中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊  氣候變暖已對工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、海岸帶甚至國家安全等多個方面帶來負面影響。因此，與氣候變暖密切相關的碳中和概念應運而生。碳中和是指人類活動造成的二氧化碳（CO2）排放量與全球人為 CO2 吸收量在一定時期內(nèi)達到平衡。自20 世紀中期以來，有研究表明人類活動可能是全球氣候變暖的主要驅(qū)動因素，其可能性在95% 以上。由此可見，實現(xiàn)碳中和是人類應對生存危機必經(jīng)的過程。截至2021 年1 月，全球已有約130 個國家提出碳中和目標。全球范圍碳中和共識的形成，標志著傳統(tǒng)工業(yè)時代的落幕和一個新時代的發(fā)展開啟。碳中和不僅是能源結構的重塑，還是人類發(fā)展范式的再定義，以及生產(chǎn)生活方式的“自我革命”。因此，不僅人類未來的自然環(huán)境和社會狀態(tài)將受到碳中和的影響，全球各經(jīng)濟體的經(jīng)濟、政治和軍事實力也將不可避免地受到碳約束的影響。

歐盟是全球溫室氣體排放最多的經(jīng)濟體之一，其歷史累積溫室氣體排放量約占世界總量的25%，但其是《巴黎協(xié)定》的堅定維護者和履約者，更是全球率先提出碳中和計劃的經(jīng)濟體之一。歐盟已經(jīng)構建了較完善的碳中和政策框架，具有很好的借鑒意義。自2020 年9 月中國提出“力爭于2030 年實現(xiàn)碳達峰，努力爭取2060 年前實現(xiàn)碳中和”目標以來，中國政府正在積極探索構建碳中和政策體系。鑒于此，本文將全面梳理歐盟的碳中和政策體系，以期為國內(nèi)相關機構構建中國碳中和政策體系提供參考，保障我國在未來全球地緣政治格局中占據(jù)有利地位，推動中國經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)在未來全球經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中享受先發(fā)優(yōu)勢。 

歐盟碳中和的主要政策框架與政策目標

歐盟構建的碳中和政策框架包括部署了重點鮮明的關鍵行業(yè)減排措施，配套布局了科技研發(fā)項目，采取了多樣化的財政與金融保障措施等（表1）。例如，2018 年11 月，歐盟委員會首次提出了2050 年實現(xiàn)碳中和的歐洲愿景；2019 年3 月與12 月，歐洲議會與歐洲理事會相繼批準了該愿景的提案；為了實現(xiàn)碳中和目標，2019 年12 月，歐盟委員會發(fā)布了《歐洲綠色協(xié)議》，提出了歐洲邁向碳中和的7 大轉(zhuǎn)型路徑；2020 年3 月，歐盟委員會通過了《歐洲氣候法》提案，旨在從法律層面確保歐洲到2050 年實現(xiàn)碳中和；2021 年7 月，歐盟委員會發(fā)布了“減碳55”（Fit for 55）一攬子計劃，并通過了9 條提案。

在《歐洲氣候法》、“減碳55”一攬子計劃和《歐洲綠色協(xié)議》框架下，歐盟主要從7 個方面構建并完善著其碳中和政策框架：將2030 年溫室氣體減排目標從50%—55% 提高到60%；修訂氣候相關政策法規(guī)；基于《歐洲綠色協(xié)議》與行業(yè)戰(zhàn)略，統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)歐盟委員會的所有政策與新舉措；構建數(shù)字化的智能管理體系；完善歐盟碳排放交易體系；構建公正的轉(zhuǎn)型機制；對歐盟的綠色預算進行標準化管理。 

歐盟關鍵行業(yè)減排措施

歐盟《2030 年氣候目標計劃》顯示，能源行業(yè)是歐盟未來有望實現(xiàn)減排突破的行業(yè)，工業(yè)、交通運輸業(yè)和林業(yè)是未來相對有潛力實現(xiàn)減排突破的行業(yè)。因此，本研究將重點針對能源、工業(yè)、交通運輸業(yè)和林業(yè)梳理歐盟采取的減排措施。

