中國(guó)網(wǎng)/中國(guó)發(fā)展門戶網(wǎng)訊2021?年?12?月?24?日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法（修訂草案）》；這是我國(guó)唯一一部以“進(jìn)步”為名的法律在發(fā)布實(shí)施?28?年后，迎來的第二次重大修訂。修訂后的《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》（以下簡(jiǎn)稱《科技進(jìn)步法》）已于?2022?年?1?月?1?日起正式實(shí)施。

相比于?2007?年?12?月的第一次法律修訂和近期其他科技創(chuàng)新相關(guān)法律的修改（表?1），本次修訂無論是在立法形勢(shì)、社會(huì)期待，還是在條款修訂規(guī)模、體例框架變化和規(guī)則制度創(chuàng)制方面都發(fā)生了更廣泛、更復(fù)雜、更深刻的變化。在體例上，《科技進(jìn)步法》從原有法律的?8?章增加為?12?章，新增了“基礎(chǔ)研究”“區(qū)域科技創(chuàng)新”“國(guó)際科技合作”和“監(jiān)督管理”4?個(gè)全新的章節(jié)。同時(shí)，在條文數(shù)量上，從原有法律的?75?條大幅增加到?117?條；條款文字規(guī)模幾乎翻倍，即從?8?700?余字?jǐn)U增到?15?800?余字。從條文修改的強(qiáng)度來看，除原有法律第?9?條（財(cái)政投入）、第?45?條（現(xiàn)代院所制度）、第?59?條（科技經(jīng)費(fèi)）、第?63?條（整合國(guó)家科研基地）4?條內(nèi)容未作修改外，其他原有法律條文均有不同程度的修改和調(diào)整。從法律體例結(jié)構(gòu)的重大變化、條文修訂的規(guī)模和強(qiáng)度可以看出此次《科技進(jìn)步法》的修訂并非局部性調(diào)整，而是立足新時(shí)代科技創(chuàng)新法律制度發(fā)展而進(jìn)行的全面性、系統(tǒng)性修訂，甚至其修訂強(qiáng)度和規(guī)模并不亞于一次重新立法。

毋庸置疑，這是我國(guó)科技立法發(fā)展中的又一重大里程碑，也是加快實(shí)現(xiàn)我國(guó)科技治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措和重要法治保障。 

我國(guó)科技立法面臨的制度挑戰(zhàn)

隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，科學(xué)、技術(shù)與創(chuàng)新已經(jīng)深刻嵌入了人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全部領(lǐng)域，科學(xué)技術(shù)已經(jīng)成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第一生產(chǎn)力，創(chuàng)新也正在成為引領(lǐng)我國(guó)國(guó)家發(fā)展的第一動(dòng)力。與之相應(yīng)，世界范圍內(nèi)與科學(xué)技術(shù)、創(chuàng)新有關(guān)的各類法律現(xiàn)象在近?20?年里也出現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，與科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新有關(guān)的法律制度無論是規(guī)模數(shù)量還是類型種類都得到極大拓展。科技法律作為一類客觀存在的、新興的法律領(lǐng)域也已經(jīng)成為現(xiàn)代法律體系的重要組成部分。適應(yīng)科技進(jìn)步和創(chuàng)新發(fā)展的制度調(diào)整與規(guī)則創(chuàng)新，既是現(xiàn)有法律制度和法律秩序現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵標(biāo)志。

但同時(shí)，隨著科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的內(nèi)在聯(lián)系更加緊密，科技創(chuàng)新法律體系的基本構(gòu)架也不斷被重塑。無論是我國(guó)科技立法實(shí)踐還是他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，科技創(chuàng)新法律都經(jīng)歷了從重點(diǎn)關(guān)注“科技自身發(fā)展”到“科技促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，再到“全面創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)全面發(fā)展”的?3?個(gè)階段。面對(duì)全面創(chuàng)新時(shí)代的來臨，我國(guó)科技創(chuàng)新法治體系建設(shè)目前正面臨著一系列新的挑戰(zhàn)。

國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)變化使得科技立法受國(guó)際因素影響更深

當(dāng)前，世界政治經(jīng)濟(jì)格局面臨深度調(diào)整，發(fā)展的不穩(wěn)定、不確定因素增加，科技創(chuàng)新成為大國(guó)戰(zhàn)略博弈的核心領(lǐng)域和重要戰(zhàn)場(chǎng)。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體積極推動(dòng)制定競(jìng)爭(zhēng)中立、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、政府采購(gòu)、環(huán)境與勞工標(biāo)準(zhǔn)等新國(guó)際規(guī)則，進(jìn)一步擠壓發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的科技創(chuàng)新法律制度空間。但同時(shí)，科技領(lǐng)域更為激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，也迫切需要我國(guó)更好地發(fā)揮中國(guó)特色科技法制對(duì)促進(jìn)科技創(chuàng)新的制度保障和激勵(lì)作用。這種矛盾將導(dǎo)致我國(guó)科技創(chuàng)新制度與國(guó)際相關(guān)規(guī)則的一致性問題越發(fā)凸顯。

