發(fā)揮財政職能作用支持科技創(chuàng)新發(fā)展

中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把科技創(chuàng)新放到了極其重要的戰(zhàn)略位置，作出了一系列重大戰(zhàn)略部署；我國科技創(chuàng)新取得了令人矚目的輝煌成就，科技創(chuàng)新能力綜合排名在132個經(jīng)濟體中位列第12位，10年提升了22個位次，邁入創(chuàng)新型國家行列。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，對于優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安具有基礎(chǔ)性、制度性、保障性的地位作用。在具體實踐中，各級財政充分發(fā)揮職能作用，加大投入力度，創(chuàng)新支持方式，銳意深化改革，完善制度體系，為科技創(chuàng)新提供了強大物質(zhì)支撐和政策保障，激發(fā)了科技創(chuàng)新活力，為我國科技發(fā)展改革作出了應有貢獻。

大幅增加投入，為科技創(chuàng)新提供有力支撐 

科技投入是衡量一個國家科技創(chuàng)新水平和能力的重要指標。10年來，我國科技投入規(guī)模大幅增長，投入結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，多元投入格局初步形成。

科技投入大幅增長

財政科技投入是國家戰(zhàn)略性投入，各級財政給予了重點支持、重點保障。據(jù)《中國科技統(tǒng)計年鑒》顯示，國家財政科技投入從2012年5600.1億元增長到2020年10095億元，年均增長8.79%。其中，中央財政科技投入從2012年2613.6億元增長到2020年3758.2億元，年均增長5.59%；地方財政科技投入從2012年2986.5億元增長到2020年6336.8億元，年均增長11.45%。

同時，通過發(fā)揮財政資金的杠桿作用和財政科技政策的引導功能，“四兩撥千斤”，有效帶動了企業(yè)等創(chuàng)新主體及社會有關(guān)方面對科技的投入。2012—2021年，我國全社會研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費投入從1.02萬億元增長到2.79萬億元，年均增長12.4%。R&D經(jīng)費投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比重從1.91%增長到2.44%（表1）。目前，我國R&D經(jīng)費投入總量僅次于美國，位居全球第二。

科技投入結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化

我國科技投入既重增加規(guī)模，又重優(yōu)化結(jié)構(gòu)，通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)聚力科技資源、突出支持重點、釋放資金效能。

財政科技投入按照以公共科技活動為范圍、以“四個面向”為導向、以聚焦國家戰(zhàn)略需求為重點的原則，統(tǒng)籌安排，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，重點支持。以中央財政科技投入為例：①重點支持國家戰(zhàn)略科技力量建設(shè)。支持國家實驗室建設(shè)運行，支持中國科學院實施“率先行動”計劃，支持中國農(nóng)業(yè)科學院、中國醫(yī)學科學院、中國社會科學院實施“創(chuàng)新工程”，支持國家重點實驗室重組，支持實施“雙一流”大學建設(shè)等。②重點支持基礎(chǔ)研究和國家戰(zhàn)略科技任務(wù)實施。保障國家自然科學基金、國家科技重大專項、科技創(chuàng)新2030—重大項目和國家重點研發(fā)計劃的實施，支持開展基礎(chǔ)研究、關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)和新冠肺炎疫情防控科技攻關(guān)等。③重點支持高水平科技人才隊伍和創(chuàng)新基地平臺建設(shè)。支持培育、引進一大批高水平的科技領(lǐng)軍人才、創(chuàng)新團隊和青年科技人才后備軍，支持建設(shè)國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施和國家科技資源共享服務(wù)平臺等。④重點支持國際科技創(chuàng)新中心、綜合性國家科學中心建設(shè)；大幅增加中央引導地方科技發(fā)展資金規(guī)模，支持地方建設(shè)區(qū)域創(chuàng)新高地。

