中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 關(guān)鍵礦產(chǎn)安全事關(guān)經(jīng)濟(jì)安全、國防安全和國家安全，在大國競爭背景下，已由產(chǎn)業(yè)問題上升為國家戰(zhàn)略問題。近年來，為應(yīng)對中國快速發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，加強(qiáng)在經(jīng)濟(jì)、科技領(lǐng)域?qū)χ袊母偁巸?yōu)勢，維護(hù)其世界統(tǒng)治地位，美國和歐盟兩大經(jīng)濟(jì)體（以下簡稱“美歐”）高度重視關(guān)鍵礦產(chǎn)安全，制定了完整的戰(zhàn)略。美歐此輪關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略調(diào)整將中國作為主要競爭對手，強(qiáng)調(diào)供應(yīng)鏈“去中國化”和抵消中國資源優(yōu)勢，對我國資源安全乃至國家安全具有重大和深遠(yuǎn)的影響，值得我們高度重視。本文通過深入剖析美歐的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略，了解其手段、掌握其意圖、洞悉其本質(zhì)，以期對我國制定關(guān)鍵礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略和保障關(guān)鍵礦產(chǎn)資源安全有所裨益。

美歐關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略中的中國因素

在美歐關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略中，中國被視為主要對手，成為影響其戰(zhàn)略方向和措施的重要因素，這一點(diǎn)在美國的戰(zhàn)略中尤為明顯。

視中國為關(guān)鍵礦產(chǎn)安全的主要威脅

近年來，在美歐關(guān)鍵礦產(chǎn)安全的政府文件和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中，2010年中國和日本的稀土供應(yīng)爭端是被提及頻度最高的所謂安全事件，并且將對中國供應(yīng)的依賴描述為主要供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)來源。美歐在制定關(guān)鍵礦產(chǎn)清單時(shí)，將大量高度依賴中國供應(yīng)的資源品種列入其中，聲稱這些資源具有高供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國2022年正式公布的50種關(guān)鍵礦產(chǎn)中，中國是最大生產(chǎn)國的有30種，占60%；中國是最大進(jìn)口國來源國的有26種，占比52%。歐盟2020年版“關(guān)鍵原料清單”所列的30種原料可展開為44種產(chǎn)品。其中，中國是最大生產(chǎn)國的有29種，占66%；中國是最大進(jìn)口來源國的有17種，占44%。

與歐盟相比，美國對中國的敵對態(tài)度更為明確。2020年9月，時(shí)任美國總統(tǒng)特朗普簽署了《解決依賴外國對手關(guān)鍵礦物對國內(nèi)供應(yīng)鏈構(gòu)成威脅的總統(tǒng)行政命令》，明確提出中國是美國關(guān)鍵礦產(chǎn)安全的主要威脅。在這份總統(tǒng)令中，中國是唯一被提及的所謂“對手國家”，且在文中出現(xiàn)多達(dá)11次，毫不掩飾對中國供應(yīng)的不信任和敵視。

將中國作為全球關(guān)鍵礦產(chǎn)的主要爭奪者

對西方國家而言，作為全球關(guān)鍵礦產(chǎn)的主要消費(fèi)國之一，中國的需求加劇了部分關(guān)鍵礦產(chǎn)資源供應(yīng)的緊張形勢，對西方國家關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)構(gòu)成威脅。美國地質(zhì)調(diào)查局研究人員Gulley等在《美國國家科學(xué)院院刊》發(fā)文認(rèn)為，中國和美國將會(huì)為獲取戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可或缺的礦產(chǎn)展開競爭，并將鈮、鉻、鉑、鈀、銠、錸、鉭、鈦、錳、鋰、鋯等11種礦產(chǎn)列為爭奪的焦點(diǎn)對象。美國地質(zhì)調(diào)查局作為美國資源戰(zhàn)略制定工作的重要參與機(jī)構(gòu)，其學(xué)者的觀點(diǎn)無疑會(huì)對美國關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的取向產(chǎn)生影響。

把遏制中國發(fā)展作為其關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略內(nèi)在目標(biāo)