新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深度挑戰(zhàn)現(xiàn)有科技立法范式

全球科技創(chuàng)新進(jìn)入空前密集活躍的時(shí)期，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在重構(gòu)全球創(chuàng)新版圖、重塑全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，基礎(chǔ)研究成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的周期大幅縮短；人工智能、腦科學(xué)、基因編輯、新材料等前沿領(lǐng)域的突破，將使社會(huì)生產(chǎn)和人類生活方式發(fā)生根本改變。這些在科技創(chuàng)新領(lǐng)域出現(xiàn)的新現(xiàn)象、新發(fā)展，要求科技創(chuàng)新法律和政策進(jìn)一步為科技創(chuàng)新提供高質(zhì)量的法制保障。但同時(shí)，以信息技術(shù)和生物技術(shù)為代表的新技術(shù)廣泛應(yīng)用，釋放了巨大的創(chuàng)新潛力，也帶來了風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。比如，存在忽視社會(huì)效益，片面利用科技手段追求經(jīng)濟(jì)利益，以及缺乏制度規(guī)制導(dǎo)致新技術(shù)濫用等問題。因此，需要科技創(chuàng)新法律進(jìn)一步健全完善新技術(shù)法律治理的頂層設(shè)計(jì)，調(diào)整現(xiàn)有以促進(jìn)、鼓勵(lì)為核心機(jī)制的法律范式，強(qiáng)化規(guī)范和監(jiān)督機(jī)制，健全科技創(chuàng)新法律責(zé)任機(jī)制，構(gòu)建規(guī)制新技術(shù)濫用風(fēng)險(xiǎn)的基本規(guī)則秩序。

厘清科技治理基礎(chǔ)關(guān)系、實(shí)現(xiàn)科技基礎(chǔ)制度法制化，成為健全完善科技立法體系的關(guān)鍵

我國(guó)現(xiàn)行科技創(chuàng)新制度體系中，科技政策數(shù)量龐大，而科技立法則相對(duì)少得多，重政策、輕法律的情況比較突出。而且，現(xiàn)有的科技立法在一定程度還存在著原則性、政策性傾向，鼓勵(lì)促進(jìn)多、規(guī)范約束少，總體位階低、制度剛性總體不足；另外，科技立法涉及部門負(fù)責(zé)，也導(dǎo)致立法存在條塊分割、更新修改緩慢。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“全國(guó)人大常委會(huì)”）組織的《科技進(jìn)步法》和《中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》（以下簡(jiǎn)稱《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》）的實(shí)施情況檢查中均發(fā)現(xiàn)科技創(chuàng)新法律實(shí)施，特別是創(chuàng)新激勵(lì)制度的落實(shí)完善，受到行政管理因素影響的情況仍然比較常見。此外，我國(guó)現(xiàn)行科技創(chuàng)新法律的行政色彩鮮明，過強(qiáng)的政策性和回應(yīng)型立法，導(dǎo)致科技法規(guī)與科技政策的關(guān)系模糊，科技法律與其他法律之間的適應(yīng)與協(xié)調(diào)明顯受阻。例如，在?2007?年第一次修訂后《科技進(jìn)步法》的條文表述中，“鼓勵(lì)”出現(xiàn)了?29?次，“支持”出現(xiàn)?13?次，“促進(jìn)”出現(xiàn)?8?次，但“權(quán)利”和“權(quán)益”僅出現(xiàn)?6?次和?4?次。

部門法、行業(yè)法思路主導(dǎo)，全面創(chuàng)新法律制度存在明顯缺項(xiàng)

從我國(guó)現(xiàn)有科技法理論來看，科技法大致包括?2種理解：以科學(xué)技術(shù)活動(dòng)為調(diào)整對(duì)象的科技部門法和以科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域或者科學(xué)技術(shù)事業(yè)為調(diào)整范圍的科技行業(yè)法。其中，科學(xué)技術(shù)活動(dòng)又被按照民事主體與行政主體劃分為，作為民事活動(dòng)的科技活動(dòng)和作為行政管理的科技管理活動(dòng)?2?種。《科技進(jìn)步法》《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》和《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)普及法》（以下簡(jiǎn)稱《科普法》）本質(zhì)上都是以科學(xué)技術(shù)管理活動(dòng)為法律調(diào)整對(duì)象的。此外，在涉及科技創(chuàng)新的行政法規(guī)方面，一般也是以科學(xué)技術(shù)活動(dòng)管理為調(diào)整對(duì)象。

但實(shí)際上，按照我國(guó)憲法關(guān)于科學(xué)技術(shù)與創(chuàng)新的規(guī)定（圖?1），科技立法至少應(yīng)當(dāng)包括?3?個(gè)方面的內(nèi)容：①落實(shí)、細(xì)化國(guó)家發(fā)展科技事業(yè)的憲法責(zé)任；  ②保障公民的科學(xué)研究自由與合法權(quán)利；③明確政府領(lǐng)導(dǎo)和管理科技工作的職權(quán)及其行使方式。這其中，既有科研自由與法律規(guī)制的關(guān)系，也有科技管理中政府與市場(chǎng)作用的關(guān)系，還有科技發(fā)展中國(guó)家與社會(huì)場(chǎng)域的關(guān)系問題等。 

2021年《科技進(jìn)步法》修訂的制度回應(yīng)

正是基于前文所述的背景和環(huán)境，《科技進(jìn)步法》修改正式啟動(dòng)，并經(jīng)過?4?年的修改于?2021?年?12?月24?日第二次審議后通過，完成《科技進(jìn)步法》第二次修訂。

