中國(guó)網(wǎng)／中國(guó)發(fā)展門戶網(wǎng)訊 問(wèn)題區(qū)域的概念最早由歐美發(fā)達(dá)國(guó)家提出。國(guó)內(nèi)學(xué)者張可云認(rèn)為問(wèn)題區(qū)域是指由中央政府區(qū)域管理機(jī)構(gòu)依據(jù)一定的規(guī)則和程序確定的受援對(duì)象，是患有一種或多種區(qū)域病而且若無(wú)中央政府援助則難以靠自身力量醫(yī)治這些病癥的區(qū)域，且存在落后區(qū)域、蕭條區(qū)域、膨脹區(qū)域3?種類型。根據(jù)國(guó)家發(fā)展的四階段理論，面臨發(fā)展瓶頸的老工業(yè)基地屬于問(wèn)題區(qū)域中典型的蕭條地區(qū)。而老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型則是世界性的普遍問(wèn)題。

在我國(guó)，以資源要素為載體的老工業(yè)基地，曾是國(guó)家完整工業(yè)體系的基石和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐。但長(zhǎng)期以來(lái)形成的路徑發(fā)展依賴和制度鎖定，制約和阻礙了其可持續(xù)發(fā)展。因此，調(diào)整改造、振興轉(zhuǎn)型成為當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)期老工業(yè)基地發(fā)展的重心。這也成為經(jīng)濟(jì)研究、城市規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展研究、地理研究等眾多領(lǐng)域的關(guān)注重點(diǎn)。但是，不同學(xué)科研究視角與支撐理論存在差異。經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)組織單元和經(jīng)濟(jì)要素的作用，核心是根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行資源的有效配置，但也離不開政府調(diào)控。城市規(guī)劃領(lǐng)域的研究強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展、城市土地功能對(duì)于老工業(yè)基地振興發(fā)展的作用，通過(guò)調(diào)整土地功能，提升經(jīng)濟(jì)價(jià)值來(lái)實(shí)現(xiàn)老工業(yè)基地的調(diào)整改造。地理學(xué)對(duì)老工業(yè)基地的振興研究則注重自然與人文要素的綜合影響和機(jī)制，且強(qiáng)調(diào)其空間屬性和尺度差異。

綜合來(lái)看，無(wú)論是案例式的定性研究、比較研究，還是量化實(shí)證研究，都突出了老工業(yè)基地是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題突出的“地域空間”，也是區(qū)域政策作用發(fā)揮的“政策空間”，還是國(guó)家作用層面的“戰(zhàn)略空間”。老工業(yè)基地的振興發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、綜合的任務(wù)，且具有階段性的特征。“十四五”時(shí)期，將是老工業(yè)基地振興發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。在國(guó)家經(jīng)濟(jì)增速放緩、供給側(cè)改革、增長(zhǎng)轉(zhuǎn)型大背景下，高質(zhì)量發(fā)展成為老工業(yè)基地振興發(fā)展的新邏輯。

東北地區(qū)作為我國(guó)老工業(yè)基地振興發(fā)展的關(guān)鍵地區(qū)，具有特殊的地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)地位及戰(zhàn)略要位。基于新時(shí)期、新形勢(shì)下的發(fā)展要求，客觀分析東北地區(qū)振興發(fā)展的矛盾與問(wèn)題，提出了“十四五”時(shí)期，高質(zhì)量振興的戰(zhàn)略重心和發(fā)展路徑，以期為東北地區(qū)新一輪振興發(fā)展提供價(jià)值參考。

東北地區(qū)振興戰(zhàn)略沿革

戰(zhàn)略沿革

東北地區(qū)作為新中國(guó)工業(yè)的搖籃，曾是中國(guó)工業(yè)化和城市化發(fā)展的重要區(qū)域。以工業(yè)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的區(qū)域發(fā)展模式，形成了東北地區(qū)長(zhǎng)期發(fā)展的路徑依賴。改革開放以來(lái)，該地區(qū)老舊企業(yè)多而效益低，國(guó)企改革不徹底而遺留問(wèn)題多，企業(yè)辦社會(huì)而負(fù)擔(dān)重，城市基礎(chǔ)設(shè)施老化而環(huán)境污染重，社會(huì)保障不完善而資金缺口大。這導(dǎo)致東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下滑，就業(yè)矛盾尖銳，居民收入下降，由此成為中國(guó)的問(wèn)題區(qū)域。