針對財政科技投入穩(wěn)定性經(jīng)費不足、競爭性經(jīng)費比重偏大問題，各級財政通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)、加大穩(wěn)定性經(jīng)費投入力度，構(gòu)建了穩(wěn)定性經(jīng)費與競爭性經(jīng)費相協(xié)調(diào)的機制。中央財政多措并舉，持續(xù)加大對科研機構(gòu)、國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、國家重點實驗室、基本科研業(yè)務(wù)費、科研條件建設(shè)等穩(wěn)定支持力度。經(jīng)過多年努力，中央財政科技投入中穩(wěn)定性經(jīng)費與競爭性經(jīng)費的比例由2∶8提高到4.8∶5.2。

與財政投入結(jié)構(gòu)優(yōu)化形成良性互動的是，我國全社會R&D經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)也發(fā)生了明顯變化，尤其是近10年基礎(chǔ)研究經(jīng)費投入占全社會R&D經(jīng)費投入比重穩(wěn)步提高。我國基礎(chǔ)研究經(jīng)費投入由2012年的498.81億元增加到2021年的1696億元，增加了2.4倍，年均增長12.7%，占GDP比重由2012年的4.84%提高到2021年的6.09%，呈現(xiàn)良好增長態(tài)勢。

多元化投入格局初步形成 

科技活動的規(guī)律與特點，決定了科技投入必須拓展投入來源渠道、構(gòu)建多元化投入格局。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制完善、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略實施和政府職能轉(zhuǎn)變，通過財政科技投入引導、財稅等政策激勵，有效拉動了全社會科技投入，初步形成了多元化投入格局。

在具體政策措施方面，通過實施稅收優(yōu)惠政策特別是企業(yè)研發(fā)費用加計扣除政策，有效激勵了企業(yè)研發(fā)投入；通過實施重大科技項目，構(gòu)建產(chǎn)學研結(jié)合、多元化籌資機制，帶動企業(yè)牽頭或參與重大科技項目研發(fā)；通過設(shè)立相關(guān)政府投資基金、政府與社會資本合作（PPP），吸引社會資本投資科技創(chuàng)新等。2020年全社會R&D經(jīng)費投入中，企業(yè)經(jīng)費投入占比已達77.46%。

創(chuàng)新財政支持方式，提升財政支持效能

財政支持科技創(chuàng)新的對象不同、階段不同、內(nèi)容不同，決定了財政支持科技創(chuàng)新的方式不同。創(chuàng)新支持方式，有利于提升支持效能。10年來，財政在創(chuàng)新支持方式上進行了積極探索，取得了良好成效。

優(yōu)化科技投入方式

對科研機構(gòu)和大學的研發(fā)項目經(jīng)費，采取“競爭+穩(wěn)定”的支持方式。中央財政在國家科技計劃等競爭性經(jīng)費之外，設(shè)立了中央高校和科研機構(gòu)基本科研業(yè)務(wù)費，由大學和科研機構(gòu)自主安排項目及經(jīng)費；設(shè)立了中國科學院戰(zhàn)略性先導科技專項經(jīng)費，由中國科學院在做好與國家科技計劃銜接的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身使命職能，自主部署安排項目及經(jīng)費等。

對競爭性國家科技計劃項目經(jīng)費，采取“前補助+后補助”的支持方式。在傳統(tǒng)的“前補助”方式之外，對項目承擔單位事前立項或事后立項、先行投入研發(fā)、取得成果并通過驗收后，采取“后補助”方式給予經(jīng)費支持。

實行預算安排與評估評價結(jié)果掛鉤的支持方式。對國家重點實驗室進行周期評估，根據(jù)評估結(jié)果，分類分檔安排預算；對中央高校和科研機構(gòu)重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器開放共享，通過考評，給予經(jīng)費獎勵等。

對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新采取設(shè)立政府投資基金的支持方式。例如，設(shè)立國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金、國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金、國家科技成果轉(zhuǎn)化引導基金等，采取政府引導、多元投入、市場化運作的管理方式，形成對創(chuàng)新主體的市場化幫扶。