此次法律修訂的立足點(diǎn)

習(xí)近平總書記明確指出，“要堅(jiān)持科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新‘雙輪驅(qū)動(dòng)’，以問題為導(dǎo)向，以需求為牽引，在實(shí)踐載體、制度安排、政策保障、環(huán)境營(yíng)造上下功夫，在創(chuàng)新主體、創(chuàng)新基礎(chǔ)、創(chuàng)新資源、創(chuàng)新環(huán)境等方面持續(xù)用力，強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量，提升國(guó)家創(chuàng)新體系整體效能”。因此，加快《科技進(jìn)步法》修訂進(jìn)程是保障高水平科技自立自強(qiáng)、實(shí)現(xiàn)世界科技強(qiáng)國(guó)的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性、系統(tǒng)性的制度安排，是未來?5?年構(gòu)建科技創(chuàng)新基礎(chǔ)制度和推進(jìn)科技體制基礎(chǔ)改革的關(guān)鍵舉措。

在法治方面，習(xí)近平總書記要求，“要積極推進(jìn)國(guó)家安全、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生、生物安全、生態(tài)文明、防范風(fēng)險(xiǎn)、涉外法治等重要領(lǐng)域立法，健全國(guó)家治理急需的法律制度、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要必備的法律制度，填補(bǔ)空白點(diǎn)、補(bǔ)強(qiáng)薄弱點(diǎn)”。因此，加快《科技進(jìn)步法》修訂進(jìn)程是全面依法治國(guó)的必然要求，也是健全完善我國(guó)社會(huì)主義法律體系的客觀需要，更是科技治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)。

從科技法到創(chuàng)新法的轉(zhuǎn)變

“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的重要論斷被正式寫入?1993?年?7?月頒布的《科技進(jìn)步法》，確立了《科技進(jìn)步法》在我國(guó)科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域中基礎(chǔ)性法律的地位。此次法律修訂是《科技進(jìn)步法》實(shí)施?28?年以來首次對(duì)立法宗旨、指導(dǎo)方式和創(chuàng)新體系等頂層設(shè)計(jì)制度進(jìn)行全面更新。新《科技進(jìn)步法》從立法宗旨、指導(dǎo)方針、國(guó)家創(chuàng)新體系、創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新評(píng)價(jià)、原始創(chuàng)新、企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、創(chuàng)新人才、區(qū)域創(chuàng)新、創(chuàng)新合作、創(chuàng)新調(diào)查等方面，全面突出創(chuàng)新的制度地位，全面聚焦創(chuàng)新體系建設(shè)，全面重構(gòu)原有法律的規(guī)則體系邏輯，全面強(qiáng)化創(chuàng)新權(quán)益保障。修訂后的《科技進(jìn)步法》中直接使用“創(chuàng)新”表述的規(guī)定從?1993?年版本的?2?處、2007?年版本的?30?處，大幅增加為?105?處，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了《科技進(jìn)步法》從科技法向創(chuàng)新法的定位升級(jí)。

新《科技進(jìn)步法》的創(chuàng)新法屬性，突出體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

將黨和國(guó)家關(guān)于創(chuàng)新的新思想、新論斷、新要求固化為法律規(guī)定。“發(fā)揮……創(chuàng)新第一動(dòng)力、人才第一資源作用……，推動(dòng)科技創(chuàng)新支持和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”、“走中國(guó)特色自主創(chuàng)新道路”、“堅(jiān)持新發(fā)展理念，堅(jiān)持科技創(chuàng)新在國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強(qiáng)作為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐”、“實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”、“建設(shè)科技強(qiáng)國(guó)”、“加強(qiáng)原始創(chuàng)新和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，加快實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)”、“支撐實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，催生新發(fā)展動(dòng)能”、“四個(gè)面向”要求和“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”等作為立法宗旨、指導(dǎo)方針、基本原則，以及國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)等總則規(guī)定的重要內(nèi)容，都被正式寫入國(guó)家法律。并且，通過后續(xù)章節(jié)中具體制度設(shè)計(jì)的配套銜接得以在《科技進(jìn)步法》規(guī)則中全面貫徹和落實(shí)。

將完善國(guó)家創(chuàng)新體系調(diào)整為《科技進(jìn)步法》的制度主線。在?2007?年將“建構(gòu)國(guó)家創(chuàng)新體系”作為“科學(xué)技術(shù)工作方針”內(nèi)容寫入法律的基礎(chǔ)上，新《科技進(jìn)步法》進(jìn)一步在“總則”中增設(shè)了創(chuàng)新體系建設(shè)專門條款（第?4?條），并將這一條文置于“總則”極為靠前的位置，以突出創(chuàng)新體系建設(shè)對(duì)于國(guó)家科技創(chuàng)新發(fā)展的基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性作用，明確規(guī)定“國(guó)家完善高效、協(xié)同、開放的國(guó)家創(chuàng)新體系，統(tǒng)籌科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新，健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國(guó)體制”，“促進(jìn)各類創(chuàng)新主體緊密合作、創(chuàng)新要素有序流動(dòng)、創(chuàng)新生態(tài)持續(xù)優(yōu)化，提升體系化能力和重點(diǎn)突破能力，增強(qiáng)創(chuàng)新體系整體效能”。