能源行業(yè)。能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟脫碳的關鍵驅(qū)動力，歐盟《推動氣候中性經(jīng)濟：歐盟能源系統(tǒng)一體化戰(zhàn)略》概述了能源系統(tǒng)脫碳的關鍵行動，并確定關鍵行動的六大支柱：構建“能效第一”、更加注重循環(huán)再利用的能源系統(tǒng)；基于可再生能源，構建電力系統(tǒng)，加速能源電氣化；將可再生能源和低碳燃料推廣應用到難以脫碳的行業(yè)；提高能源市場的兼容性；構建一體化的能源基礎設施；構建創(chuàng)新型能源數(shù)字化系統(tǒng)。

工業(yè)。歐洲工業(yè)在許多領域都處于全球前列，為了保持其領先地位，歐盟發(fā)布的《我們對人人共享清潔地球的愿景：工業(yè)轉(zhuǎn)型》從6 個方面描繪了歐盟的工業(yè)轉(zhuǎn)型愿景：采取氣候變化行動，提高能源效率；到2050 年大幅降低能源進口依存度；經(jīng)濟轉(zhuǎn)型享受先發(fā)優(yōu)勢；持續(xù)提高可再生能源占比；強化基礎設施建設；將技術創(chuàng)新聚焦于電遷移。

交通運輸業(yè)。交通運輸業(yè)的溫室氣體排放量占歐盟溫室氣體排放總量的1/4，并且仍在增長。《可持續(xù)交通 ·歐洲綠色協(xié)議》制定了到2050 年將交通運輸業(yè)溫室氣體排放量減少90% 的目標，并提出了以下主要措施：交通管理系統(tǒng)數(shù)字化，提高交通運輸業(yè)的能源效率；減少或取消航空業(yè)和化石燃料的補貼，將環(huán)境影響納入價格體系；建設100 萬座（目前14 萬座）公共充電站和加油站，完善可持續(xù)的燃料供應體系。

林業(yè)。歐盟森林覆蓋率高達43.52%，森林有望在推動2050 年歐洲實現(xiàn)碳中和目標過程中發(fā)揮重要作用。2021 年7 月16 日，歐盟委員會發(fā)布的《歐盟2030 年森林新戰(zhàn)略》提出了以下4 項主要措施：保護與恢復原始森林，提出到2030 年再種植30 億棵樹的目標；發(fā)展基于森林的生態(tài)旅游業(yè)，延長木制品的使用壽命，提高森林的生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益；鼓勵人民更好地了解森林；制定協(xié)調(diào)一致的森林治理框架。 

歐盟碳中和科技創(chuàng)新研發(fā)保障措施

歐盟委員會發(fā)布的《歐洲可持續(xù)投資計劃》顯示，2021—2030 年，歐盟將調(diào)動至少1 萬億歐元資金支持《歐洲綠色協(xié)議》。歐盟將通過協(xié)調(diào)“創(chuàng)新基金”“地平線計劃”等大型科學計劃，支持以下重點行業(yè)的低碳科技研發(fā)與示范，旨在到2050 年實現(xiàn)碳中和目標。

清潔能源、安全轉(zhuǎn)型關鍵創(chuàng)新技術。可再生能源發(fā)電技術。下一代風力渦輪機、太陽能發(fā)電、增強型地熱能、近岸振蕩波浪涌轉(zhuǎn)換器裝置、先進生物燃料、潮汐能和波浪能技術、海上浮動式可再生能源發(fā)電設備與大規(guī)模集成系統(tǒng)。能源存儲技術。超快速充電基礎設施、鋰離子或新型化學電池技術、有機太陽能電池、儲熱技術、抽熱蓄電技術。電網(wǎng)基礎設施與輸電技術。大型海上高壓直流電網(wǎng)技術、設備間/陣列間動態(tài)電纜與海上變電站連接設施、港口能量管理系統(tǒng)和充電設施。氫能技術。清潔氫終端部件、100 兆瓦電解槽技術。智能化管理與服務技術。區(qū)塊鏈技術、人工智能技術、創(chuàng)新型數(shù)字化能源系統(tǒng)。

