——中國生物安全治理體系建設的制度邏輯與反思

中國網/中國發(fā)展門戶網訊 生物安全治理對于維護公眾生命健康、維系經濟發(fā)展與社會穩(wěn)定起著關鍵性作用。2019?年暴發(fā)的新冠肺炎疫情，構成了國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件（PHEIC），從而將生物安全議題納入整個國家治理體系建設的討論置于公眾的視野之中。2020?年?2?月?14?日，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上提出，要“把生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風險防控和治理體系建設，全面提高國家生物安全治理能力”。當前，中國的立法機構正大力推進生物安全相關的法制建設，逐步建立健全國家生物安全治理體系。

但是，由于涉及生物安全的典型議題，包括防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病與動植物疫情、生物技術的研究、開發(fā)及應用、實驗室安全、人類遺傳資源與生物資源安全、防范外來物種入侵與保護生物多樣性、應對微生物耐藥、防范生物恐怖襲擊與防御生物武器威脅等，不僅與自然界的各種生物因素有關，同時也與新興生物技術出現帶來的各種新的風險和不確定性有關。因此，生物安全與當代科學技術之間存在著復雜的關系。

科學技術——生物安全治理體系建設的著力點

生物安全治理需要科技體制的有效支撐。由于涉及各種生命科學、材料科學和信息科學知識，生物安全的實現離不開具有高度專業(yè)性知識的科研人員參與，需要科技界提供專業(yè)性建議、研發(fā)相應設備裝備，以及提供相應解決方案。故而，生物安全治理對科學技術有著較高的依賴程度，需要來自科技體制的有效支撐。可以說，一個國家的科學技術水平與科技能力，直接決定了生物安全治理能否有效地實現其既定目標。

生物安全越來越多地受到新興生物技術發(fā)展的影響。當代生命科學的發(fā)展，以及隨之而來的生物技術的進步，在某種意義上增加了整個社會面臨生物風險（biorisk）的可能。例如：抗生素的濫用，加快了耐藥細菌的出現，降低了人類應對疾病時診療手段的有效性；基因編輯技術的出現，除了因技術不完善導致意外事故外，基因編輯技術自身對于動物、植物乃至人類基因的多樣性也具有潛在的威脅；其他生物技術的進步，也在很大程度上降低了利用生物技術從事危害社會活動的成本。總之，當代科學技術的發(fā)展帶來了種種不可預知的后果，為生物安全治理增添了新的、亟待解決的議題。

正是由于上述?2?個方面情況的存在，使得圍繞生物安全治理的制度設計需要將科學技術本身作為一個復雜變量考慮進來——如何發(fā)揮當代科學技術在生物安全治理中的作用，如何最大限度地規(guī)避新興生物技術及其他高技術風險，如何根據生物安全治理的需要重新審視科技治理問題……為此，本文首先分析了生物安全相關概念的內涵，基于文獻情報數據對國際生物安全研究的總體情況進行了梳理總結，然后以新冠肺炎疫情為例，分析了當前中國生物安全研究的差距和不足，闡述了科學技術支撐生物安全治理的制度邏輯，最后提出了打通科技治理與生物安全治理邊界的相應改進方向。

科學研究支撐生物安全治理——基于文獻情報數據

在國際學術語境中，生物安全實際屬于一個跨學科研究領域。與中文“生物安全”對應的英文概念有?2?個——?biosafety?和?biosecurity，它們的概念有所重疊，也存在著重要的差別。其中，biosafety?更多是指“確保研究實踐，防止實驗室事故對研究人員、實驗室工作人員和公眾造成感染性病原體暴露的風險”，更針對由“偶發(fā)性事故”（accidental）所帶來的問題，如動植物與人類疫情、實驗室安全等。而?biosecurity?則更多地針對“將生物信息及生物材料用于惡意目的行為”，更強調利用生命科學技術及其他高科技手段，“有目的地”（deliberate）進行造成生物風險的行為，如研發(fā)生物武器從事恐怖襲擊，以及進行生物戰(zhàn)爭等。在這個意義上，生物安全則要致力于使研究人員、公眾和環(huán)境免受生物知識技術和產品的惡意利用。

