2011年至2021年，中國市轄區(qū)數(shù)量增加了120個——

從市轄區(qū)數(shù)量變化看新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

縣城變市轄區(qū)，多個城市進入“無縣時代”……隨著城鎮(zhèn)化水平不斷提升和各中心城市迅速發(fā)展，中國市轄區(qū)數(shù)量發(fā)生了明顯變化。有關機構的統(tǒng)計顯示，到2021年末，全國共有市轄區(qū)數(shù)量977個，比2011年增加120個。

市轄區(qū)數(shù)量變化說明了什么？哪些地方在增加？哪些地方在減少？

10年間撤149個縣、增120個市轄區(qū)

不少在外工作的人發(fā)現(xiàn)，老家所在的“縣”成了市里的一個“區(qū)”，家人也從“縣城人”變成了“城市人”。縣變區(qū)，給當?shù)貛硎裁矗?/p>

位于渤海灣南岸、黃河三角洲腹地的山東省濱州市沾化區(qū)，被稱為“中國冬棗之鄉(xiāng)”，是全國種植面積最大、產(chǎn)量最高、品質最優(yōu)的冬棗主產(chǎn)區(qū)。2014年，沾化撤縣設區(qū)。記者了解到，撤縣設區(qū)后，雖然版圖面積不變，但沾化的土地資源優(yōu)勢得到了更大發(fā)揮，為承接環(huán)渤海經(jīng)濟圈、京津冀協(xié)同發(fā)展區(qū)功能以及實現(xiàn)城市間優(yōu)勢互補提供了有力支撐。同時，沾化的各項產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融入濱州市發(fā)展總體布局，對加快產(chǎn)業(yè)轉型升級、推動區(qū)域聯(lián)動發(fā)展起到了重要作用。

目前，沾化區(qū)城鎮(zhèn)化率達到53.3%，建成了大福源商場、市民活動中心、工人文化宮、沾化大劇院等各類公共基礎設施，改造了120個老舊小區(qū)和11個城中村，城市功能逐步完善。

沾化區(qū)是中國眾多撤縣設區(qū)的市轄區(qū)之一。民政部數(shù)據(jù)顯示，2011年至2021年，全國共撤銷了149個縣，增加了120個市轄區(qū)。中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心主任牛鳳瑞對本報記者說：“我國10年間市轄區(qū)增加120個，是中心城市經(jīng)濟社會快速發(fā)展的客觀要求，為中心城市發(fā)展提供了更大空間。同時也是整體城市化水平提升的表現(xiàn)。”

撤縣設區(qū)，哪些地方步子快？看省份，廣東省以65個市轄區(qū)位列全國第一，遼寧59個緊隨其后；看變化，近10年來，河北省增加了13個市轄區(qū)，廣東省和四川省均增加了11個，黑龍江省減少了10個。

其中，廣東省的市轄區(qū)不僅總量多，而且增長快。這背后是廣東較高的城鎮(zhèn)化水平和較高的經(jīng)濟發(fā)展水平。2021年，廣東省城鎮(zhèn)人口達到9466萬人，位居全國第一。其中，珠三角9市城鎮(zhèn)人口約占全省的73%。珠三角地區(qū)曾擁有多個經(jīng)濟強縣，后經(jīng)過撤縣設區(qū)，成為全國百強區(qū)，例如廣東天河區(qū)、深圳南山區(qū)、深圳福田區(qū)等。同時，廣東擁有深圳和廣州2個超大城市，即城區(qū)常住人口超1000萬人，以及佛山和東莞2座特大城市，即城區(qū)常住人口500萬-1000萬人。

再看黑龍江省。東北地區(qū)城鎮(zhèn)化水平一直較高，2011年，黑龍江以64個市轄區(qū)數(shù)量一度位居全國首位。但近年來，隨著省內(nèi)人口流動，市轄區(qū)人口也相應減少，不少區(qū)只有10多萬甚至不到10萬人口。2014年，在哈爾濱下轄的縣級市雙城撤市設區(qū)后，黑龍江的市轄區(qū)數(shù)量達到65個。2019年，根據(jù)《國務院關于同意黑龍江省調整伊春市部分行政區(qū)劃的批復》，撤銷了15個市轄區(qū)，黑龍江省市轄區(qū)數(shù)量降至54個。

撤縣設區(qū)潮逐漸退去

北京設密云區(qū)、延慶區(qū)，上海設崇明區(qū)，廣州設增城區(qū)、從化區(qū)，杭州將百強縣富陽納入市區(qū)，成都將雙流縣、郫縣和新津縣設為區(qū)……在過去一段時間里，撤縣設區(qū)風潮迭起。

