中國(guó)網(wǎng)／中國(guó)發(fā)展門戶網(wǎng)訊 2018?年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》要求政府管理部門和有關(guān)執(zhí)行部門必須樹立“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的績(jī)效管理理念，強(qiáng)調(diào)財(cái)政投入的有效性和投入產(chǎn)出的績(jī)效觀，這標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了績(jī)效管理的新時(shí)代。績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效管理的核心環(huán)節(jié)，如何科學(xué)地開展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)，成為新時(shí)代績(jī)效管理面臨的首要問(wèn)題。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)綜合打分制方法以其標(biāo)準(zhǔn)化、透明化、簡(jiǎn)單易行等特點(diǎn)在績(jī)效管理推廣初期起到了重要作用。但是，隨著實(shí)踐的推進(jìn)，綜合打分制方法難以準(zhǔn)確反映績(jī)效實(shí)質(zhì)的問(wèn)題也日益凸顯。那么，應(yīng)如何認(rèn)識(shí)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)綜合打分制方法的問(wèn)題與挑戰(zhàn)？如何改進(jìn)或替代綜合打分制績(jī)效評(píng)價(jià)方法，以滿足新時(shí)代全面預(yù)算績(jī)效管理的需求？本文從財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)綜合打分制方法的概念與應(yīng)用出發(fā)，分析提出綜合打分制方法面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，結(jié)合國(guó)內(nèi)外的探索與實(shí)踐，提出相關(guān)改革思路。

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)綜合打分制方法的概念及其在我國(guó)的應(yīng)用

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)綜合打分制方法的概念與內(nèi)涵

綜合打分制績(jī)效評(píng)價(jià)方法來(lái)源于統(tǒng)計(jì)學(xué)中的綜合評(píng)分法，其核心是根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象的不同等級(jí)賦予不同的分值，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。該方法適用于評(píng)價(jià)指標(biāo)無(wú)法使用統(tǒng)一的量綱進(jìn)行定量分析的場(chǎng)合，而以無(wú)量綱的分?jǐn)?shù)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。該方法廣泛應(yīng)用于政府采購(gòu)評(píng)標(biāo)、專業(yè)技術(shù)人員職稱考核等場(chǎng)合。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中的綜合打分制績(jī)效評(píng)價(jià)方法，將多維績(jī)效整合于單一的指標(biāo)化的方法體系中，采用逐項(xiàng)打分的方法評(píng)價(jià)多維績(jī)效目標(biāo)的完成情況，并將多維績(jī)效得分加總，形成定量的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，最終以分?jǐn)?shù)或分檔的形式體現(xiàn)。綜合打分制績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程一般分為?4?個(gè)步驟：根據(jù)收集、整理的證據(jù)和設(shè)定的打分標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行百分制打分；對(duì)每個(gè)評(píng)價(jià)維度的各項(xiàng)指標(biāo)得分進(jìn)行加權(quán)平均，算出每個(gè)評(píng)價(jià)維度的加權(quán)得分；根據(jù)每個(gè)評(píng)價(jià)維度的得分和權(quán)重，算出評(píng)價(jià)對(duì)象的總體得分；根據(jù)總分及分檔設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，確定受評(píng)對(duì)象的績(jī)效等級(jí)。