關(guān)鍵礦產(chǎn)競爭，本質(zhì)上是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)競爭的延伸。中國的快速崛起，特別是新興技術(shù)領(lǐng)域的進(jìn)步，使美國等西方傳統(tǒng)強(qiáng)國感受到威脅。目前，遏制中國發(fā)展已成為美國國會(huì)兩黨共識和對華基本戰(zhàn)略，新能源、新能源汽車、高端制造、信息技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)則是美國打壓中國的主要領(lǐng)域；而在作為產(chǎn)業(yè)鏈源頭的資源供應(yīng)領(lǐng)域，“打壓中國”被視作遏制中國的有效手段。近年來，美國以推行“負(fù)責(zé)任”“可持續(xù)”方式開采礦產(chǎn)資源的名義，通過某些東道國政府對我國海外礦業(yè)企業(yè)施壓。2022年8月，美國國務(wù)卿布林肯在對剛果（金）進(jìn)行外交訪問期間，將剛果（金）采礦業(yè)改革列為重要議題；出訪前夕，美國國務(wù)院發(fā)文稱支持剛果（金）政府審查采礦合同和加強(qiáng)該部門的問責(zé)制決定，并且正在提供超過3000萬美元援助，以幫助剛果（金）政府促進(jìn)負(fù)責(zé)任和可持續(xù)的采礦實(shí)踐。據(jù)報(bào)道，部分在剛果（金）的中資礦業(yè)企業(yè)已經(jīng)開始受到相關(guān)調(diào)查。不排除美國此舉是針對中國企業(yè)在剛果（金）建立的鈷資源產(chǎn)品供應(yīng)鏈，意在通過限制中國獲取鈷資源的能力，來削弱中國在動(dòng)力電池領(lǐng)域已取得的全球優(yōu)勢地位，并進(jìn)一步遏制中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

美歐關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的主要特征

近10余年來，美國和歐盟根據(jù)戰(zhàn)略環(huán)境變化，不斷對其關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整和完善，日臻成熟，在戰(zhàn)略的編制、執(zhí)行機(jī)制和具體措施選擇方面主要表現(xiàn)出以下4個(gè)方面的特征。

統(tǒng)一組織、協(xié)同行動(dòng)，系統(tǒng)、協(xié)調(diào)推進(jìn)戰(zhàn)略制定和實(shí)施

多部門聯(lián)合行動(dòng)是美國關(guān)鍵礦產(chǎn)清單厘定、總體戰(zhàn)略制定和實(shí)施等方面表現(xiàn)出的一個(gè)重要特征。美國關(guān)鍵礦產(chǎn)清單由美國內(nèi)政部通過地質(zhì)調(diào)查局來制定，同時(shí)以白宮科技政策辦公室（OSTP）下屬的美國國家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)（NSTC）為依托，內(nèi)部設(shè)立由國務(wù)院、內(nèi)政部、國土安全部、商務(wù)部、國防部等9個(gè)部門組成的“關(guān)鍵和戰(zhàn)略礦產(chǎn)供應(yīng)鏈小組”負(fù)責(zé)對清單進(jìn)行審核。《確保關(guān)鍵礦產(chǎn)安全和可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略》的制定由商務(wù)部牽頭，同時(shí)設(shè)立一個(gè)由中央情報(bào)局、國土安全部、國防部、內(nèi)政部、司法部、環(huán)保署、國家科學(xué)基金會(huì)等14個(gè)部門組成的“關(guān)鍵礦產(chǎn)小組”共同參與。多部門協(xié)同形成一個(gè)系統(tǒng)性的國家級關(guān)鍵礦產(chǎn)安全戰(zhàn)略，內(nèi)容涵蓋從資源勘查、開發(fā)、冶煉、提純、加工、制造到廢舊產(chǎn)品二次資源回收的完整產(chǎn)業(yè)鏈，涉及法律、行政審批、科技研發(fā)、教育、國際貿(mào)易與合作等多個(gè)領(lǐng)域。在組織實(shí)施方面，該戰(zhàn)略設(shè)置了六大行動(dòng)、24個(gè)目標(biāo)和61項(xiàng)具體措施；并且，每項(xiàng)措施都確定了負(fù)責(zé)部門、協(xié)同部門和完成時(shí)限，各部門各司其職，責(zé)任分工明確，從而充分體現(xiàn)了多部門協(xié)同的機(jī)制優(yōu)勢。