與生物安全的概念相對應，“生物安全治理”（biosecurity governance）盡管更多地從?biosecurity?的意義上出發(fā)，指“系統(tǒng)性地預防或阻止濫用生物科學技術的行為”，但在具體內容上卻同時囊括了?biosafety?和?biosecurity?的含義。具體來說，它包含?2個方面內容：“風險管理”（risk management），即解決由“病原體”（pathogens）或“毒素”（toxins）等生物因素所帶來的意外或非意外性風險；“兩用研究”（dual research），即通過研究如何惡意地利用相關知識、技能和技術，進而針對性地形成防范這種惡意利用的知識。

那么，生物安全治理會對當前的科研活動提出怎樣的要求？為了回答這一問題，首先需要明確的是當前世界范圍內開展的科學研究活動能在多大程度上對上述生物安全治理的內容形成有效支撐。通過檢索并分析以“生物安全”（即“biosafety”或“biosecurity”）為主題的研究成果，可以從橫向、縱向和國別等維度，對當前國際生物安全研究的總體情況進行把握。

從橫向的領域布局來看，當前生物安全相關研究成果大致可以聚類到?5?個研究領域。基于共現圖譜，當前生物安全相關研究大致可以聚類到傳染病的檢測預防與流行病學調查、傳染病的治療與微生物耐藥性、新興療法與生物相容性、轉基因技術與食品安全，以及外來物種與生物入侵等?5?個領域。從各個研究主題的規(guī)模來看，生物安全治理相關研究基本上對?biosafety?與?biosecurity?涵蓋的內容都有所涉及。其中，傳染病的檢測預防與流行病學調查是生物安全研究產出最多的領域，主要包括動物傳染病、人際傳染病和人獸共患病。而植物疫情的研究相對較少，部分相關研究涉及外來物種與生物入侵、轉基因作物與食品安全等領域。另外一個大的研究領域則與新興生物技術有關，涉及生物技術的研究、開發(fā)、應用，尤其是光熱療法、基因治療、細胞療法、納米生物材料的生物安全和相容性問題。

從縱向的演進趨勢來看，國際生物安全研究的開展在?biosafety?層面與近年來出現的各類偶發(fā)性生物安全事件同步，而在biosecurity層面上則與技術在生命科學領域的應用高度相關。從?6?個聚類主題的研究演進路線來看：在傳染病的相關研究中，早期主要集中在禽流感的預防和診斷；近年來豬流感、人畜共患病和新發(fā)傳染病（如埃博拉病毒）的相關研究開始增多。在生物材料的相關研究中，早期關注基因治療和免疫反應；近年來更多的關注是光熱療法、納米醫(yī)學、藥物遞送中的生物相容性問題。在外來物種入侵研究領域，早期主要關注作物生物安全和農業(yè)生物安全；近年來開始關注監(jiān)視、條形碼、遙感、網絡生物安全等，借助新的信息技術來防范生物入侵的手段。在轉基因研究領域，早期主要是研究轉基因作物的風險評估和防治；近年來開始關注利用基因編輯（如CRISPR?技術）、蛋白質組學的新興生物技術中的生物安全問題。

從國家和地區(qū)差異來看，各國對于生物安全研究的側重點有所不同。目前，生物安全相關研究主要集中在美國、澳大利亞、中國、英國和德國等國家。但由于各國科研環(huán)境和研究基礎的差異，以及面臨不同層面上的生物安全問題，因此在研究成果的主題上各有側重。例如，作為研究成果集中和突出的?3?個國家，美國的研究更為全面和均衡，覆蓋了生物安全的主要研究領域，并在流行病學等傳統(tǒng)研究主題上形成了深厚的積累；澳大利亞相對隔絕的地理環(huán)境造就了其獨特的生態(tài)環(huán)境，因而在外來生物和生物入侵研究方面形成了獨到的優(yōu)勢；而中國作為近年來迅速發(fā)展的新興科技力量，其研究成果主要集中于以生物材料為代表的新興生物技術（如生物相容性問題等）。