以財(cái)政部?2020?年印發(fā)的《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》為例，績(jī)效評(píng)價(jià)包括單位自評(píng)、部門評(píng)價(jià)和財(cái)政評(píng)價(jià)?3?種方式。單位自評(píng)指標(biāo)既包括表征項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理績(jī)效的預(yù)算執(zhí)行率，也包括表征項(xiàng)目的產(chǎn)出、效益、滿意度等績(jī)效指標(biāo)；單位自評(píng)指標(biāo)的權(quán)重原則上是統(tǒng)一設(shè)定的，分為預(yù)算執(zhí)行率?10%、產(chǎn)出指標(biāo)?50%、效益指標(biāo)?30%、服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)?10%；單位自評(píng)采用定量與定性評(píng)價(jià)相結(jié)合的比較法，根據(jù)指標(biāo)完成值與指標(biāo)設(shè)定值的比例程度記分。部門和財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)包括能全面反映項(xiàng)目決策、項(xiàng)目和資金管理、產(chǎn)出和效益的指標(biāo)，各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重可體現(xiàn)差異性，但原則上產(chǎn)出、效益指標(biāo)權(quán)重不低于?60%；部門評(píng)價(jià)和財(cái)政評(píng)價(jià)主要利用成本效益分析法、比較法、因素分析法等，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行打分。部門和財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果采取評(píng)分和評(píng)級(jí)相結(jié)合的方式，通過(guò)單項(xiàng)打分、累計(jì)加總的形式得出績(jī)效評(píng)價(jià)的分?jǐn)?shù)結(jié)果，進(jìn)而進(jìn)行分檔。一般將總分設(shè)置為?100?分，等級(jí)劃分為?4?檔：90（含）—100?分為“優(yōu)”、80（含）—90分為“良”、60（含）—80?分為“中”、60?分以下為“差”。

綜合打分制在我國(guó)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)中的應(yīng)用

綜合打分制方法貫穿于我國(guó)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的各個(gè)階段，廣泛存在于農(nóng)業(yè)、教育、科技等各個(gè)領(lǐng)域。我國(guó)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)大致可劃分為試點(diǎn)探索、全面推進(jìn)、提質(zhì)增效?3?個(gè)階段。試點(diǎn)探索階段自?2000?年財(cái)政部成立預(yù)算編制改革領(lǐng)導(dǎo)小組開始拉開了財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的序幕。2001?年，湖北省財(cái)政廳根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)一部署，率先在恩施州選擇了“財(cái)政支農(nóng)”“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)”等?5?個(gè)項(xiàng)目開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作。此次實(shí)踐形成了一套財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)流程，并通過(guò)對(duì)各級(jí)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行打分呈現(xiàn)出最終的評(píng)價(jià)結(jié)果。全面推進(jìn)階段開始于?2003?年，黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》明確提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，財(cái)政部以此為契機(jī)，在規(guī)范管理化績(jī)效評(píng)價(jià)的同時(shí)，將試點(diǎn)范圍逐步向中央和地方全面鋪開，評(píng)價(jià)對(duì)象也逐步實(shí)現(xiàn)向部門和項(xiàng)目全覆蓋，試點(diǎn)領(lǐng)域逐步擴(kuò)展至教育、社保、科技、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域。相比試點(diǎn)探索階段，此階段在評(píng)價(jià)流程和評(píng)價(jià)體系上更為規(guī)范化、制度化，在評(píng)價(jià)方法上更加依賴并成熟使用綜合打分制。提質(zhì)增效階段伴隨著全面預(yù)算績(jī)效管理的提出而到來(lái)，2011?年，財(cái)政部在第一次全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作會(huì)議上首次提出了全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的理念，并在之后的幾年內(nèi)相繼發(fā)文，不斷完善財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)頂層設(shè)計(jì)。到?2018?年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》的出臺(tái)將預(yù)算績(jī)效管理上升到國(guó)家層面，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)提出了新的要求。當(dāng)前階段，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)由傳統(tǒng)的“審計(jì)查賬”轉(zhuǎn)向?qū)?jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、可持續(xù)影響和服務(wù)對(duì)象滿意度等多種因素的綜合考慮，必然要求評(píng)價(jià)方法的創(chuàng)新。

自財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)開始，到全面預(yù)算績(jī)效管理下的績(jī)效評(píng)價(jià)，無(wú)論是單位自評(píng)、部門評(píng)價(jià)，還是財(cái)政評(píng)價(jià)，都普遍采用了綜合打分制績(jī)效評(píng)價(jià)的方法。綜合打分制在財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)中形成了一種思維定式與固化習(xí)慣，即使該方法在諸如科技、教育等領(lǐng)域并不十分合適，但管理部門和領(lǐng)域?qū)＜宜坪鯖](méi)有找到可以替代的方法。例如，2020?年?7?月開展的國(guó)家杰出青年科學(xué)基金績(jī)效評(píng)價(jià)，由財(cái)政部預(yù)算評(píng)審中心組織專家和第三方機(jī)構(gòu)開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，依據(jù)《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》的要求對(duì)決策、項(xiàng)目和資金管理、產(chǎn)出和效益指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和分值設(shè)定，采用因素分析法、專家評(píng)分法和公眾評(píng)價(jià)法進(jìn)行判斷，最終由專家對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行打分，逐級(jí)加權(quán)求和得出其總分為?92?分，其績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)為“優(yōu)”。