工業(yè)轉(zhuǎn)型關鍵創(chuàng)新技術。焦炭和精煉石油產(chǎn)品生產(chǎn)——低碳輪胎生產(chǎn)技術、替代原料研發(fā)；黑色金屬生產(chǎn)——基于低碳氫的直接還原技術、電爐煉鋼、爐頂煤氣回收；有色金屬生產(chǎn)——低排放電解、惰性陽極/濕排水陰極、磁性鋼坯加熱、余熱回收；水泥和混凝土制品制造——低碳水泥、混凝土成分優(yōu)化；石灰和石膏產(chǎn)品生產(chǎn)——提高 CO2濃度、富氧工藝；玻璃及其產(chǎn)品制造——電爐、富氧燃燒、低碳氫等替代燃料；黏土產(chǎn)品和耐火材料制造——低碳產(chǎn)品設計、電爐和烘干機；造紙及紙產(chǎn)品生產(chǎn)——新型干燥技術、纖維材料起泡、酶預處理、熱回收、木質(zhì)素電化學解聚；化學品和化學產(chǎn)品生產(chǎn)——低碳原材料研發(fā)與替代、可再生能源電力、工藝電氣化；碳捕集、封存與利用（CCUS）技術。

高能效建筑關鍵技術。可再生能源社區(qū)的可擴展性設計；從設計到施工的工作流程監(jiān)控；適應當?shù)丨h(huán)境和氣候的高能效建筑設計；波動性可再生能源發(fā)電與服務性基礎設施技術組合；可再生能源供暖和制冷解決方案；基于數(shù)字技術的建筑物與設備安全節(jié)能智慧運行系統(tǒng)；公民低碳習慣培養(yǎng)；建筑物和高壓交流電技術標準的研究與發(fā)布。

智慧交通關鍵技術。電動汽車關鍵零部件研發(fā)；自動化和智能化的交通管理系統(tǒng)開發(fā)； 綠色機場、海洋，以及內(nèi)陸綠色港口大規(guī)模技術解決方案研究與示范等。 

歐盟碳中和財政與金融保障措施

歐盟已將氣候變化相關支出納入主要預算

面向現(xiàn)代清潔經(jīng)濟與公平社會，歐盟《多年期財政框架（2021—2027 年）》《歐洲可持續(xù)投資計劃》等主要提出了7 項財政與金融轉(zhuǎn)型舉措：2021—2027 年歐洲凝聚基金和歐洲區(qū)域發(fā)展基金將至少籌集1?080 億歐元，支持可再生能源和低碳燃料生產(chǎn)與消費綜合示范、碳中和產(chǎn)業(yè)集群旗艦項目融資、基礎設施建設、電動汽車關鍵部件研發(fā)。在歐洲投資計劃下，歐洲投資銀行將開發(fā)一種面向建筑高效節(jié)能運行的金融工具，將歐盟贈款作為擔保，吸引100 億歐元融資，提高建筑物的能源效率，使320 萬家庭擺脫能源貧困。“連接歐洲設施計劃”將至少60% 的預算用于支持交通、能源和數(shù)字基礎設施建設。制定“對外投資計劃”，利用歐盟預算的41 億歐元，吸引多達440 億歐元的額外投資。在該計劃的5 個投資窗口中，有3 個將直接面向碳中和目標。針對煤炭和碳密集地區(qū)，歐盟將采取結構性支持行動。與2014—2020 年相比，“LIFE 計劃”將增加72% 的資金支出（達到54 億歐元），且超過60% 的新增資金將用于實現(xiàn)氣候目標。《共同農(nóng)業(yè)政策》和“地平線計劃”分別計劃將至少40% 和35% 的預算用于支持《歐洲綠色協(xié)議》的優(yōu)先事項。