此外，新《科技進(jìn)步法》通過章節(jié)體例和條文邏輯的調(diào)整與重構(gòu)，將制度規(guī)范主線從促進(jìn)科技活動(dòng)調(diào)整到了建構(gòu)完善國(guó)家創(chuàng)新體系之上。例如，新《科技進(jìn)步法》將原有法律中“科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)與科學(xué)技術(shù)應(yīng)用”章節(jié)，從創(chuàng)新鏈視角重新調(diào)整為“基礎(chǔ)研究”和“應(yīng)用研究與成果轉(zhuǎn)化”兩章，并且系統(tǒng)完善了產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)、科技成果中試、工程化和產(chǎn)業(yè)化開發(fā)及應(yīng)用，以及新技術(shù)應(yīng)用包容審慎監(jiān)管等強(qiáng)化創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈融合的制度內(nèi)容。此外，新《科技進(jìn)步法》將原有法律中“企業(yè)技術(shù)進(jìn)步”章節(jié)名稱修訂為“企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新”，并在“保障措施”前新增“區(qū)域科技創(chuàng)新”和“國(guó)際科學(xué)技術(shù)合作”兩章，從而形成了以基礎(chǔ)研究體系、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系、企業(yè)創(chuàng)新體系、區(qū)域創(chuàng)新體系、開放創(chuàng)新體系和創(chuàng)新監(jiān)管體系為內(nèi)容的新型國(guó)家創(chuàng)新體系法治系統(tǒng)。

打通法治與改革雙向互動(dòng)

我國(guó)科技立法發(fā)展與歷次科技體制改革相伴相生，科技立法成為回應(yīng)科技體制改革制度訴求，確認(rèn)體制機(jī)制改革成果的重要方式。比如，我國(guó)科研院所治理實(shí)現(xiàn)法人化就以所長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和科研機(jī)構(gòu)自主權(quán)的《科技進(jìn)步法》確認(rèn)為結(jié)果。在全面深化改革、努力實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)的背景下，新《科技進(jìn)步法》在實(shí)現(xiàn)“在改革中完善法治”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步向“在法治下推進(jìn)改革”擴(kuò)展，明確將“統(tǒng)籌科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新”寫入法律，著力圍繞確認(rèn)重大改革制度成果和授權(quán)保障改革創(chuàng)新兩個(gè)方面，建構(gòu)法治與科技改革雙向互動(dòng)、全面協(xié)同的新機(jī)制，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了從改革結(jié)果法向改革促進(jìn)法轉(zhuǎn)變。

立法確認(rèn)重大科技改革先行先試制度成果。科技領(lǐng)域中制度先行先試是推動(dòng)改革的重要手段，《科技進(jìn)步法》新增的很多制度規(guī)定都是前期已通過科技規(guī)劃、科技政策或者先行先試改革等方式在一定范圍或條件下實(shí)施并取得了較好效果的規(guī)則，因此此次修訂對(duì)相關(guān)改革具有立法確認(rèn)或推廣經(jīng)驗(yàn)的宣示性功能。例如，第?18?條新增“每年?5?月?30?日為全國(guó)科技工作者日”的規(guī)定，就是對(duì)?2016?年由《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意設(shè)立“全國(guó)科技工作者日”的批復(fù)》這一改革舉措的固化與上升。再如，第?21?條支持對(duì)象增加“團(tuán)隊(duì)建設(shè)”，也是對(duì)?2000?年以來國(guó)家自然科學(xué)基金創(chuàng)新群體項(xiàng)目和?2018?年《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)基礎(chǔ)科學(xué)研究的若干意見》中改革舉措的法律化。此外，第?32?條修改完善的“中國(guó)版拜杜法規(guī)則”和新增的第?33?條，是對(duì)?2012?年以來科技成果權(quán)屬先行先試改革成果的上升與固化，其中還進(jìn)一步明確“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定推進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬和權(quán)益分配機(jī)制改革，探索賦予科學(xué)技術(shù)人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或者長(zhǎng)期使用權(quán)制度”。

立法授權(quán)、保障科技體制全面創(chuàng)新改革。除了上升固化改革成果外，新《科技進(jìn)步法》也按照全面依法治國(guó)要求為后續(xù)改革提供充分的法治保障。在強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量方面，《科技進(jìn)步法》明確了國(guó)家戰(zhàn)略科技力量的組織構(gòu)成，“國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、高水平研究型大學(xué)、科技領(lǐng)軍企業(yè)為重要組成部分的國(guó)家戰(zhàn)略科技力量”（第?4?條）；明確了國(guó)家實(shí)驗(yàn)室設(shè)立運(yùn)行的基本機(jī)制，規(guī)定“國(guó)家在事關(guān)國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大科技創(chuàng)新領(lǐng)域建設(shè)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室，建立健全以國(guó)家實(shí)驗(yàn)室為引領(lǐng)、全國(guó)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室為支撐的實(shí)驗(yàn)室體系，完善穩(wěn)定支持機(jī)制”（第?48?條）。在建構(gòu)核心技術(shù)攻關(guān)體系方面，明確攻關(guān)體系的協(xié)調(diào)機(jī)制、舉國(guó)體制、能力建設(shè)與機(jī)構(gòu)建設(shè)，規(guī)定國(guó)家“建立和完善科研攻關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制……推動(dòng)關(guān)鍵核心技術(shù)自主可控”（第?27?條），“完善關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)舉國(guó)體制，……系統(tǒng)布局具有前瞻性、戰(zhàn)略性的科學(xué)技術(shù)重大項(xiàng)目，超前部署關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)”（第?28?條）。在科研組織創(chuàng)新方面，首次在立法中引入了新型研發(fā)機(jī)構(gòu)、科技創(chuàng)新中心、綜合性科學(xué)中心等新概念，明確“國(guó)家支持發(fā)展新型研究開發(fā)機(jī)構(gòu)等新型創(chuàng)新主體，完善投入主體多元化、管理制度現(xiàn)代化、運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化、用人機(jī)制靈活化的發(fā)展模式，引導(dǎo)新型創(chuàng)新主體聚焦科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)服務(wù)”（第?56?條）。 