歐盟委員會(huì)是歐盟政治上獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，不具備與美國聯(lián)邦政府相似的行政權(quán)力；但是，為制定關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略，歐盟委員會(huì)下設(shè)了專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)清單厘定和戰(zhàn)略決策支撐。自2011年以來，歐盟委員會(huì)已形成了每3年進(jìn)行1次清單動(dòng)態(tài)更新的工作機(jī)制。

加強(qiáng)國內(nèi)礦業(yè)開發(fā)，降低對國外資源供應(yīng)的依賴

提高國內(nèi)資源供應(yīng)能力是美國關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要內(nèi)容。美國商務(wù)部發(fā)布的《確保關(guān)鍵礦產(chǎn)安全和可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略》中，“支持國內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)”被列為六大行動(dòng)之一，主要措施包括：修改現(xiàn)有制度、規(guī)定和程序，減少礦產(chǎn)資源開發(fā)在獲取土地許可方面的障礙和限制；建立在線系統(tǒng)以跟蹤采礦項(xiàng)目的審批流程，加快政府部門審批速度；審查環(huán)境法律法規(guī)的流程，加快環(huán)境審查進(jìn)度，簡化和改進(jìn)環(huán)境相關(guān)許可證處理程序。

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段影響，歐盟國家的礦業(yè)早已衰落，但為保障關(guān)鍵礦產(chǎn)的安全，歐盟仍提出要加強(qiáng)本土的關(guān)鍵礦產(chǎn)開發(fā)。2020年9月，歐盟委員會(huì)在向歐洲理事會(huì)、歐洲議會(huì)提交的《關(guān)鍵原材料彈性：繪制更加安全和可持續(xù)的發(fā)展之路》報(bào)告中，提出保障關(guān)鍵礦產(chǎn)安全供應(yīng)的十大行動(dòng)。其中，第5—8項(xiàng)行動(dòng)致力于提高歐洲的生產(chǎn)供應(yīng)能力，具體包括：調(diào)查確定歐盟內(nèi)部礦產(chǎn)開采和加工項(xiàng)目，提高礦產(chǎn)開發(fā)專業(yè)知識和技能，部署地球探測和遙感監(jiān)測項(xiàng)目，以及實(shí)施降低環(huán)境影響的研發(fā)和創(chuàng)新項(xiàng)目。

高度重視供應(yīng)鏈安全，努力實(shí)現(xiàn)供應(yīng)鏈本土化和“去中國化”

供應(yīng)鏈的安全和本土化被美國視作實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵礦產(chǎn)安全戰(zhàn)略目標(biāo)的重要途徑。美國政府認(rèn)識到，解決關(guān)鍵礦產(chǎn)安全問題不能僅靠控制上游礦產(chǎn)品供應(yīng)，必須要打通整個(gè)供應(yīng)鏈。2021年2月，美國總統(tǒng)拜登上任伊始便簽署了14017號行政命令^⑥，要求商務(wù)部、能源部、國防部、衛(wèi)生與公共服務(wù)部對關(guān)鍵礦產(chǎn)等4類產(chǎn)品的供應(yīng)鏈開展百日審查，分析各供應(yīng)鏈的現(xiàn)狀和潛在風(fēng)險(xiǎn)，提出確保美國供應(yīng)鏈安全的建議，這足見其對供應(yīng)鏈安全的重視。為促進(jìn)本土供應(yīng)鏈的建設(shè)，美國采取了多種措施。2022年6月，美國國防部與澳大利亞萊納斯（Lynas）公司簽署1.2億美元協(xié)議，支持該公司在美國建立首條重稀土冶煉分離生產(chǎn)線，以解決美國雖有稀土礦山但沒有冶煉加工產(chǎn)能、稀土產(chǎn)品供應(yīng)仍依賴中國的問題。2022年8月，美國剛剛通過的《降低通貨膨脹法案》，對美國家庭購買新能源汽車提供高達(dá)7500美元/輛的稅收減免，但規(guī)定只有在北美制造、使用北美或其伙伴國家開采或回收的關(guān)鍵礦產(chǎn)，以及在北美或其伙伴國家制造或組裝的電池部件達(dá)到一定比例的電動(dòng)汽車才能獲此項(xiàng)稅收減免。美國此舉顯然是要將中國在全球具有一定優(yōu)勢地位的動(dòng)力電池供應(yīng)鏈排除在其新能源汽車產(chǎn)業(yè)之外。