通過政府采購促進科技創(chuàng)新發(fā)展。對符合規(guī)定的科技創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)，實行政府采購；首次投放市場的，實行首購；尚待研究開發(fā)的，實行訂購。政府還通過向小微企業(yè)、創(chuàng)業(yè)團隊發(fā)放創(chuàng)新券的方式，支持鼓勵其在創(chuàng)新活動中向高校、科研機構(gòu)購買科技服務(wù)。

實施稅收優(yōu)惠政策

實施稅收優(yōu)惠是國際上普遍采取的支持科技創(chuàng)新財政政策。10年來，我國持續(xù)加大對科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠力度，形成了覆蓋創(chuàng)業(yè)投資、創(chuàng)新主體、研發(fā)活動、成果轉(zhuǎn)化等創(chuàng)新全鏈條的稅收優(yōu)惠政策體系，采取了低稅率、減免稅等直接優(yōu)惠與加計扣除、加速折舊、稅前抵扣、延期納稅等間接優(yōu)惠相結(jié)合的方式，強化了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位，促進了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展。包括：①高新技術(shù)企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。通過放寬中小高新技術(shù)企業(yè)認定條件，適當放寬研發(fā)費占比、科技人員占比和知識產(chǎn)權(quán)條件、擴大重點支持的高新技術(shù)領(lǐng)域范圍等，使更多中小企業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)享受優(yōu)惠政策。②企業(yè)研發(fā)費用加計扣除。將企業(yè)加計扣除比例由50%提高到75%，將制造業(yè)企業(yè)和科技型中小企業(yè)加計扣除比例由75%提高到100%。③科技成果轉(zhuǎn)化稅收優(yōu)惠。對技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)開發(fā)及與之相關(guān)的技術(shù)咨詢和技術(shù)服務(wù)，免征增值稅；對科技人員取得職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化獎勵，遞延繳納個人所得稅，取得的現(xiàn)金獎勵減半計征個人所得稅；對企業(yè)和個人以技術(shù)成果投資入股，可以選擇5年分期納稅或遞延至股權(quán)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)納稅；對企業(yè)符合條件的技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得，500萬元以內(nèi)部分免征企業(yè)所得稅，超過500萬元部分減半征收企業(yè)所得稅等。④創(chuàng)投企業(yè)投資稅收優(yōu)惠。其投資按規(guī)定享受投資額70%抵扣應稅所得額的政策；將優(yōu)惠主體由創(chuàng)投企業(yè)擴展到合伙制創(chuàng)投企業(yè)的法人合伙人和個人投資者，將投資對象由中小高新技術(shù)企業(yè)擴大到種子期、初創(chuàng)期科技型企業(yè)等。另外，對符合條件的大學科技園區(qū)、科技企業(yè)孵化器（眾創(chuàng)空間）免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、增值稅；對非營利科研機構(gòu)自用房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅；對高校、科研機構(gòu)、轉(zhuǎn)制科研機構(gòu)等進口科研儀器設(shè)備免征進口關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅、消費稅等。

深化財政科技改革，破解體制機制障礙

10年來，財政在加大投入力度、創(chuàng)新支持方式的同時，積極深化財政科技改革，破解影響科技資源優(yōu)化配置和科技創(chuàng)新活力的體制機制障礙，為財政支持科技創(chuàng)新提供有力制度保障。