2021?年《科技進(jìn)步法》修訂的制度創(chuàng)新

人才制度體系化

在?2007?年修法確立的以企業(yè)為主體的、有利于自主創(chuàng)新和市場(chǎng)化環(huán)境基礎(chǔ)上，此次修訂進(jìn)一步深化有利于全面創(chuàng)新的制度生態(tài)系統(tǒng)，突出強(qiáng)化人才第一資源作用，通過法律規(guī)則構(gòu)建“以人民為中心”的創(chuàng)新制度環(huán)境。修改后的法律條文中，涉及科學(xué)技術(shù)人員的規(guī)定共?63?處，涉及人才的規(guī)定則有?37?處；而原有法律條文中涉及科學(xué)技術(shù)人員的規(guī)定僅有?34?處，涉及人才的規(guī)定更少，只有?6?處。

突出科技人才創(chuàng)新法律主體地位。新《科技進(jìn)步法》將“基礎(chǔ)研究”單獨(dú)成章并置于第?2?章的位置，并不是簡(jiǎn)單地將基礎(chǔ)研究、技術(shù)開發(fā)與成果轉(zhuǎn)化按照線性的創(chuàng)新鏈分割開，從技術(shù)邏輯上片面地宣誓基礎(chǔ)研究的某種重要性；而是彰顯了科技立法整體思路從“以技術(shù)為主”回歸“以人為本”的制度視角，從服務(wù)科技促進(jìn)發(fā)展回歸保障科技創(chuàng)新的源頭和根本動(dòng)力。可以說，2007?年修訂時(shí)單獨(dú)設(shè)立“企業(yè)技術(shù)進(jìn)步”并置于第?3?章的位置以體現(xiàn)企業(yè)創(chuàng)新主體地位，那么?2021?年的修訂單獨(dú)設(shè)立“基礎(chǔ)研究”章節(jié)并置于更前的位置，則是體現(xiàn)了創(chuàng)新以人為本的法律地位。實(shí)際上，“基礎(chǔ)研究”的首條規(guī)定（第?19?條）就鮮明地宣示了這樣地制度立場(chǎng)，即“國(guó)家加強(qiáng)基礎(chǔ)研究能力建設(shè)，尊重科學(xué)發(fā)展規(guī)律和人才成長(zhǎng)規(guī)律，強(qiáng)化項(xiàng)目、人才、基地系統(tǒng)布局，為基礎(chǔ)研究發(fā)展提供良好的物質(zhì)條件和有力的制度保障”。其后，該章又分別規(guī)定了國(guó)家自然科學(xué)基金“支持人才培養(yǎng)和團(tuán)隊(duì)建設(shè)”（第?21?條）；“國(guó)家加大基礎(chǔ)研究人才培養(yǎng)力度，強(qiáng)化對(duì)基礎(chǔ)研究人才的穩(wěn)定支持，提高基礎(chǔ)研究人才隊(duì)伍質(zhì)量和水平”“鼓勵(lì)和吸引優(yōu)秀科學(xué)技術(shù)人員投身基礎(chǔ)研究”（第?23?條），以及“國(guó)家支持高等學(xué)校加強(qiáng)……基礎(chǔ)研究人才培養(yǎng)”（第?25?條）等人才制度。

系統(tǒng)健全科技人才保護(hù)法律制度。新《科技進(jìn)步法》系統(tǒng)地從維護(hù)社會(huì)地位、保護(hù)合法權(quán)益、提高創(chuàng)新激勵(lì)、減少不合理科研管理等?4?個(gè)方面健全完善了科技人才法律制度。例如，在立法中首次規(guī)定“每年?5?月?30?日為全國(guó)科技工作者日”（第?18?條）；明確“禁止以任何方式和手段不公正對(duì)待科學(xué)技術(shù)人員及其科技成果”（第?57?條）；明確國(guó)家“保護(hù)科學(xué)技術(shù)人員自由探索等合法權(quán)益”（第?8?條）；明確“國(guó)家實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向的分配政策”（第?33?條），利用財(cái)政性資金設(shè)立的科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)和高等學(xué)校的科技人員在一定條件下“可以從事兼職工作獲得合法收入”，“技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)等活動(dòng)的獎(jiǎng)酬金提取，按照科技成果轉(zhuǎn)化有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，“鼓勵(lì)科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校、企業(yè)等采取股權(quán)、期權(quán)、分紅等方式激勵(lì)科學(xué)技術(shù)人員”（第?60?條）；“避免重復(fù)性檢查和評(píng)估，減輕科學(xué)技術(shù)人員項(xiàng)目申報(bào)、材料報(bào)送、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷等方面的負(fù)擔(dān)，保障科學(xué)技術(shù)人員科研時(shí)間”（第?64?條），“關(guān)心孕哺期女性科學(xué)技術(shù)人員”（第?66?條）。