歐盟碳排放交易體系與碳價機制助力公平轉(zhuǎn)型

在全球溫室氣體減排實踐中，歐盟碳排放交易體系與碳價機制被認為是最有效的市場經(jīng)濟手段。在運行初期，歐盟碳排放交易體系的免費碳額度分配采用歷史法，對行業(yè)碳排放的約束力較小；其暴露出的問題是碳價失靈，以及歐盟碳排放交易體系效率低下。市場穩(wěn)定儲備機制提高了歐盟碳排放交易體系的有效性，也催生了產(chǎn)業(yè)約束問題。時至今日，雖然歐盟碳排放交易體系已歷經(jīng)3 個階段的完善，但仍存在問題。2018 年2 月，歐盟批準了歐盟碳排放交易體系第4 階段（2021—2030 年）的改革方案。預計到2030 年，歐盟碳排放交易體系中免費碳配額總量將相較2005 年（歐盟碳排放交易體系運行初始年）減少43%，并且歐盟碳排放交易體系也將擴展到新的行業(yè)。

歐盟碳排放交易體系第4 階段的主要改革措施包括：2019—2023 年，市場穩(wěn)定儲備機制每年將減少24% 的超配額排放；從2021 年起，碳配額總量的年均遞減速率將從1.74% 提高到2.2%；定期根據(jù)技術進步，更新免費碳配額的總量；激勵行業(yè)創(chuàng)新；確保能源價格可負擔；歐盟碳排放交易體系中2% 的儲備資金將用于解決低收入成員國（人均國內(nèi)生產(chǎn)總值低于歐盟平均水平的60%）的額外投資需求；對于歐盟碳排放交易體系中成員國拍賣的碳配額，其中?10% 將分配給人均國內(nèi)生產(chǎn)總值低于歐盟平均值90% 的國家，其余將根據(jù)核實的排放量在所有成員國之間進行分配；通過碳邊界調(diào)整機制、市場穩(wěn)定儲備機制，將歐盟碳排放交易體系擴展到海事部門，并為建筑業(yè)和交通運輸業(yè)構建新的 ETS，以實現(xiàn)到2030 年歐盟碳排放交易體系覆蓋行業(yè)的排放量比2005 年減少61% 的目標；對歐盟碳排放交易體系以外的航班使用國際航空碳抵消與減排機制。

日趨完善的低碳轉(zhuǎn)型財政體系

《人人享有清潔的地球：歐洲實現(xiàn)繁榮、現(xiàn)代化、具有競爭力和氣候中立的經(jīng)濟體的長期戰(zhàn)略愿景》和《推動氣候中性經(jīng)濟：歐盟能源系統(tǒng)一體化戰(zhàn)略》提議，修訂《能源稅指令》，逐步取消直接化石燃料補貼，并調(diào)整交通運輸行業(yè)的稅費標準，使能源、電力、氫生產(chǎn)、氫儲存稅收與歐盟環(huán)境和氣候政策保持一致，以避免雙重征稅。 

歐盟碳中和政策體系的主要特點

歐盟在碳中和方面的探索一直處于世界前列。目前，歐盟碳中和政策體系已經(jīng)相對完善，其主要特點有如下6 點。

較完善的政策框架。歐盟以提出目標、頒布立法、出臺戰(zhàn)略方案3 種主要形式搭建了自上而下的碳中和政策框架，為歐盟短期、中期經(jīng)濟去碳化指明了方向。

重點鮮明的關鍵行業(yè)減排措施。歐盟界定了優(yōu)先脫碳的重點行業(yè)，通過發(fā)布關鍵行業(yè)中長期轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略，部署了重點鮮明的行業(yè)減排措施。

科技先行。歐盟通過啟動大型科學計劃，圍繞可再生能源發(fā)電技術、能源存儲技術、電網(wǎng)基礎設施與輸電技術、氫能技術、智能化管理與服務技術、電動汽車關鍵零部件研發(fā)、替代原料研發(fā)、產(chǎn)業(yè)脫碳工藝流程研發(fā)等關鍵科學問題與技術，部署了結構化的科技創(chuàng)新體系。

配套了較完善的財政與金融保障措施。歐盟配套出臺相應的大規(guī)模投融資計劃，積極探索完善財政與金融保障措施，推動歐盟經(jīng)濟、社會與產(chǎn)業(yè)沿既定的方向發(fā)展。