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)綜合打分制方法的挑戰(zhàn)

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)綜合打分制方法自身的局限

綜合打分制績(jī)效評(píng)價(jià)方法以其評(píng)價(jià)體系的標(biāo)準(zhǔn)化、透明化、簡(jiǎn)單易操作等特點(diǎn)，對(duì)于快速推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐、建立績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系、深化績(jī)效評(píng)價(jià)理念起到了重要的作用。然而，綜合打分制績(jī)效評(píng)價(jià)方法的局限性也不容忽視，主要問(wèn)題有?5?個(gè)方面。

綜合打分制將管理績(jī)效與產(chǎn)出績(jī)效等多維指標(biāo)融為一體，難以體現(xiàn)績(jī)效實(shí)質(zhì)。綜合打分制將管理績(jī)效與產(chǎn)出績(jī)效等多維指標(biāo)融為一體，采取得分逐項(xiàng)累加的方式，形成單一的分?jǐn)?shù)或分檔結(jié)果。以科研項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)為例，產(chǎn)出結(jié)果突出、管理績(jī)效一般的項(xiàng)目與產(chǎn)出績(jī)效一般、管理能力突出的項(xiàng)目?jī)烧吆芸赡艹霈F(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果分?jǐn)?shù)一致的情況。引發(fā)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掩蓋了績(jī)效的實(shí)質(zhì)與問(wèn)題，偏離了財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)。

“一刀切”的指標(biāo)體系難以體現(xiàn)評(píng)價(jià)對(duì)象的差異性，難以體現(xiàn)績(jī)效實(shí)質(zhì)。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象特征千差萬(wàn)別，即便對(duì)財(cái)政科技單項(xiàng)投入而言，也存在基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、試驗(yàn)發(fā)展等多個(gè)類型，績(jī)效目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)差異顯著。“一刀切”的指標(biāo)體系，忽略了對(duì)象特征的差異性，難以體現(xiàn)績(jī)效戰(zhàn)略目標(biāo)。

綜合打分制方法易于出現(xiàn)評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化，評(píng)價(jià)尺度差異化的問(wèn)題。綜合打分制方法受到專家主觀判斷、評(píng)分尺度差異性的影響，即使在標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)體系內(nèi)仍然出現(xiàn)評(píng)價(jià)尺度差異較大的問(wèn)題。而且，最終以分?jǐn)?shù)或分檔呈現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果的方式，忽略了評(píng)價(jià)結(jié)果的形成過(guò)程，難以將評(píng)價(jià)對(duì)象的關(guān)鍵信息或問(wèn)題揭示出來(lái)。

綜合打分制績(jī)效評(píng)價(jià)方法不利于建立績(jī)效管理的文化和氛圍。管理者將注意力集中在如何提升自身在既定指標(biāo)體系中的表現(xiàn)，而放棄了對(duì)績(jī)效戰(zhàn)略目標(biāo)的思考及對(duì)績(jī)效管理的改進(jìn)，將績(jī)效評(píng)價(jià)演變?yōu)榧榷ㄖ笜?biāo)上的競(jìng)爭(zhēng)，偏離了績(jī)效評(píng)價(jià)“以評(píng)促改”“以評(píng)促建”的初衷。

綜合打分制績(jī)效評(píng)價(jià)的組織需要消耗大量的人、財(cái)、物等資源。綜合打分制績(jī)效評(píng)價(jià)從專家遴選、項(xiàng)目評(píng)審到最終的結(jié)果審定、分級(jí)分檔等環(huán)節(jié)都需要大量的人力、物力投入，并且隨著評(píng)價(jià)對(duì)象數(shù)量的增加對(duì)資源的消耗呈幾何基數(shù)增長(zhǎng)，給評(píng)價(jià)的組織方造成了較大的壓力。