實(shí)現(xiàn)人才保護(hù)責(zé)任和創(chuàng)新免責(zé)重要制度突破。一方面，首次將違反《科技進(jìn)步法》人才保護(hù)規(guī)定的行為納入法律責(zé)任的范圍，明確“違反本法規(guī)定，濫用職權(quán)阻撓、限制、壓制科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)活動(dòng)，或者利用職權(quán)打壓、排擠、刁難科學(xué)技術(shù)人員的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”。另一方面，對(duì)承擔(dān)探索性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)高研發(fā)項(xiàng)目的科技人員實(shí)行勤勉免責(zé)（第?68?條），對(duì)利用財(cái)政資金設(shè)立的科研機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校和企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人在創(chuàng)新探索過程中的失誤偏差實(shí)行盡職合規(guī)免責(zé)（第?97?條）。

全面擴(kuò)寬人才支持制度的適用范圍。新《科技進(jìn)步法》不但保持、提高并強(qiáng)調(diào)了對(duì)青年科學(xué)技術(shù)人員、少數(shù)民族科學(xué)技術(shù)人員、女性科學(xué)技術(shù)人員的相關(guān)平等權(quán)利與支持措施特別保護(hù)和支持，還增加了對(duì)戰(zhàn)略科學(xué)家、科技領(lǐng)軍人才、專業(yè)技術(shù)人才、高技能人才和老年科技人員等特殊人群的專門規(guī)定，并進(jìn)一步系統(tǒng)完善了外籍科技人員來華在華開展創(chuàng)新活動(dòng)的制度性支持與便利化機(jī)制。例如，新增了“鼓勵(lì)在華外資企業(yè)、外籍科學(xué)技術(shù)人員等承擔(dān)和參與科學(xué)技術(shù)計(jì)劃項(xiàng)目”（第?83?條）、“科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)及其他科學(xué)技術(shù)組織可以根據(jù)發(fā)展需要，聘用境外科學(xué)技術(shù)人員”（第?84?條）的規(guī)定。

科技治理法治化

科技立法是科技治理體系的關(guān)鍵內(nèi)容。《科技進(jìn)步法》作為我國(guó)科技領(lǐng)域的基礎(chǔ)法律，是我國(guó)科技治理體系法治化的制度標(biāo)志，也直接反映了我國(guó)科技治理體系法治化的制度框架和發(fā)展思路。此次修訂著力推動(dòng)科技治理現(xiàn)代化，進(jìn)一步厘清創(chuàng)新治理與科技管理、基礎(chǔ)研究與技術(shù)創(chuàng)新、全國(guó)與區(qū)域、開放與合作、發(fā)展與安全在創(chuàng)新發(fā)展中的制度關(guān)系。

強(qiáng)化決策法治化，補(bǔ)齊國(guó)家科技治理制度短板。在?2007?年確立的科技進(jìn)步法治框架基礎(chǔ)上，新《科技進(jìn)步法》系統(tǒng)補(bǔ)齊國(guó)家科技治理體系基本制度的短板或弱項(xiàng)，全面強(qiáng)化黨對(duì)科技工作的全面領(lǐng)導(dǎo)、健全國(guó)家科學(xué)技術(shù)決策咨詢制度、優(yōu)化地方科技創(chuàng)新事權(quán)制度。例如，科技決策制度的法治化一直受到學(xué)界關(guān)注，2007?年《科技進(jìn)步法》修訂將最初的科學(xué)決策原則擴(kuò)展為“推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化”，并增加了建立咨詢和決策機(jī)制的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，新《科技進(jìn)步法》進(jìn)一步規(guī)定“推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化和法治化”，并通過新增“發(fā)揮智庫作用，擴(kuò)大公眾參與，開展科學(xué)評(píng)估”等法定方式“改革完善重大科學(xué)技術(shù)決策咨詢制度”（第?99?條）。 

健全國(guó)家科技安全治理機(jī)制。新《科技進(jìn)步法》系統(tǒng)增加了保障國(guó)家科技安全和規(guī)制科技創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的科技安全治理機(jī)制。其中，針對(duì)國(guó)家科技安全，首次增加規(guī)定明確“國(guó)家統(tǒng)籌發(fā)展和安全，提高科技安全治理能力，健全預(yù)防和化解科技安全風(fēng)險(xiǎn)的制度機(jī)制”（第?5?條），“國(guó)家完善共性基礎(chǔ)技術(shù)供給體系，促進(jìn)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈深度融合，保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全”（第?26?條），“國(guó)家完善國(guó)際科學(xué)技術(shù)研究合作中的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與科技倫理、安全審查機(jī)制”（第?82?條），以及“加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)保密能力建設(shè)”（第?106?條）。