當前中國生物安全研究的差距與不足——以新冠肺炎疫情防控為例

近年來，中國在生物安全領域的科技創(chuàng)新能力取得了長足進步。特別是在?2003?年“非典”疫情之后，中國加大了對重大突發(fā)性傳染性疾病的基礎性研究投入，在許多國立科研機構，如軍事醫(yī)學科學院、農業(yè)部（現“農業(yè)農村部”）、中國科學院都設立了專門的生物安全研究部門，重點開展病原微生物的發(fā)現、預警、檢測和防御相關的理論和技術研究。可以說，目前中國已經初步建立了完整的生物安全相關的研究體系，能夠為生物安全治理提供較為全面和基礎性的支撐。但是，與美國在圖譜中形成了多個甚至連成片的熱點區(qū)域相比，中國在生物安全各領域的研究更多地體現出“點狀突破”、領域之間缺少橫向聯結的特征，這也表明美國在生物安全領域的研究整體實力更為扎實和雄厚。尤其是當面對如新發(fā)突發(fā)傳染病等突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件時，中國生物安全研究的薄弱環(huán)節(jié)與“短板”便容易暴露出來，這在一定程度上限制了科學研究支撐生物安全治理的有效性。例如，在此次新冠肺炎疫情事件中，就反映出相關研究的一些明顯不足。

領域布局不夠均衡。科學有效地開展疫情防護救治，就必須探明病毒來源和機理，這需要基礎病毒學的長期研究積累，以及病毒學與其他學科之間的交叉研究。但是長期以來，在資助和評價的導向下，我國的科研機構和科研人員往往只關注項目申請指南中的病毒種類。因此，研究病毒的種類有很大的局限性；同時，也難以持續(xù)深入和聚焦于某一類病毒，缺乏長期持久的深入研究。

系統(tǒng)協(xié)作亟待優(yōu)化。新發(fā)突發(fā)傳染病等重大生物安全危害的防控處置，存在對象、手段、決策的多重不確定性，涉及公共衛(wèi)生、基礎研究、產品研發(fā)、臨床研究、裝備生產等多方面的研究領域或環(huán)節(jié)，也需要生物產業(yè)的有效支撐。目前，相關政府部門、科研機構、高校、企業(yè)等在推動生物安全資源有機整合方面開展了積極的探索，但因理念、安全、體量、規(guī)則等多種原因，尚缺乏有效的協(xié)調統(tǒng)籌機制，能力聚合、聚變的程度還受到一定限制，針對重大生物安全事件的支撐能力難以對沖生物安全危機。

基礎設施亟待加強。生物安全數據中心、生物安全實驗室等科研設施是開展很多生命科學研究的技術基礎，也是保障國家生物安全的重要防線。目前，我國通過科學技術部建設審查的生物安全三級（P3）實驗室有?81家，正式運行的生物安全四級（P4）實驗室?2?家；而美國有?12?個機構擁有?P4?實驗室，P3?實驗室近?1?500?家，我國的差距和“短板”比較明顯。此外，我國發(fā)現的新的病原體還只能依賴于國外信息庫進行基因和生物學特征的比對，臨床醫(yī)學、基礎醫(yī)學及公共衛(wèi)生之間數據共享機制未能有效建立等問題，也在一定程度上影響了疫情防控的科技攻關工作。

生物安全意識不夠。新冠肺炎疫情的暴發(fā)，全面揭示出包括科學家在內的相關從業(yè)人員生物安全意識不夠的問題。科學家處于生命科學及其應用的最前端，是完善生物安全預警預測機制、及時有效捕獲信息的重要力量，也是風險識別、評估及防控的關鍵。當前，我國尚沒有針對相關從業(yè)人員在生物安全、生物技術法律法規(guī)、倫理規(guī)范等方面成體系的教育和培訓，因而導致科學家的風險管理相對薄弱，生物安全風險管理尚未融入生物科學思維中。解決這一重要問題將成為我國規(guī)劃國家生物安全風險防控和治理體系建設、全面提高國家生物安全治理能力的關鍵任務之一。