美國(guó)廢止了財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)綜合打分制方法PART

在財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)中采用綜合打分制方法是國(guó)際上開展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐初期的通用做法。美國(guó)聯(lián)邦政府作為政府績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐的先行者，在?1993?年通過(guò)《政府績(jī)效與結(jié)果法案》（Government Performance and Results Act，GPRA）后，于?2003?年由美國(guó)總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室（OMB）開發(fā)了一套“項(xiàng)目評(píng)價(jià)評(píng)級(jí)工具”（Program Assessment Rating Tool，PART），用以評(píng)價(jià)聯(lián)邦政府財(cái)政支出的實(shí)施績(jī)效。

PART?以綜合打分制為核心，建立了通用的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)框架與指標(biāo)體系。從評(píng)價(jià)指標(biāo)及權(quán)重設(shè)置來(lái)看，評(píng)價(jià)指標(biāo)由項(xiàng)目的目的和設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略計(jì)劃、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目結(jié)果?4?個(gè)一級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。其中，項(xiàng)目結(jié)果所占權(quán)重最高，為?50%；其次為項(xiàng)目的目標(biāo)和設(shè)計(jì)、項(xiàng)目的管理，權(quán)重均為?20%；權(quán)重最低的為項(xiàng)目的戰(zhàn)略計(jì)劃，所占權(quán)重為?10%。PART?一級(jí)指標(biāo)下設(shè)?25?個(gè)基本問(wèn)題及若干附加問(wèn)題。其中，基本問(wèn)題為所有被評(píng)項(xiàng)目的通用指標(biāo)，附加問(wèn)題則是基于項(xiàng)目類型差異而設(shè)置的個(gè)性化指標(biāo)。基于項(xiàng)目類型差異，PART?將美國(guó)聯(lián)邦政府資助的項(xiàng)目分為直接聯(lián)邦項(xiàng)目、競(jìng)爭(zhēng)性聯(lián)邦項(xiàng)目、穩(wěn)定撥款項(xiàng)目、基于法規(guī)的項(xiàng)目、資本資產(chǎn)和服務(wù)獲取項(xiàng)目、信用項(xiàng)目及研究發(fā)展項(xiàng)目?7?個(gè)類型，并設(shè)置若干相應(yīng)的附加問(wèn)題。從評(píng)價(jià)流程來(lái)看，項(xiàng)目的主管機(jī)構(gòu)首先需要以“是/不是”回答?PART?指標(biāo)體系中的問(wèn)題，并提供相應(yīng)的證據(jù)和數(shù)據(jù)支撐；進(jìn)而，由?OMB?對(duì)主管機(jī)構(gòu)的回答給予?0—100?分的評(píng)分；而后，將評(píng)分轉(zhuǎn)化為?4?個(gè)評(píng)價(jià)等級(jí)，包括“有效”（85—100?分）、“中度有效”（70—84?分）、“勉強(qiáng)有效”（50—69?分）、“無(wú)效”（0—49?分）。

隨著?PART?不斷推進(jìn)與實(shí)踐，其問(wèn)題不斷凸顯，于?2008?年被廢止。實(shí)施初期，PART?以其評(píng)價(jià)體系的標(biāo)準(zhǔn)化、透明化、易于推行等特點(diǎn)得到了公眾與管理層的認(rèn)可，這對(duì)于快速推動(dòng)?GPRA?法案的落地，深化政府績(jī)效評(píng)價(jià)的理念起到重要的作用。截至?2007?年，PART?評(píng)價(jià)方法已基本覆蓋美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)政支持的所有項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作。然而，隨著實(shí)踐的深入，PART?自身指標(biāo)化、打分制的理念受到眾多質(zhì)疑，特別是“一刀切”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)忽略了評(píng)價(jià)對(duì)象的個(gè)體差異性，評(píng)價(jià)結(jié)果主觀性過(guò)強(qiáng)、評(píng)價(jià)成本過(guò)高等問(wèn)題日益凸顯。2008年，奧巴馬政府上臺(tái)后，全面改革政府績(jī)效評(píng)價(jià)的理念與方法體系，廢除了以?PART?為核心的綜合打分制績(jī)效評(píng)價(jià)方法，構(gòu)建了新的基于證據(jù)的績(jī)效評(píng)價(jià)理念與方法體系。