歐盟同樣將關(guān)鍵礦產(chǎn)安全擴(kuò)展到整個(gè)供應(yīng)鏈安全來加以考慮。2020年，在新版“關(guān)鍵原料清單”的發(fā)布的同時(shí)，歐盟委員會(huì)發(fā)布了《戰(zhàn)略性技術(shù)和產(chǎn)品供應(yīng)鏈評估報(bào)告》，對歐盟可再生能源、電動(dòng)交通、國防與航空3個(gè)戰(zhàn)略性部門相關(guān)的鋰離子電池、燃料電池、風(fēng)力發(fā)電機(jī)、牽引電機(jī)（永磁）等9種關(guān)鍵技術(shù)的供應(yīng)鏈安全進(jìn)行了評估，并提出降低供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)建議。

建立資源聯(lián)盟穩(wěn)定國外供應(yīng)，限制中國獲取海外資源能力

2019年6月，美國國務(wù)院提出《能源礦產(chǎn)資源治理倡議》，旨在建立能源關(guān)鍵礦產(chǎn)國際聯(lián)盟。目前，已有剛果（金）、贊比亞、納米比亞、博茨瓦納、秘魯、阿根廷、巴西、菲律賓、澳大利亞和加拿大10個(gè)國家加入該倡議；這些國家均是全球礦產(chǎn)資源生產(chǎn)大國，其中不乏中國多種短缺關(guān)鍵礦產(chǎn)的主要供應(yīng)國和海外礦產(chǎn)資源投資集中地。利用這一聯(lián)盟，美國一方面可降低其關(guān)鍵礦產(chǎn)對中國的依賴程度，另一方面可影響中國關(guān)鍵礦產(chǎn)的海外供應(yīng)，對中國資源安全形成重大威脅，可謂攻守兼?zhèn)洹?/p>

2022年6月，美國國務(wù)院宣布美國與加拿大、澳大利亞、芬蘭、法國、德國、日本、韓國、瑞典、英國、歐盟委員會(huì)等國家和組織建立“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”（MSP），以構(gòu)建強(qiáng)大、負(fù)責(zé)任的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈，確保其經(jīng)濟(jì)繁榮和實(shí)現(xiàn)應(yīng)對氣候變化目標(biāo)。從參與國家來看，MSP既包括礦產(chǎn)資源生產(chǎn)大國（如加拿大和澳大利亞），也包括加工強(qiáng)國（如日本、韓國、芬蘭等），還包括消費(fèi)大國（如美國、日本、韓國和德國等），構(gòu)成了一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。顯然，這又是一個(gè)美國主導(dǎo)、主要西方國家參與并謀求將中國排除在外的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)盟。

相較于美國致力于構(gòu)建具有排他性的區(qū)域化、集團(tuán)化礦產(chǎn)資源供應(yīng)體系，歐盟強(qiáng)調(diào)更為廣泛的國際合作。歐盟主張加強(qiáng)貿(mào)易政策工具的利用，與國際組織合作一同保證公正的國際貿(mào)易秩序，通過與資源供應(yīng)國簽訂自由貿(mào)易協(xié)議來保證供應(yīng)安全。盡管與美國相比，歐盟的戰(zhàn)略更為溫和，但擺脫對中國依賴的戰(zhàn)略意圖也非常明顯。

 啟示和建議

通過對美歐關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的分析，得到4點(diǎn)啟示和認(rèn)識。

中國與美歐之間對關(guān)鍵礦產(chǎn)的競爭關(guān)系到產(chǎn)業(yè)發(fā)展和大國競爭，已不可避免。

關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略是國家戰(zhàn)略的一部分，其制定和實(shí)施是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和多部門共同參與。

關(guān)鍵礦產(chǎn)安全依賴于整個(gè)供應(yīng)鏈的安全，關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的區(qū)域化、本土化已是大勢所趨。

國外主要關(guān)鍵礦產(chǎn)資源供應(yīng)地是大國競爭的焦點(diǎn)之一。

與美歐相比，我國還缺乏國家層面針對戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn)的統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)機(jī)制。在美歐推動(dòng)國內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)的同時(shí)，我國國內(nèi)礦產(chǎn)資源供應(yīng)能力呈下降趨勢，關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全存在資源性或技術(shù)性短板，海外礦產(chǎn)資源投資也將面臨更大競爭和風(fēng)險(xiǎn)。基于以上認(rèn)識，結(jié)合我國關(guān)鍵礦產(chǎn)資源安全所面臨的問題，提出4點(diǎn)建議。