全面升級(jí)科技治理體系法律框架。新《科技進(jìn)步法》圍繞基礎(chǔ)研究、區(qū)域創(chuàng)新、開放合作等領(lǐng)域全面升級(jí)國(guó)家科技治理體系法律框架。上述修訂在立法層面上回應(yīng)了當(dāng)前科技發(fā)展與產(chǎn)業(yè)變革的趨勢(shì)需求，體現(xiàn)了我國(guó)科技創(chuàng)新發(fā)展面臨重大挑戰(zhàn)和國(guó)家科技創(chuàng)新格局的戰(zhàn)略調(diào)整，并進(jìn)一步從法律框架上更加清晰地界定了基礎(chǔ)研究、區(qū)域創(chuàng)新、開放合作與科技安全在我國(guó)科技治理體系中的定位。如果說?1993?年《科技進(jìn)步法》在國(guó)家科技治理體系法治化上實(shí)現(xiàn)了促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)的制度性結(jié)合，2007?年修訂理順了政府和市場(chǎng)在促進(jìn)科技進(jìn)步中的關(guān)系定位，突出企業(yè)主體地位和市場(chǎng)資源配置決定性作用；那么，此次修訂則嘗試進(jìn)一步厘清了長(zhǎng)期影響我國(guó)科技創(chuàng)新發(fā)展的?4?對(duì)關(guān)鍵性制度關(guān)系：基礎(chǔ)研究與應(yīng)用開發(fā)、產(chǎn)業(yè)化在創(chuàng)新體系中的優(yōu)位關(guān)系，中央與地方在科技創(chuàng)新事權(quán)上的配置關(guān)系，本國(guó)科技創(chuàng)新與對(duì)外開放、國(guó)際合作在創(chuàng)新促進(jìn)政策上的協(xié)同關(guān)系，以及科技發(fā)展與科技安全、監(jiān)督管理在國(guó)家安全層面上的統(tǒng)籌關(guān)系。這充分反映了，黨的十八大以來中央對(duì)國(guó)家科技治理體系現(xiàn)代化規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化，以及對(duì)我國(guó)建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)目標(biāo)路徑和部署的重大進(jìn)展。

基礎(chǔ)制度法定化

由于對(duì)科技活動(dòng)法律治理規(guī)律認(rèn)識(shí)的階段性，我國(guó)科技領(lǐng)域的大量基礎(chǔ)制度事實(shí)上長(zhǎng)期以來都主要以科技規(guī)劃、科技政策等規(guī)范性文件形式存在，這導(dǎo)致科技基礎(chǔ)制度效力位階低、規(guī)則穩(wěn)定差、適用協(xié)調(diào)難、約束剛性弱。此次《科技進(jìn)步法》修訂就重點(diǎn)圍繞支持全面創(chuàng)新的基本制度進(jìn)行了較為系統(tǒng)的增補(bǔ)完善和修訂，初步實(shí)現(xiàn)了支持全面創(chuàng)新的關(guān)鍵法律規(guī)則體系化和關(guān)鍵制度要素法定化。

實(shí)現(xiàn)科技評(píng)價(jià)制度要素法定化。全社會(huì)都普遍關(guān)注的科技評(píng)價(jià)制度，此次修訂后相關(guān)條文數(shù)量從原有法律的?3?條大幅增加到了?9?條，全面覆蓋了人才、項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)與活動(dòng)評(píng)價(jià)，以及基礎(chǔ)研究、企業(yè)創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化等不同評(píng)價(jià)場(chǎng)景，并將科技評(píng)價(jià)中應(yīng)當(dāng)遵循的科技創(chuàng)新規(guī)律、人才成長(zhǎng)規(guī)律和評(píng)估管理規(guī)律固化為立法形式。在總體規(guī)則方面，“總則”第?14?條規(guī)定“國(guó)家建立和完善有利于創(chuàng)新的科學(xué)技術(shù)評(píng)價(jià)制度”，“科學(xué)技術(shù)評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)……以科技創(chuàng)新質(zhì)量、貢獻(xiàn)、績(jī)效為導(dǎo)向，根據(jù)不同科學(xué)技術(shù)活動(dòng)的特點(diǎn)，實(shí)行分類評(píng)價(jià)”。在人才評(píng)價(jià)方面，新增了“完善戰(zhàn)略科學(xué)家、科技領(lǐng)軍人才等創(chuàng)新人才和團(tuán)隊(duì)的……評(píng)價(jià)機(jī)制”（第?58?條）和“對(duì)從事不同科學(xué)技術(shù)活動(dòng)的人員實(shí)行不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方式，突出創(chuàng)新價(jià)值、能力、貢獻(xiàn)導(dǎo)向，合理確定薪酬待遇、配置學(xué)術(shù)資源、設(shè)置評(píng)價(jià)周期”（第?63?條）的規(guī)定；在項(xiàng)目評(píng)價(jià)方面，增加了國(guó)家“強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目實(shí)效的考核評(píng)價(jià)”（第?101?條）的規(guī)定；在創(chuàng)新活動(dòng)評(píng)價(jià)方面，新增了國(guó)家“建立與基礎(chǔ)研究相適應(yīng)的評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)機(jī)制”（第?23?條），“國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全有利于技術(shù)創(chuàng)新的……考核評(píng)價(jià)制度”（第?46?條），以及國(guó)家建立健全科技統(tǒng)計(jì)、創(chuàng)新調(diào)查制度“評(píng)價(jià)國(guó)家創(chuàng)新能力”（第?105?條）的規(guī)定。