區(qū)域發(fā)展作為地理學(xué)研究的永恒主題，具有明顯的階段性。20?世紀(jì)?90?年代中期開始，為了解決區(qū)域發(fā)展問(wèn)題，東北地區(qū)被納入國(guó)家戰(zhàn)略而實(shí)施振興。根據(jù)各時(shí)期的突出問(wèn)題和振興政策，東北地區(qū)的振興發(fā)展大致分為?4?個(gè)階段（圖?1）。

第一階段：1995—2002?年。該階段的特點(diǎn)是“試點(diǎn)、局部、國(guó)企”。以試點(diǎn)探索為主，在局部地區(qū)推行調(diào)整改造，重點(diǎn)圍繞國(guó)有企業(yè)實(shí)施改革。1995?年，中國(guó)決定將遼寧作為“九五”時(shí)期老工業(yè)基地調(diào)整改造的試點(diǎn)；1999?年，《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》的出臺(tái)標(biāo)志著老工業(yè)基地振興成為中國(guó)發(fā)展全局的重大問(wèn)題；2002?年，十六大報(bào)告提出“支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快調(diào)整和改造”，東北地區(qū)的振興發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略。

第二階段：2003—2013?年。該階段的特點(diǎn)是“推行、全域、國(guó)企”。振興發(fā)展覆蓋東北地區(qū)，以問(wèn)題為導(dǎo)向，聚焦突出矛盾，以國(guó)企改革為主推動(dòng)振興發(fā)展，以擺脫困境，扭轉(zhuǎn)區(qū)域發(fā)展態(tài)勢(shì)。2003?年中國(guó)頒布《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》。2004?年國(guó)務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組成立，這標(biāo)志著東北地區(qū)振興戰(zhàn)略全面啟動(dòng)。中央政府先后實(shí)施了一系列振興政策，相關(guān)部委相繼出臺(tái)了配套政策。該階段，振興項(xiàng)目較多，政策力度較大，是東北地區(qū)發(fā)展的“黃金十年”。

第三階段：2014—2019?年。該階段的特點(diǎn)是“全域、全面、應(yīng)急”。振興發(fā)展覆蓋全域，涉及各部門、各領(lǐng)域，以應(yīng)急扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下滑和解決“新東北現(xiàn)象”為主，振興主題是改善環(huán)境、增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力、培育新動(dòng)能。該階段的振興政策包括《國(guó)務(wù)院關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》《推進(jìn)東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興三年滾動(dòng)實(shí)施方案》等。

第四階段：2020年以后。該階段的特點(diǎn)是“綜合、高質(zhì)、協(xié)調(diào)”。振興發(fā)展強(qiáng)調(diào)綜合性，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多方面的高質(zhì)量發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)人文與自然的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

振興經(jīng)驗(yàn)

1995?年至今，東北振興戰(zhàn)略已實(shí)施了?25?年時(shí)間，總結(jié)其主要政策與做法，可形成如下經(jīng)驗(yàn)。體制機(jī)制創(chuàng)新為關(guān)鍵。體制機(jī)制創(chuàng)新是實(shí)施振興戰(zhàn)略的首要任務(wù)，以國(guó)企改革為重點(diǎn)，健全法人治理結(jié)構(gòu)，發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主攻方向。發(fā)揮工業(yè)基礎(chǔ)、資源和人才等優(yōu)勢(shì)，通過(guò)技術(shù)改造和自主創(chuàng)新促進(jìn)工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，振興基礎(chǔ)原材料產(chǎn)業(yè)和裝備制造業(yè)，培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。 保障改善民生為根本目的。把解決居民最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題放在突出位置，多渠道扶持失業(yè)人員再就業(yè)，完善社會(huì)保障體系，開展棚戶區(qū)改造。各級(jí)政府改造棚戶區(qū)超過(guò)?2．9?億平方米。 統(tǒng)籌推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合。既注重振興任務(wù)的總體部署與工作整體的推進(jìn)，又緊抓體制機(jī)制創(chuàng)新、歷史遺留問(wèn)題、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等主要矛盾，兼顧區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。 城市群引領(lǐng)與困難地區(qū)扶持“兩手抓”。振興戰(zhàn)略堅(jiān)持“兩手抓”：“一手”抓城市群的創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展，“一手”抓資源枯竭城市、生態(tài)退化地區(qū)等困難型地區(qū)的振興發(fā)展，解決突出矛盾和問(wèn)題。