以統(tǒng)籌科技資源為重點，深化政府科技計劃管理改革

針對科技資源配置重復、交叉、封閉、低效等問題，中央與地方先后實施了政府科技計劃（專項、基金等）管理改革。在中央本級，按照聚焦國家戰(zhàn)略目標的要求，將分散在中央40個部門近100項科技計劃（專項、基金等）進行了優(yōu)化整合、系統(tǒng)重構(gòu)，形成國家自然科學基金、國家科技重大專項、國家重點研發(fā)計劃、技術(shù)創(chuàng)新引導專項（基金）、基地和人才專項五大類科技計劃，明確了各自的使命定位，從根本上改變了原有科技計劃政出多門、條塊分割、交叉重疊問題，盤活了數(shù)百億財政存量資金，打造了有利于“集中力量辦大事”的科技資源配置新機制。同時，建立了公開統(tǒng)一的國家科技計劃管理平臺，由部際聯(lián)席會議審議科技計劃布局與重點研發(fā)任務(wù)設(shè)置，變“九龍治水”為協(xié)商共治；科研項目及經(jīng)費由專業(yè)機構(gòu)負責管理，政府部門不再直接管理科研項目及經(jīng)費，由此促進了政府科技管理職能的轉(zhuǎn)變。

以“賦權(quán)+讓利”為手段，深化科技成果使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)管理改革

針對科技成果轉(zhuǎn)化難、轉(zhuǎn)化率低等問題，中央財政實施了科技成果使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)管理改革。選取20家中央級事業(yè)單位進行改革試點，取消了主管部門和財政部門對科技成果轉(zhuǎn)化的審批備案，由試點單位自主決定科技成果的轉(zhuǎn)讓、許可、對外投資，建立科技成果市場化定價機制；科技成果轉(zhuǎn)化收益不再上繳國庫，全部留歸單位用于獎勵科研人員、科研開發(fā)和科技成果轉(zhuǎn)化工作。改革試點取得了顯著成效，改革內(nèi)容寫入了修訂出臺的《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》。為進一步深化“三權(quán)”改革，還試點開展了賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)改革等。上述改革打通了科技成果轉(zhuǎn)化的管理堵點，促進了科技與經(jīng)濟的結(jié)合，激發(fā)了科研人員成果轉(zhuǎn)化積極性，提高了財政科技資金使用效益。

以“放管服”為主線，深化科研項目經(jīng)費等管理改革

針對科技界反映較多的科研項目經(jīng)費管理“過細過死”“重物輕人”等問題，實施了科研項目經(jīng)費等管理改革。改革以“放管服”為主線，賦予了高校、科研機構(gòu)和科研人員在項目經(jīng)費管理、差旅會議出國管理、科研儀器設(shè)備采購管理等多方面的自主權(quán)。特別是在科研項目經(jīng)費管理上，提出了一系列“松綁+激勵”的改革措施，簡化項目預算編制、下放項目預算調(diào)劑權(quán)限、提高間接費比例、擴大勞務(wù)費開支范圍、試行項目經(jīng)費包干制、試行從穩(wěn)定支持科研經(jīng)費中提取獎勵經(jīng)費、項目結(jié)余留用等。為減輕科研人員負擔，建立了科研財務(wù)助理制度，改進了財務(wù)報銷管理方式，推進了科研資金無紙化報銷試點，簡化了項目驗收結(jié)題財務(wù)管理等。

以明晰權(quán)責為目標，深化科技領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)與支出責任劃分改革

合理劃分科技領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任是政府有效提供科技公共服務(wù)的基本保障，也是建立現(xiàn)代財政制度、推進科技領(lǐng)域治理體系與治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。針對長期以來科技領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)與支出責任劃分不清晰、交叉重疊等問題，實施了科技領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革。從科技研發(fā)、科技創(chuàng)新基地建設(shè)發(fā)展、科技人才隊伍建設(shè)、科技成果轉(zhuǎn)化、區(qū)域科技創(chuàng)新體系建設(shè)、科學技術(shù)普及、科研機構(gòu)改革發(fā)展等7個方面，分別界定中央財政事權(quán)、地方財政事權(quán)、中央與地方共同財政事權(quán)；同時，按照“誰的財政事權(quán)誰承擔支出責任”的原則，確定中央與地方的支出責任。改革的實施，有利于加強中央統(tǒng)一領(lǐng)導、健全社會主義市場經(jīng)濟體制、加強中央與地方財政關(guān)系的法治化管理、提高科技資源配置效益、更好促進科技創(chuàng)新發(fā)展。