科技治理體系與生物安全治理體系之間存在多目標協(xié)同中的制度慣性與制度張力

當前，中國的生物安全研究之所以呈現出特定的格局，表面上看是生物安全相關領域科學研究水平及學科領域布局的問題，但其背后反映的卻是生物安全治理體系與科技治理體系是否合理；而在治理體系的背后，又涉及“如何看待科學技術在當代社會事務中扮演的角色”等理念層面的問題。作為其中承上啟下的關鍵環(huán)節(jié)，制度及制度背后的作用機制便成為理解我國生物安全相關研究格局現狀的關鍵抓手。

由于歷史、文化及體制方面的原因，每個社會都會在特定的規(guī)則框架下形成特殊的行動偏好，或針對特定事務的成熟的、被驗證行之有效的應對辦法；同時，也會傾向于遵循慣有的方式去解決新出現的問題。組織學里將制度看作是“相對持久的、使行為‘結構化’的政治和社會生活特征，包括規(guī)定、規(guī)則、程序等”；同時，將“制度環(huán)境”（institutional environment）作為理解和解釋各種社會現象的出發(fā)點。按照這樣的思路分析當前中國生物安全研究背后治理機制，可以看到相關研究格局的形成實際上同時受科技治理體系與生物安全治理體系?2?種制度體系的影響；而當前科技治理同生物安全治理體系之間存在的張力，也是限制當前生物安全研究支撐生物安全治理體系建設的最主要原因。

科技治理體系為生物安全相關研究提供了制度內驅力

新中國成立至今，科技事業(yè)一直是在國家制度體系的框架內成長起來的，中央和國家機關、各級政府部門一直設有專門的職能機構，對科學技術活動進行規(guī)范管理。因此，對于中國的生物安全相關研究來說，國家制度體系并非外在于生物安全治理的研究活動，而是構成了一種內生性變量，并通過國家主導下的政策調整與制度體系變革來不斷影響和塑造相關研究本身的形態(tài)特征。對于廣大科研人員來說，我國的科技制度為其提供了賴以生存和發(fā)展的宏觀環(huán)境，并使之根據科技制度的相關要求，不斷調整自己的行為模式與行動策略。中共中央于?1985?年頒布了《關于科學技術體制改革的決定》，正式啟動了中國科技體制改革。加強科技和經濟的緊密結合、創(chuàng)新主體的制度變革和能力建設、充分調動科技人員積極性創(chuàng)造性，這?3?個改革的基本問題在幾十年的改革過程中，一以貫之，沒有改變。當前，中國生物安全研究所取得的成就便是這種制度邏輯的產物。根據前文的分析，相較于國際同行，中國學者的高水平學術積累主要體現在生物相容性等生物材料安全性研究領域。而中國學者的高水平學術積累的形成是由于同時滿足了?3?個方面的條件： 近?20?年來國際科學的發(fā)展，對生物材料研發(fā)產生了較強的需求； 同時期中國科研投入迅速增長，為中國的科研工作者迅速填補新興領域研究空白提供了動力支撐； 近年來中國科技治理結構不斷優(yōu)化，為中國科學研究尋找比較優(yōu)勢、實現超車提供了可能。可以說，生物材料研究是中國廣大科研人員在現有制度環(huán)境下進行理性選擇的自然結果；而生物材料的安全性問題作為生物材料研究的重要議題之一，也是借由現有的制度環(huán)境，包括國內的科研資助、評價與獎勵機制及國際交流與競爭機制，而獲得了持續(xù)的內驅力。