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)綜合打分制方法的問(wèn)題在科技領(lǐng)域的表現(xiàn)尤為突出

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)綜合打分制方法的問(wèn)題在不同領(lǐng)域的表現(xiàn)有所差異。在產(chǎn)出易于量化、易于橫向比較的領(lǐng)域，其問(wèn)題并不突出。但是，對(duì)于產(chǎn)出難以量化、目標(biāo)難以測(cè)度和橫向比較的科技領(lǐng)域，特別是基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，綜合打分制評(píng)價(jià)方法的問(wèn)題較為凸顯。科技活動(dòng)不同于一般財(cái)政資助的其他活動(dòng)，具有成果形式的多樣性、效果影響的延遲性、投入產(chǎn)出的不確定性等特征。對(duì)于科技活動(dòng)特別是前端的基礎(chǔ)科研活動(dòng)能否開展績(jī)效評(píng)價(jià)，以及如何有效開展績(jī)效評(píng)價(jià)一直是各國(guó)在管理實(shí)踐中面臨的突出問(wèn)題。

在美國(guó)的實(shí)踐中，1993?年美國(guó)聯(lián)邦政府出臺(tái)GPRA?法案之時(shí)，便在科技界、政策界引發(fā)了廣泛的關(guān)于“基礎(chǔ)研究投入能否開展績(jī)效評(píng)價(jià)？”的爭(zhēng)論。2003?年?PART?方法出臺(tái)后，對(duì)于其在科技領(lǐng)域是否適用的問(wèn)題，也引發(fā)了討論，最終在實(shí)踐中為研究發(fā)展項(xiàng)目設(shè)立了單獨(dú)的附加問(wèn)題，且在對(duì)美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（NSF）的績(jī)效評(píng)價(jià)中采用了“亮點(diǎn)”（highlights）評(píng)價(jià)的方式，形成“50項(xiàng)亮點(diǎn)工作”（Beauty 50s）作為?NSF?績(jī)效結(jié)果的佐證。2008?年?PART?方法廢止后，由美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院組織學(xué)術(shù)界、政策研究界、政府部門共同開展了關(guān)于如何開發(fā)新的研發(fā)（R&D）投入績(jī)效評(píng)價(jià)方案和模型以提高科學(xué)管理能力的研討會(huì)，探討美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)政科技績(jī)效評(píng)價(jià)的新方法。

在我國(guó)，雖然從?2000?年起便在財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)中采用了綜合打分制的評(píng)價(jià)方法，但是在?2010?年國(guó)家自然科學(xué)基金成立?25?周年的績(jī)效評(píng)價(jià)之時(shí)，在深入探討“如何開展政府基礎(chǔ)研究投入績(jī)效評(píng)價(jià)”問(wèn)題的基礎(chǔ)上，并未采用綜合打分制的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，而是選擇采取“機(jī)構(gòu)自評(píng)+國(guó)際同行評(píng)議”的方法，以找亮點(diǎn)工作和關(guān)鍵問(wèn)題及其證據(jù)為抓手，開展基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)。

改革財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)綜合打分制方法的思路

那么，針對(duì)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)綜合打分制方法中存在的問(wèn)題，特別是財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)綜合打分制在科技領(lǐng)域面臨挑戰(zhàn)的問(wèn)題，如何尋求解決思路？基于對(duì)問(wèn)題的分析及對(duì)國(guó)際實(shí)踐的梳理，我們認(rèn)為可從3 個(gè)方面著手。