未來財政科技事業(yè)發(fā)展改革展望

面對新形勢、新目標、新要求，財政支持科技創(chuàng)新面臨著諸多新問題、新挑戰(zhàn)。一方面，受國內(nèi)外形勢變化影響，財政收入增幅下滑，收支矛盾十分尖銳；另一方面，支持科技創(chuàng)新的任務(wù)極為繁重，財政科技資金需求日漸加大。如何應對新問題、新挑戰(zhàn)，是今后一個時期財政支持科技創(chuàng)新的一項重大而艱巨的任務(wù)。放眼未來，財政要按照黨中央對科技創(chuàng)新的部署要求，緊密跟蹤新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革發(fā)展新趨勢，正確研判國際國內(nèi)新形勢，充分發(fā)揮財政職能作用，著力在服務(wù)國家戰(zhàn)略上下功夫、在提升政策效能上下功夫、在調(diào)整支出結(jié)構(gòu)上下功夫、在深化改革上下功夫，為實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、實現(xiàn)高水平科技自立自強、建設(shè)科技強國作出新貢獻。

服務(wù)國家戰(zhàn)略，聚焦支持重點。財政支持科技創(chuàng)新必須緊緊圍繞國家戰(zhàn)略部署與國家戰(zhàn)略需求，聚焦科技創(chuàng)新重點領(lǐng)域方向與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，匯聚有限財政科技資源，精準持續(xù)發(fā)力。重點支持國家戰(zhàn)略科技力量建設(shè)，重點支持基礎(chǔ)研究、重大社會公益研究與關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)，重點支持高水平科技創(chuàng)新人才與創(chuàng)新團隊，重點支持科技體制機制改革。

優(yōu)化政策體系，推進政策轉(zhuǎn)型。注重財政支出政策與稅收優(yōu)惠政策的體系化設(shè)計，加強中央與地方之間、相關(guān)部門之間政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成“一盤棋”，避免“碎片化”，提升精準度與實施效能。適應我國科技創(chuàng)新活動由跟蹤追趕向創(chuàng)新引領(lǐng)轉(zhuǎn)變的新趨勢，逐步推進財政科技政策轉(zhuǎn)型，更加突出從資源驅(qū)動、要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動模式轉(zhuǎn)變，更加突出支持R&D活動，更加突出支持提供新知識的基礎(chǔ)研究與應用研究活動。

保持投入強度，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)。始終把科技創(chuàng)新作為財政投入的重點領(lǐng)域，始終把財政科技投入作為國家戰(zhàn)略性投入，制定中期財政科技投入規(guī)劃，既要量力而行，更要盡力而為，保持持續(xù)有力的投入強度；同時，引導帶動全社會研發(fā)投入，形成多元化科技投入格局。要針對長期以來支出結(jié)構(gòu)上存在的突出問題，在調(diào)整支出結(jié)構(gòu)上下真功夫、實功夫，大幅提高財政科技支出中用于R&D的比重，大幅提高全社會R&D支出中用于基礎(chǔ)研究與應用研究的比重，最大限度地釋放財政與全社會科技資金的潛能、效能。

推進體制改革，完善制度建設(shè)。進一步推進科技領(lǐng)域中央與地方事權(quán)與支出責任劃分改革，加強中央統(tǒng)一領(lǐng)導，強化中央科技創(chuàng)新政策規(guī)劃事權(quán)，重大科技攻關(guān)事權(quán)，政府科研機構(gòu)、政府科技計劃與重大科研基地設(shè)立布局事權(quán)等，進一步從體制上解決“政出多門”“九龍治水”等問題。按照依法理財與尊重科研規(guī)律的原則，重點完善財政科技預算管理制度、財政科技支出標準制度、科研項目經(jīng)費管理制度和財政科技支出績效管理制度等。

（作者：趙路，中國科學院科技戰(zhàn)略與咨詢研究院特聘研究員，財政部教科文司原司長；程瑜、張琦，中國財政科學研究院。《中國科學院院刊》供稿）

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