新型核能發(fā)電技術和 CCUS 技術發(fā)展仍面臨挑戰(zhàn)。化工、電力等行業(yè)的排放是不可避免的，CCUS 技術、新型核能發(fā)電技術或?qū)⒊蔀殡y減排行業(yè)碳中和的關鍵技術。然而，以上技術在規(guī)模化應用中仍存在安全隱患與高昂成本的限制，所以如何提高并推廣相關技術，也是目前歐盟面臨的重要挑戰(zhàn)。

碳排放交易體系和碳價機制仍在完善中。時至今日，雖然歐盟碳排放交易體系已經(jīng)運行16 年，但如何在碳排放交易體系和碳價之間尋找一個平衡點，在加大碳減排力度的同時，最大限度地降低對行業(yè)發(fā)展的約束，并尋求不同成員國、不同行業(yè)的公平公正轉(zhuǎn)型，仍然是一個值得深入探討的問題。 

啟示與建議

基于對歐盟碳中和政策體系主要特點的分析，為了推動我國構建與完善碳中和政策體系，本文提出5 點建議。

加快構建碳中和政策框架。①加快立法進程。聚焦我國碳中和目標，通過頒布相關法律，以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)現(xiàn)行法律與政策體系，構建行動監(jiān)督與執(zhí)法機制，提高碳中和目標的約束力。②加速發(fā)布碳達峰、碳中和頂層設計文件。明確各部委之間、中央與地方之間的權責，理順管理機制，為我國經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)脫碳提供方向標。

采取疏密有致的關鍵行業(yè)減排措施。建議遵循重要性、可實現(xiàn)性、脫碳潛力等原則，對能源、工業(yè)、交通運輸業(yè)、建筑業(yè)、林業(yè)等重點行業(yè)進行脫碳優(yōu)先級排序，并按照優(yōu)先級別，發(fā)布疏密有致的關鍵行業(yè)實施方案。

構建財政與金融政策體系。配套出臺相應的大規(guī)模投融資計劃，完善補貼、價格、財稅等財政與金融政策體系，推動重點行業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型。

科技先行。面向碳中和政策框架和關鍵行業(yè)減排措施，同步配套部署以下科學技術創(chuàng)新研發(fā)保障措施：啟動重點科學技術研發(fā)與工程示范。重點圍繞技術成熟度較高的零碳電力技術、儲能技術、化石能源清潔開發(fā)與利用技術、電網(wǎng)基礎設施與輸電技術、零碳原材料/燃料與工藝替代技術、零碳/低碳工業(yè)流程再造技術、生態(tài)系統(tǒng)碳匯技術等低碳技術，扶持技術研發(fā)、試點與推廣。構建顛覆性技術長效研發(fā)機制。對于新型核能發(fā)電技術、CCUS 技術等安全性或成本效益仍值得探討的顛覆性技術，建議構建長效研發(fā)機制，以排除和突破其在規(guī)模化應用中的安全隱患與高昂成本限制。

依托碳排放交易體系梯次有序?qū)崿F(xiàn)各地區(qū)、各行業(yè)碳中和目標。探索完善碳排放交易體系與碳價機制。基于各地區(qū)、各行業(yè)的歷史排放量，通過市場穩(wěn)定儲備機制、碳差價合約機制、碳邊界調(diào)整機制、碳價格逐步上漲機制等，在規(guī)避產(chǎn)業(yè)約束問題與碳泄露風險的前提下，提高碳排放交易體系的有效性與公正性。采用省份間與行業(yè)間補償機制。設定專門基金，滿足低收入省份（人均國內(nèi)生產(chǎn)總值遠低于全國平均水平）和受沖擊行業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型需求。

（作者：董利蘋、曾靜靜、裴惠娟、廖琴、劉莉娜、秦冰雪，中國科學院西北生態(tài)環(huán)境資源研究院、中國科學院西北生態(tài)環(huán)境資源研究院 文獻情報中心；曲建升，中國科學院西北生態(tài)環(huán)境資源研究院、中國科學院成都文獻情報中心；劉燕飛，中國科學院西北生態(tài)環(huán)境資源研究院、中國科學院西北生態(tài)環(huán)境資源研究院 文獻情報中心、中國科學院大學；《中國科學院院刊》供稿）

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