東北地區(qū)突出問(wèn)題

營(yíng)商環(huán)境與資源外流

營(yíng)商環(huán)境是伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程的各種周圍境況和條件的總和。在自然條件受限的條件下，營(yíng)商環(huán)境對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍具有顯著的影響。與沿海地區(qū)相比，營(yíng)商環(huán)境是東北地區(qū)發(fā)展的短板。在處理政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系問(wèn)題上，東北地區(qū)沒(méi)有更好地發(fā)揮政府的作用。簡(jiǎn)政放權(quán)不到位，實(shí)質(zhì)性權(quán)力沒(méi)有放，行政效率低。政府信用體系不健全，個(gè)別部門“錯(cuò)位”“越位”“缺位”問(wèn)題較重。政府性基金收費(fèi)種類多，準(zhǔn)政府經(jīng)營(yíng)性服務(wù)收費(fèi)亂象依然存在，電力、供暖等價(jià)格高，企業(yè)發(fā)展成本高。東北地區(qū)錯(cuò)失了新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展機(jī)遇。2018?年仍有?48．4％?的地級(jí)政區(qū)未連通高鐵。國(guó)省道技術(shù)偏低，農(nóng)牧灌溉工程等基礎(chǔ)設(shè)施老化失修失管現(xiàn)象嚴(yán)重，郵電通訊設(shè)施網(wǎng)絡(luò)不完善。

區(qū)域發(fā)展環(huán)境較差促使資源外流，削弱了東北地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。因就業(yè)機(jī)會(huì)少、收入低等原因，東北地區(qū)長(zhǎng)期存在人口外流問(wèn)題。2017?年，東北三省人口凈遷出約?35?萬(wàn)人。外流人口以高知高技的年輕人及中青年勞動(dòng)力為主，非農(nóng)人口達(dá)?43％。這促使東北地區(qū)缺少必要的產(chǎn)業(yè)工人和創(chuàng)新型的后備人才。 20?世紀(jì)末以來(lái)，東北地區(qū)大量民營(yíng)資本甚至國(guó)有資本不斷外流。本地投資則以金融和礦業(yè)為主，較少涉及研發(fā)、生產(chǎn)項(xiàng)目。排除規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整因素外，東北規(guī)上企業(yè)數(shù)量在?2013?年以后出現(xiàn)急速縮減，盡管第三產(chǎn)業(yè)比重出現(xiàn)增加，但實(shí)際上許多服務(wù)型企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)注冊(cè)南遷至深圳和珠海等地區(qū)（圖?2）。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益、空間生產(chǎn)效率密切相關(guān)。東北產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)衰弱、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不強(qiáng)的特點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，東北地區(qū)以采選、鋼鐵、石化、能源等原材料產(chǎn)業(yè)為主。因技術(shù)裝備陳舊、工藝?yán)匣⒖萍己康停@些產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)逐步喪失，導(dǎo)致相關(guān)行業(yè)資產(chǎn)比重逐漸下降（表1）；原本最具優(yōu)勢(shì)的裝備制造領(lǐng)域，工程機(jī)械、機(jī)床及冶金等通用設(shè)備企業(yè)的效益下滑，虧損額持續(xù)增加，2016?年企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)到?54．9％，部分企業(yè)長(zhǎng)期虧損。新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展慢，規(guī)模優(yōu)勢(shì)不明顯。2017?年，遼寧戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增速與全國(guó)平均水平持平，吉林增速為?7．7％，低于全國(guó)平均水平?3．3?個(gè)百分點(diǎn)，黑龍江增速更低，哈爾濱僅為?1．3％。 民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)。2017?年企業(yè)數(shù)量比重為?48．03％，但產(chǎn)值比重僅為?18．15％。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)多為國(guó)有企業(yè)配套，獨(dú)立發(fā)展能力較差，成規(guī)模、成建制、有競(jìng)爭(zhēng)力的大中型企業(yè)極少。