為何要撤縣設區(qū)？牛鳳瑞說，規(guī)模越大、知名度越高的城市，往往資源配置能力越強，因此增加市轄區(qū)數(shù)量對城市來說有現(xiàn)實利益，也就有較強的動力。目前，北上廣深四大一線城市以及天津、南京、武漢、廈門、佛山等二線城市都已進入“無縣時代”，不少三四線城市通過撤縣設區(qū)做大中心城市平臺。

但撤縣設區(qū)也存在一些問題。牛鳳瑞說：“撤縣設區(qū)經(jīng)過相應報批程序即可完成，但這不等同于其積極效應得到了發(fā)揮。”實踐中，應讓中心城市和周邊地區(qū)合理分工協(xié)作、錯位發(fā)展，充分發(fā)揮中心城市的帶動作用。

具體到某一地，是否宜撤縣設區(qū)需要具體分析。牛鳳瑞表示，一些城市中心城區(qū)輻射能力較強、人口規(guī)模較大，但本身發(fā)展空間較狹小，把一些縣、縣級市改區(qū)是合適選擇。相比之下，在一些三四線城市，距離較遠的縣與市區(qū)聯(lián)系并不緊密，如果改成區(qū)，對城市發(fā)展的作用很小。“很多能源型城市市轄區(qū)范圍較廣、人口密度較低，這些城市市轄區(qū)多，需要適當收縮。瘦身強體，有利于提升城市集聚度，減少管理成本和行政成本，提升公共服務效率和水平。另一方面，瘦身強體也存在一些難度。尤其是一些城市年輕人外流、留守老人較多，需要加大財政投入，但這些城市的公共財力又較薄弱。因此，需要一個循序漸進的過程。”他說。

去年印發(fā)的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》明確提出，要“嚴格控制撤縣建市設區(qū)”。專家指出，“嚴格控制”表明了接下來國家對撤縣建市設區(qū)的態(tài)度，撤縣設區(qū)潮已經(jīng)退去。這不僅意味著數(shù)量上的控制，更意味著質量上的控制，未來將更多從生產(chǎn)結構、勞動力結構、與主城區(qū)的經(jīng)濟緊密度等多重維度對撤縣建市設區(qū)進行考量。

實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

截至2021年底，中國城鎮(zhèn)化率已提升至64.7%。與此同時，中國城鎮(zhèn)居民可支配收入從2012年的24565元增長到2021年的47412元，翻了近一倍。超1億農(nóng)業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶目標順利實現(xiàn)，85.8%隨遷子女在流入地區(qū)能接受義務教育，城市落戶門檻大幅降低。

伴隨城鎮(zhèn)化率提高，城鎮(zhèn)化空間格局持續(xù)優(yōu)化。目前，支持區(qū)域發(fā)展走向均衡化“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局基本形成，京津冀、長三角和珠三角三大城市群的國際競爭能力顯著增強，中西部的成渝城市群已成為推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的第四個重要增長極。積極培育現(xiàn)代化都市圈的工作部署在穩(wěn)步推進，中心城市輻射帶動作用持續(xù)增強，也新設了一批中心城市，城市數(shù)量已增至687個。

但目前城鎮(zhèn)化仍面臨不平衡不充分的問題。從近10年市轄區(qū)數(shù)量的變化中可以看出，東部經(jīng)濟發(fā)達省份，城鎮(zhèn)化水平更高、城市發(fā)展質量更佳，而東北及西部一些地區(qū)則相對滯后，特別是資源枯竭型城市、傳統(tǒng)工礦區(qū)城市發(fā)展活力不足。

專家認為，隨著“撤縣設區(qū)”的減少，今后應更加注重如何充分發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用。一方面，中心城市和城市群之外的地區(qū)，人口和土地等要素應能“流得出”；另一方面，流出的要素應在中心城市和城市群地區(qū)“留得住”。商務部研究院區(qū)域經(jīng)濟合作中心主任張建平認為，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展，需要中心城市充分發(fā)揮集聚效應，更好帶動周邊中小城市和縣域發(fā)展，形成人口、產(chǎn)業(yè)更加協(xié)調的發(fā)展格局。此外，近年來頻繁提及的“省域副中心城市”同樣具備較強的帶動能力，不僅能提升省會城市的發(fā)展品質，也能帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化主要特征是以人為核心。張建平表示：“未來要讓城鄉(xiāng)人口布局更協(xié)調，讓鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化同步發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。”（記者 徐佩玉）