理念上更加強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)價(jià)的方法應(yīng)服務(wù)于績(jī)效管理的戰(zhàn)略目標(biāo)。績(jī)效管理是由績(jī)效目標(biāo)與計(jì)劃、績(jī)效監(jiān)督與評(píng)價(jià)、績(jī)效結(jié)果與反饋所構(gòu)成的閉環(huán)，績(jī)效評(píng)價(jià)只是上述閉環(huán)中的一個(gè)環(huán)節(jié)。績(jī)效評(píng)價(jià)方法的選擇不僅要兼顧科學(xué)性、合理性和可操作性，更要服務(wù)于績(jī)效管理的戰(zhàn)略目標(biāo)，并隨著績(jī)效管理進(jìn)入不同階段而動(dòng)態(tài)調(diào)整。隨著績(jī)效管理的不斷推進(jìn)，提升績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量，服務(wù)于績(jī)效管理的戰(zhàn)略目標(biāo)，成為績(jī)效管理改革的新理念。例如，美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)綱領(lǐng)性文件《政府績(jī)效與結(jié)果法案》（GPRA）的修訂，就突出體現(xiàn)了這一理念的轉(zhuǎn)變。2011?年，奧巴馬總統(tǒng)簽署通過(guò)了《政府績(jī)效與結(jié)果法案?2010?修正案》（GPRAMA）作為?GPRA?的修正條款，以保證?GPRA?的長(zhǎng)期影響力。GPRAMA?的修訂重點(diǎn)體現(xiàn)在：突出績(jī)效目標(biāo)在績(jī)效評(píng)價(jià)與管理中的作用。績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置是開展績(jī)效評(píng)價(jià)與管理的基礎(chǔ)與方向，績(jī)效評(píng)價(jià)方法的選擇，同時(shí)也應(yīng)服務(wù)于績(jī)效目標(biāo)。強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，明確規(guī)范未達(dá)成績(jī)效目標(biāo)的整改措施，以保證績(jī)效評(píng)價(jià)“以評(píng)促改”作用的切實(shí)發(fā)揮。完善政府績(jī)效評(píng)價(jià)的管理框架，更有效地指導(dǎo)政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作的展開。GPRAMA?改革了原有綜合打分制的績(jī)效評(píng)價(jià)方法體系，將績(jī)效評(píng)價(jià)方法回歸服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)的定位，實(shí)現(xiàn)以方法服務(wù)于使命的目標(biāo)。GPRAMA?的核心在于績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)聚焦戰(zhàn)略性目標(biāo)的評(píng)價(jià)，而不是過(guò)去?PART?方法面面俱到的分點(diǎn)累積。

借鑒基于證據(jù)的績(jī)效評(píng)價(jià)等新方法，構(gòu)建滿足財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)管理需求的新的方法體系。未來(lái)在新的績(jī)效評(píng)價(jià)方法體系中應(yīng)通過(guò)收集大量的數(shù)據(jù)、事實(shí)證據(jù)，以“基于證據(jù)+專家研判”的方法來(lái)評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)的達(dá)成情況，并強(qiáng)調(diào)基于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的管理改進(jìn)。新的方法體系適用于機(jī)構(gòu)、計(jì)劃、項(xiàng)目等不同對(duì)象的績(jī)效評(píng)價(jià)。在機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)中，采取高優(yōu)先級(jí)績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)的方法：基于對(duì)機(jī)構(gòu)自身使命定位的認(rèn)識(shí)與理解，結(jié)合國(guó)家需求在?5?年期規(guī)劃中制定?3—8?項(xiàng)機(jī)構(gòu)層面的高優(yōu)先級(jí)績(jī)效目標(biāo)，并提出實(shí)施方案。實(shí)施方案中包括高優(yōu)先級(jí)績(jī)效目標(biāo)的責(zé)任人及對(duì)高優(yōu)先級(jí)績(jī)效目標(biāo)的年度分解方案。在績(jī)效評(píng)價(jià)中，提出可靠的績(jī)效測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)，定期采集評(píng)價(jià)所需的數(shù)據(jù)，開展基于數(shù)據(jù)與事實(shí)的績(jī)效評(píng)價(jià)。在測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)的選擇中，首先考慮是否存在成熟可靠的做法。如果存在，則驗(yàn)證該方法在本績(jī)效評(píng)價(jià)中的可重復(fù)性；如果沒(méi)有現(xiàn)成的方法，則需要考慮試驗(yàn)、開發(fā)新的方法。上述做法是為了尋求行之有效的、適合績(jī)效目標(biāo)的方法體系（圖?1）。通過(guò)評(píng)價(jià)結(jié)果公開的方式接受全社會(huì)的監(jiān)督。項(xiàng)目層面的績(jī)效評(píng)價(jià)則成為機(jī)構(gòu)層面開展高優(yōu)先級(jí)績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，為機(jī)構(gòu)層面的績(jī)效評(píng)價(jià)提供數(shù)據(jù)與事實(shí)。