成立戰(zhàn)略性礦產(chǎn)委員會(huì)，統(tǒng)籌國家資源安全問題。關(guān)鍵礦產(chǎn)已成為地緣政治博弈的工具，其安全問題是國家安全的組成部分，需站在國家戰(zhàn)略高度來應(yīng)對。資源安全問題涉及國內(nèi)資源勘查、采選、冶煉、加工等產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)，以及海外礦產(chǎn)資源投資、進(jìn)出口等多個(gè)方面，相關(guān)管理職能分布于國家發(fā)展和改革委員會(huì)、自然資源部、工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部、外交部、國家能源局、國家糧食和物資儲(chǔ)備局等眾多部門。為解決政出多門、“九龍治水”的問題，避免系統(tǒng)目標(biāo)碎片化，有必要在中央層面建立戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源委員會(huì)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各相關(guān)部門，保障國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全戰(zhàn)略的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和高效實(shí)施。

多措并舉提高國內(nèi)資源供應(yīng)能力，筑牢資源安全的基石。面對西方遏制中國發(fā)展逐步升級，全球關(guān)鍵礦產(chǎn)競爭日趨激烈，我國大宗礦產(chǎn)需求進(jìn)入高位平臺(tái)期、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)礦產(chǎn)需求快速增長期“雙期”疊加的復(fù)雜戰(zhàn)略環(huán)境，亟須保障國內(nèi)礦業(yè)健康發(fā)展，避免我國礦業(yè)過快、過早退出，以穩(wěn)定國內(nèi)資源供應(yīng)這一資源安全的“壓艙石”。①營造有利于礦業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境，認(rèn)真梳理礦業(yè)權(quán)配置、流轉(zhuǎn)、價(jià)款（權(quán)益金）收取、行政審批、生產(chǎn)安全和環(huán)境等相關(guān)政策，消除礦業(yè)發(fā)展的政策堵點(diǎn)。②積極推動(dòng)新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)增儲(chǔ)目標(biāo)，夯實(shí)礦業(yè)發(fā)展資源基礎(chǔ)。③構(gòu)建戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源風(fēng)險(xiǎn)勘查資本市場，疏通社會(huì)資本參與風(fēng)險(xiǎn)勘查投入的路徑，實(shí)現(xiàn)資源勘查的可持續(xù)發(fā)展。

做強(qiáng)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈，增強(qiáng)與西方競爭實(shí)力。充分利用我國稀土、鎢、銻、鎵、銦和鍺等關(guān)鍵礦產(chǎn)資源優(yōu)勢，加大產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)投入，補(bǔ)齊供應(yīng)鏈短板，在礦產(chǎn)品、冶煉加工產(chǎn)品和材料等供應(yīng)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)強(qiáng)化優(yōu)勢地位；進(jìn)一步加強(qiáng)業(yè)已形成的鋰、鈷等資源在全球冶煉加工環(huán)節(jié)的產(chǎn)能和技術(shù)優(yōu)勢，提高我國在全球供應(yīng)鏈中的地位；利用供應(yīng)鏈優(yōu)勢，在關(guān)鍵礦產(chǎn)競爭中占得先機(jī)，挫敗西方國家遏制我國發(fā)展的企圖。

堅(jiān)定不移開展國際礦業(yè)投資合作，提升資源全球配置能力。尊重全球資源分布不均衡的客觀規(guī)律和現(xiàn)實(shí)，在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域貫徹構(gòu)建人類命運(yùn)共同體理念，通過開展國際礦業(yè)開發(fā)合作和促進(jìn)全球礦業(yè)發(fā)展來解決關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)問題。緊緊圍繞“一帶一路”建設(shè)，以中亞、東南亞、非洲、南美等沿線國家為重點(diǎn)，利用技術(shù)、資金和市場優(yōu)勢，加強(qiáng)礦業(yè)投資和開發(fā)合作，堅(jiān)持負(fù)責(zé)任開發(fā)和互利雙贏原則，構(gòu)建開放合作的國際礦業(yè)“朋友圈”，穩(wěn)定海外資源供應(yīng)。

（作者：李建武、馬哲、李鵬遠(yuǎn)，中國地質(zhì)科學(xué)院。《中國科學(xué)院院刊》供稿）