生物安全治理體系為生物安全研究提供了戰(zhàn)略目標

生物安全治理體系作為落實習近平總書記于?2014?年?4?月在中央國家安全委員會第一次會議上提出的“總體國家安全觀”的一部分，成為新時代國家治理體系和治理能力現代化建設的又一重大主題。隨著我國生物安全治理的規(guī)章制度體系逐步建立，生物安全相關的科學研究工作進一步開展，以及生物安全支撐體系和響應機制逐步完善，進而在制度層面，采取國家主導的方式，成立相關研發(fā)機構、進行專項投入，生物安全相關研究也逐漸被納入到國家戰(zhàn)略之中。生物安全覆蓋內容廣泛： 全球重大傳染病疫情、微生物耐藥、物種滅絕等已經成為全球共同面對的挑戰(zhàn)。 傳統(tǒng)生物武器和生物恐怖都是對病原微生物的惡意利用；其中，生物武器運用屬于國家行為，已經納入國際《禁止生物武器公約》管控范圍，而生物恐怖則屬于全人類共同譴責的行為，亟待加強全球治理。 對遺傳資源流失和剽竊，宜強調利益惠享、信息透明。 實驗室生物安全伴隨生物科技開發(fā)，宜強調預防原則、行業(yè)規(guī)范、職業(yè)安全和風險制度。 對生物技術謬用，需突出倫理規(guī)范和科學精神、劃清法律底線。 商業(yè)化的轉基因，由于缺乏系統(tǒng)、嚴格的安全性科學研究基礎，又在競爭激烈的商業(yè)環(huán)境中開發(fā)，涉及眾多市場主體及其利益主張，規(guī)制政策的系統(tǒng)化、精細化是趨勢。不同類型的生物安全形態(tài)涉及多元化主體，采取的立場、管理的原則和方式截然不同，呈現出一種多元化的混合的形態(tài)。因此，如何將整體的生物安全國家戰(zhàn)略落實為具體的系統(tǒng)研究目標，依然是一個巨大的現實挑戰(zhàn)。

體系之間的制度張力在一定程度上制約著科學技術支撐生物安全治理體系建設能力提升

中國生物安全研究的現有格局反映出，在中國的科技治理體系與生物安全治理體系之間存在著某種程度的脫節(jié)現象。在我國的國家治理體系中，科技治理與國家安全治理一直分屬不同的系統(tǒng)。因此，治理體系之間存在著不同的治理方式與目標，其各自依托的機構也有不同的組織職能，形成了不同的行為邏輯及制度慣性。在?2?個體系之間的制度張力下，聚集起共同應對生物安全問題的合力尚面臨很多障礙。具體來說，生物安全研究一方面同時受到科技治理與國家安全治理?2?種制度邏輯的影響；另一方面，無論是科技治理還是國家安全治理體系，在面對生物安全議題時，都存在著制度的適切性問題。

站在科技治理的角度來看，生物安全研究的開展，在很大程度上依賴并取決于現有科技治理體系對于生物安全問題的定位和認知；而在基礎科學研究體系中，生物安全的相關研究往往具有臨時性特征、缺少系統(tǒng)性視角。生物安全研究的演化歷程也表明，中國當下對于生物安全研究的理解是從解決實際問題的角度出發(fā)層層累積和疊加的結果，并非基于一種成熟的邏輯認知體系。因此，對于科研人員來說，也較難形成長期關注生物安全研究議題的持續(xù)動力。

站在國家安全的角度，當面臨現實中切實存在的生物安全風險時，被整合到整個國家治理應急動員體系之中的生物安全研究，其所需要的科研支撐能力和要求也要遠遠超出生物安全的傳統(tǒng)研究范圍，需要以“多學科”（multidisciplinary）和“跨學科”（interdisciplinary）的視角來重新看待。例如，在面對重大突發(fā)性傳染病等生物安全問題時，國家公共衛(wèi)生應急管理體系所需要的科研支撐能力便不能僅僅局限于傳染病致病原因的研究，而應涉及從傳染病防治到與之相關的醫(yī)療設備研發(fā)、生命維持系統(tǒng)跟進、新型材料的更迭，甚至包括社會科學的相關研究（如科學傳播、社會動員機制優(yōu)化等）。而這些在傳統(tǒng)意義上與生物安全并無直接關系的研究議題，在特定的背景下便需要被系統(tǒng)納入生物安全研究范疇中。