以?NSF?的績(jī)效評(píng)價(jià)為例，2018—2022?年度，NSF?共提出?3?項(xiàng)機(jī)構(gòu)高優(yōu)先級(jí)績(jī)效目標(biāo)（表?1）。其中，2019?年度，支撐高優(yōu)先級(jí)績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和證據(jù)均來(lái)自于?NSF?項(xiàng)目績(jī)效管理的《科研績(jī)效階段報(bào)告》（Research Performance Progress Reports，RPPR）。PRRP?代替了原有的項(xiàng)目報(bào)告，采取臨時(shí)報(bào)告、年度報(bào)告、終期報(bào)告的方式描述科研項(xiàng)目的組織、成果、進(jìn)展、影響力、經(jīng)費(fèi)等信息。新的績(jī)效評(píng)價(jià)方法體系以服務(wù)于績(jī)效目標(biāo)、改進(jìn)績(jī)效管理為目的，基于項(xiàng)目特點(diǎn)選取事實(shí)證據(jù)，采用多方專家研判的方式，判斷績(jī)效目標(biāo)的完成情況并提出管理改進(jìn)建議。

在財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)綜合打分制問(wèn)題凸顯的科技領(lǐng)域，可多采用科技評(píng)價(jià)實(shí)踐中已經(jīng)形成的好方法。科技評(píng)價(jià)經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐與探索，形成了豐富的理論體系與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。例如，當(dāng)前中國(guó)科學(xué)院研究所評(píng)價(jià)所采用的以同行評(píng)議為核心的重大產(chǎn)出導(dǎo)向評(píng)價(jià)體系，通過(guò)“兩個(gè)環(huán)節(jié)、一個(gè)基礎(chǔ)”，對(duì)研究所進(jìn)行全面診斷。這是中國(guó)科學(xué)院在借鑒和比照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身特點(diǎn)與發(fā)展規(guī)律，提出的新型同行評(píng)議模式，其特點(diǎn)是重在診斷，借助同行專家的力量幫助研究所發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、把握方向、改善管理，提高實(shí)現(xiàn)重大成果產(chǎn)出的效率；該模式采用了和美國(guó)?GPRAMA?中高優(yōu)先級(jí)目標(biāo)評(píng)價(jià)相似的一種方法。在機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)這一復(fù)雜的問(wèn)題體系中，選取其最為關(guān)鍵的定位、少數(shù)的重大產(chǎn)出和重點(diǎn)培育方向，作為評(píng)價(jià)的重點(diǎn)，而且是分項(xiàng)評(píng)價(jià)。將人才培養(yǎng)、資金管理、管理創(chuàng)新等作為輔助評(píng)價(jià)的維度，以突出研究所評(píng)價(jià)的重點(diǎn)與核心。可見(jiàn)，科技評(píng)價(jià)中積累的方法體系已經(jīng)為財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)提供了豐富的方法庫(kù)和案例庫(kù)，可結(jié)合財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的需求，合理選擇績(jī)效評(píng)價(jià)方法，構(gòu)建滿足新時(shí)代財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)管理需求的績(jī)效評(píng)價(jià)方法體系。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)自?2000?年試點(diǎn)開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)以來(lái)，經(jīng)歷?20?年的實(shí)踐，已基本建立了財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系與方法框架，“花錢必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的理念深入人心。新的政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)形勢(shì)，對(duì)改革績(jī)效評(píng)價(jià)方法，提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量提出了新的要求。基于對(duì)打分制績(jī)效評(píng)價(jià)方法的概念與應(yīng)用、問(wèn)題與挑戰(zhàn)及新的理念與方法的分析，作出以下判斷。