實(shí)現(xiàn)科技行政監(jiān)督管理制度類型化。與科技立法一貫突出保障促進(jìn)功能不同，此次修訂在科技立法中首次實(shí)現(xiàn)監(jiān)管基本制度專門化、類型化，將涉及科技行政管理與監(jiān)督的基本事項(xiàng)歸并集中，設(shè)立“監(jiān)督管理”專章并置于“法律責(zé)任”前，有效銜接違規(guī)違法行為監(jiān)管與法律責(zé)任追究機(jī)制，讓科技監(jiān)管更有效、法律責(zé)任更落實(shí)。新《科技進(jìn)步法》健全完善科技法治化建設(shè)、科技決策制度、財(cái)政科技資金管理、國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理、科技資源管理、科技倫理、科研誠(chéng)信、科技統(tǒng)計(jì)、創(chuàng)新調(diào)查、科技保密、科技安全與失范風(fēng)險(xiǎn)等科技管理的基本制度。其中，科研誠(chéng)信失信記錄、財(cái)政科技資金績(jī)效管理制度、設(shè)立國(guó)家科技倫理委員會(huì)，以及禁止學(xué)術(shù)論文買賣、代寫、代投等監(jiān)管規(guī)則都是首次寫入國(guó)家法律。 

新《科技進(jìn)步法》實(shí)施可能面臨的挑戰(zhàn)

總體來看，此次修訂在內(nèi)容和時(shí)機(jī)上高度契合黨中央關(guān)于我國(guó)科技發(fā)展的戰(zhàn)略意圖，必將有利于加快“推進(jìn)科技體制改革，形成支持全面創(chuàng)新的基礎(chǔ)制度”，在科技立法領(lǐng)域“填補(bǔ)空白點(diǎn)、補(bǔ)強(qiáng)薄弱點(diǎn)”。但同時(shí)，由于此次修訂涉及新增、修改和調(diào)整的條文數(shù)量龐大，制度規(guī)則變化明顯，雖與國(guó)家科技體制改革進(jìn)程契合度高，但未來在法律實(shí)施上可能仍然存在著一些挑戰(zhàn)。

新《科技進(jìn)步法》在涉及事項(xiàng)方面覆蓋范圍更廣，也就必然意味著與我國(guó)其他法律之間的協(xié)調(diào)因素和關(guān)系更復(fù)雜。這其中，既有與《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）等基本法律的銜接，也有與《中華人民共和國(guó)專利法》《中華人民共和國(guó)生物安全法》等同位階法律的協(xié)調(diào)。例如，“職務(wù)科技成果所有權(quán)和使用權(quán)”表述中的“所有權(quán)”是否與《民法典》第?240?條的定義一致，以及這一權(quán)利的設(shè)立、變更和行使是否適用《民法典》第?2?編第?2?分編所有權(quán)部分的法律規(guī)則等。

新《科技進(jìn)步法》突破了科技領(lǐng)域和科技行業(yè)的框架，從科技法向創(chuàng)新法的轉(zhuǎn)變、從基本法向綜合法的擴(kuò)展，也必然意味著法律實(shí)施落地還需要更為全面的法規(guī)制度配套協(xié)調(diào)。加快科技創(chuàng)新體系化立法的進(jìn)程，將成為下一步保障法律有效實(shí)施的關(guān)鍵。但是，目前我國(guó)科技立法欠賬較多，立法資源整體緊張。因此，如何保障《科技進(jìn)步法》修訂創(chuàng)造出來的制度紅利能夠持續(xù)發(fā)揮作用，還需要進(jìn)一步解放思想，通過改革現(xiàn)有科技立法體制機(jī)制，激活地方性立法和第三方立法研究與支撐資源，盡快啟動(dòng)科研機(jī)構(gòu)、科技人員專門立法，以及科技評(píng)價(jià)、科技監(jiān)督、科技安全配套立法。

新《科技進(jìn)步法》賦予地方更大科技創(chuàng)新事權(quán)，也就意味著統(tǒng)一的創(chuàng)新市場(chǎng)、科技基礎(chǔ)制度與按照行政區(qū)域劃分的制度配置和資源管理之間的關(guān)系可能更為緊張。例如，第?78?條規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)地方積極探索區(qū)域科技創(chuàng)新模式，尊重區(qū)域科技創(chuàng)新集聚規(guī)律，因地制宜選擇具有區(qū)域特色的科技創(chuàng)新發(fā)展路徑”，這是否意味著地方可以實(shí)施與《科技進(jìn)步法》規(guī)定不同的科技創(chuàng)新制度規(guī)則，是否會(huì)削弱或者減弱《科技進(jìn)步法》作為科技領(lǐng)域基本性法律的地位，以及是否會(huì)影響到關(guān)鍵性科技基礎(chǔ)制度實(shí)施的效果等。特別是，區(qū)域差異化的科技創(chuàng)新規(guī)則是否會(huì)影響或者限制創(chuàng)新要素的市場(chǎng)化配置和自由流動(dòng)。

（作者：肖尤丹，中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院、中國(guó)科學(xué)院大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院；《中國(guó)科學(xué)院院刊》供稿）

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