打通科技治理與生物安全治理的邊界

在人類歷史進入科技高度昌明的當代，科學技術與社會之間的關系發(fā)生了重大改變。隨著大科學時代的到來，科學資助規(guī)模呈現指數級增長，科學活動所占據的社會財富和公共資源也大幅攀升，這使得當代科技事業(yè)不再僅僅屬于科學家群體的內部事務，同時也具有了明確的公共屬性。科學在尋求其更好發(fā)展的過程中，需要將回應重大社會關切內化于其治理原則之中。而生物安全作為當代中國社會面臨的重要治理議題之一，既需要也能夠得到來自中國科技界的強有力支撐。中國科學院院長白春禮認為，“要為全面提高國家生物安全治理能力提供有力的科技支撐”“充分發(fā)揮國家戰(zhàn)略科技力量在國家生物安全科技攻關體系的中堅作用”。面對科學研究能夠且需要深入參與的重要社會議題，只有進一步打通科技治理與生物安全治理的邊界、在整個國家治理體系中實現二者的互容互通，才能一方面更為高效和合理地應對各種潛在的生物安全危機；另一方面，也為中國科技事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部社會環(huán)境。

在理念層面。要進一步思考當代科學技術同社會之間相互依存和共同演化的關系，將服務社會建設與公眾福祉作為思考當代中國科學技術發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。對于廣大科技工作者來說，也需要將相關意識內化到當代科學技術職業(yè)的責任倫理中。具體到生物安全治理層面，須明確積極參與生物安全治理對于中國科學技術事業(yè)本身的重要意義，將生物安全研究作為相關領域科研工作者的內生性職業(yè)需求，在科學教育和職業(yè)培訓方面開展生物安全教育，提升科技界的生物安全意識。

在知識層面。要以生物安全所涉各項議題為線索，系統(tǒng)總結與生物安全相關的基礎科學問題；同時，以生物安全體系建設為目標，全流程重新梳理我國基礎科學研究的布局體系，進一步明確與生物安全有關的科學研究的定位和作用，打通知識生產與應用的全鏈條和各個環(huán)節(jié)，以下游——即生物安全相關知識的具體應用——為基準，對上游的科學研發(fā)與知識生產環(huán)節(jié)進行重新梳理與整合，明確研究重點與優(yōu)先領域。此外，根據生物安全治理的需要，進一步拓展生物安全研究的邊界，將諸如生物信息技術等新興交叉領域納入生物安全的研究范疇中，以進一步優(yōu)化相關領域布局與學科體系。

在制度層面。要進一步探索融合生物安全治理體系與科技治理體系的方式。一方面，以國家戰(zhàn)略目標為牽引，加快整合生命科學、生物技術、醫(yī)藥衛(wèi)生、醫(yī)療設備等領域的國家重點科研體系，布局一批國家臨床醫(yī)學研究中心和若干跨學科、大協(xié)作、高強度的協(xié)同創(chuàng)新基礎平臺；探索改革突發(fā)性生物安全事件中“遇到問題—科學研發(fā)—解決問題”的傳統(tǒng)科學研究路徑，鼓勵前瞻式研究和態(tài)勢預判。另一方面，加大生物經濟的支持力度，帶動社會資本加大投入，提升生物產業(yè)對生物安全治理的支撐作用，建立和完善國家主導、社會支持、企業(yè)廣泛參與的生物安全發(fā)展格局。

在科技倫理層面。要對科學技術本身可能帶來的生物安全問題保持警惕，并且以制度建設的方式，把科學技術帶來的?biosecurity?風險降至最低。盡管科學技術在參與生物安全治理方面起到了極大的作用，但不可否認的是，當前為解決生物安全問題所開展的一些“兩用研究”同時帶來了一系列生物安全隱患。例如，在研制疫苗的過程中，對病毒進行擴增、改造，可能無意中制造出具備強毒性的新型威脅因子；而為應對生物安全風險而開發(fā)生物信息技術，又可能會造成生物數據安全的問題。在一個科學技術與社會日益交融的時代里，如何尋找科學技術正確的打開方式，實際上需要整個中國的科學共同體以高度的集體智慧與責任感，通過制度建設來最終實現。（作者：趙超，中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院； 胡志剛，大連理工大學科學學與科技管理研究所；焦健、林慧、杜鵬，中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院。《中國科學院院刊》供稿）

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