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)綜合打分制方法難以滿足財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)高質(zhì)量發(fā)展的需求。綜合打分制績(jī)效評(píng)價(jià)方法以其標(biāo)準(zhǔn)化、透明化、簡(jiǎn)單易操作的特點(diǎn)，對(duì)快速推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，深化績(jī)效評(píng)價(jià)理念起到了重要的作用。我國(guó)經(jīng)過(guò)?20?年的績(jī)效評(píng)價(jià)管理實(shí)踐，已基本建立起財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系，積累了較為豐富的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐，基本實(shí)現(xiàn)了財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的“全覆蓋”，已由績(jī)效管理的全面推進(jìn)階段進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量績(jī)效管理對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)方法提出了更高要求，綜合打分制績(jī)效評(píng)價(jià)方法已完成其歷史使命，新時(shí)代亟待構(gòu)建新的方法體系。

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)綜合打分制方法特別是難以體現(xiàn)科技財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的特點(diǎn)。高質(zhì)量績(jī)效管理階段弱化了對(duì)評(píng)價(jià)方法表面形式化、合理性的需求，而是強(qiáng)調(diào)評(píng)價(jià)方法能夠體現(xiàn)績(jī)效實(shí)質(zhì)，進(jìn)而有助于促進(jìn)基于績(jī)效結(jié)果的管理改進(jìn)。綜合打分制績(jī)效評(píng)價(jià)方法以多維績(jī)效指標(biāo)、逐項(xiàng)累加形成單一結(jié)論的方式，模糊了績(jī)效的戰(zhàn)略目標(biāo)、難以體現(xiàn)績(jī)效實(shí)質(zhì)。該方法在科技領(lǐng)域的應(yīng)用，問(wèn)題尤其突出。由于科技活動(dòng)自身過(guò)程復(fù)雜、產(chǎn)出不確定性強(qiáng)，導(dǎo)致科技績(jī)效具有目標(biāo)不確定性、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)不可量化等特點(diǎn)。因此，形式化、結(jié)構(gòu)化的綜合打分制績(jī)效評(píng)價(jià)方法尤其不適應(yīng)科技財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的需求。

應(yīng)注重“基于證據(jù)的績(jī)效評(píng)價(jià)方法”和高優(yōu)先績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)方法在績(jī)效評(píng)價(jià)中的應(yīng)用。美國(guó)聯(lián)邦政府以“基于證據(jù)的績(jī)效評(píng)價(jià)方法”取代了以?PART?為代表的綜合打分制績(jī)效評(píng)價(jià)方法。我國(guó)在新時(shí)代財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系改革中可借鑒“基于證據(jù)的績(jī)效評(píng)價(jià)”理念，構(gòu)建“基于證據(jù)+專家研判”的績(jī)效評(píng)價(jià)方法體系，評(píng)價(jià)財(cái)政績(jī)效戰(zhàn)略目標(biāo)的達(dá)成情況。對(duì)于參與績(jī)效評(píng)價(jià)的專家，采取專家?guī)斓墓芾砟Ｊ剑淖兡壳耙淮涡栽u(píng)價(jià)所帶來(lái)的問(wèn)題，構(gòu)建跟蹤式、負(fù)責(zé)任的專家研判體系。有效發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)在績(jī)效評(píng)價(jià)中專業(yè)化的職能，采取“準(zhǔn)入資質(zhì)”管理模式，全面提升績(jī)效評(píng)價(jià)方法體系的質(zhì)量。同時(shí)，美國(guó)?GPRAMA?中高優(yōu)先級(jí)目標(biāo)評(píng)價(jià)實(shí)踐和中國(guó)科學(xué)院以“一三五”目標(biāo)評(píng)價(jià)為特征的重大產(chǎn)出導(dǎo)向評(píng)價(jià)體系，都是高優(yōu)先級(jí)目標(biāo)評(píng)價(jià)方法的成功案例，值得借鑒。（作者：阿儒涵、程燕林、李曉軒，中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 ；高軍，中國(guó)科學(xué)院；韓鳳，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院芹；《中國(guó)科學(xué)院院刊》供稿）

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