī)劃指引，以耦合視角統(tǒng)籌多類資源要素效益，健全大灣區(qū)國土空間規(guī)劃體系和國土空間用途管制制度。遵循自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的有機聯(lián)系與發(fā)展規(guī)律，協(xié)同耕地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、濕地資源等單要素管理業(yè)務(wù)體系，構(gòu)建大灣區(qū)高質(zhì)量生態(tài)保護修復(fù)格局。②融合業(yè)務(wù)系統(tǒng)需求，優(yōu)化資源高效開發(fā)與保護管控手段。根據(jù)生態(tài)過程動態(tài)演變規(guī)律對山水林田湖草海各生態(tài)要素進行適應(yīng)性管理、科學(xué)配置、高效利用、全面節(jié)約，健全大灣區(qū)生態(tài)要素調(diào)查監(jiān)測評價體系，探索建立大灣區(qū)生態(tài)保護修復(fù)一體化預(yù)警機制，強化規(guī)劃剛性約束與彈性調(diào)整的有機銜接，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護新格局。

 從整體觀視角，深化生態(tài)保護修復(fù)的區(qū)際合作

自然地理單元的連續(xù)性、生態(tài)系統(tǒng)的整體性、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的空間溢出效應(yīng)，決定了大灣區(qū)生態(tài)保護修復(fù)應(yīng)作為一個共同體來統(tǒng)籌考慮。以協(xié)調(diào)空間布局為目標(biāo)，從大灣區(qū)整體性出發(fā)，明確生態(tài)保護修復(fù)的重點區(qū)域，完善全域生態(tài)保護修復(fù)，重點推動港深中珠澳“圈”型都市區(qū)、廣州都市圈、深圳都市圈和珠西都市圈內(nèi)的區(qū)際合作。①整合多級空間布局，連通大灣區(qū)與地方網(wǎng)絡(luò)生態(tài)安全格局。在嚴(yán)守大灣區(qū)生態(tài)保護紅線、自然保護地體系的基礎(chǔ)上，在大灣區(qū)內(nèi)實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程，整體打造區(qū)域生態(tài)屏障，優(yōu)化生態(tài)廊道體系，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的大灣區(qū)生態(tài)安全格局。②拓寬跨域合作渠道，推動區(qū)際協(xié)同生態(tài)保護修復(fù)戰(zhàn)略。面向大灣區(qū)生態(tài)保護修復(fù)重點區(qū)域，打造銜接有效、功能全面的聯(lián)系渠道，促進粵、港、澳間，以及“9+2”城市間的溝通。加強區(qū)域間的合作，建立大灣區(qū)生態(tài)治理合作機構(gòu)，推進重要戰(zhàn)略空間功能協(xié)調(diào)，促進互聯(lián)互通，實現(xiàn)生態(tài)協(xié)同治理。

從協(xié)同觀視角，推動生態(tài)保護修復(fù)與經(jīng)濟社會發(fā)展的目標(biāo)適配

以人地和諧為目標(biāo)，統(tǒng)籌考慮生態(tài)保護修復(fù)與經(jīng)濟社會發(fā)展之間權(quán)衡和協(xié)同的關(guān)系，將生態(tài)保護修復(fù)融入經(jīng)濟、社會建設(shè)中，促進經(jīng)濟社會-生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展，培育生態(tài)產(chǎn)品市場、健全綠色“定價”體系及建立跨地區(qū)生態(tài)收益分享機制等。①充分利用生態(tài)學(xué)和地理學(xué)等研究成果，切實增強科學(xué)理念引領(lǐng)可持續(xù)發(fā)展。明晰經(jīng)濟社會-生態(tài)要素的耦合機理，以時空流動的視角認(rèn)識生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能的區(qū)域權(quán)衡或協(xié)同，服務(wù)于大灣區(qū)國土空間、區(qū)域內(nèi)生態(tài)空間的規(guī)劃指引和功能定位。②提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性和持續(xù)性。全力創(chuàng)建南嶺國家公園，積極推進大灣區(qū)生物多樣性保護，提高生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。全面落實《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》，加強保護生態(tài)資源，開展生境恢復(fù)和受損生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)項目，鞏固和增強大灣區(qū)生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。

積極推動自然資源利用方式、生態(tài)保護措施轉(zhuǎn)變，推進自然資源利用總量管理和科學(xué)配置，提升自然資源利用質(zhì)量和效益，助力民生福祉提升。①推進大灣區(qū)生態(tài)資源與文化資源的有機融合。打造“生態(tài)+文化”資源整合，探尋融合發(fā)展、相互促進的保護利用路徑，推動濕地文化、鄉(xiāng)村文化、旅游文化等生態(tài)文化產(chǎn)業(yè)，將文化發(fā)展與生態(tài)保護緊密結(jié)合。②健全生態(tài)惠民措施，推動經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。積極完善大灣區(qū)山、水、林、田、湖、草、海等全要素的節(jié)約集約利用制度和生態(tài)保護修復(fù)治理體系，推動大灣區(qū)生態(tài)要素利用方式、生態(tài)保護措施轉(zhuǎn)變，健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，實現(xiàn)以生態(tài)促發(fā)展，充分保障大灣區(qū)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

（作者：王軍，自然資源部國土整治中心 自然資源部土地整治重點實驗室；彭建，北京大學(xué) 城市與環(huán)境學(xué)院 地表過程分析與模擬教育部重點實驗室；傅伯杰，中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心 城市與區(qū)域生態(tài)國家重點實驗室；《中國科學(xué)院院刊》供稿）

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