科技創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)升級(jí)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)動(dòng)力。長(zhǎng)期以來(lái)，東北地區(qū)的創(chuàng)新投入不足。2017?年?yáng)|北地區(qū)萬(wàn)人研發(fā)（R＆D）人員數(shù)僅相當(dāng)于全國(guó)平均水平的?53．7％，企業(yè)?R＆D?人員和研發(fā)機(jī)構(gòu)僅占全國(guó)的?3．78％?和?1．1％，有?R＆D?活動(dòng)的企業(yè)僅占全國(guó)的?2．17％；人均?R＆D?支出不足全國(guó)平均水平?1／2（表?2）。 有限的科技資源投入決定了成果產(chǎn)出相對(duì)較少。2017?年?yáng)|北地區(qū)的專利申請(qǐng)量和有效發(fā)明專利分別占全國(guó)的?2．2％?和?3％，萬(wàn)人專利授權(quán)水平和萬(wàn)人發(fā)明專利水平僅相當(dāng)于全國(guó)平均水平的?34．92％?和?45．56％。專利資源集中在重化工業(yè)，創(chuàng)新仍然聚集在傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)（表?2）。 東北地區(qū)科技創(chuàng)新多停留在初始階段，本地轉(zhuǎn)化率較低。中國(guó)科學(xué)院大連化學(xué)物理研究所?5?年實(shí)現(xiàn)技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化合同額?9．1?億元，但其中在遼寧轉(zhuǎn)化的不足?4％。2011?年，東北地區(qū)外流的技術(shù)合同額為?248?億元，2015?年增長(zhǎng)到?421．1?億元，成果外流比例高達(dá)?70％—80％。這影響了東北地區(qū)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)尚未成為工業(yè)發(fā)展的主引擎。

人口演變與地區(qū)差距

人口要素作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，其規(guī)模、結(jié)構(gòu)與空間分布影響著區(qū)域消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。東北地區(qū)的人口自然增長(zhǎng)率較低，且呈現(xiàn)波動(dòng)式下降。近年來(lái)以負(fù)增長(zhǎng)為主，2017?年為??0．27％，這使得東北地區(qū)的總?cè)丝诔掷m(xù)下降。2017?年總?cè)丝跒?12?138?萬(wàn)人，比?2013?年減少了?98．9?萬(wàn)人（圖?3）。人口減少降低了需求和供給，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展缺乏活力。 東北地區(qū)的人口老齡化突出。2003?年以來(lái)，老齡人口先緩慢增長(zhǎng)后下降再急劇增長(zhǎng)，從?1?021．4?萬(wàn)人增長(zhǎng)到?2017?年的?1?385．1?萬(wàn)人，所占比重從?8．57％?提高到?11．41％（圖?3）。這表明東北地區(qū)的勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)喪失，社會(huì)保障壓力增大。社保支出成為各級(jí)財(cái)政的巨大負(fù)擔(dān)，2016?年全國(guó)有?7?個(gè)省區(qū)社保開支入不敷出，東北三省均在其列。

東北地區(qū)是我國(guó)最早推進(jìn)城市化且水平較高的地區(qū)，但城市發(fā)展的虹吸效應(yīng)與極化發(fā)展使得城市之間存在巨大差異，這影響了東北國(guó)土開發(fā)格局。區(qū)域資源過(guò)度集中在中心城市，包括經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、政治資源、扶持政策等各方面。尤其是許多重大政策、重大工程均賦予了沈陽(yáng)、大連、長(zhǎng)春和哈爾濱。這4?個(gè)城市集中了東北地區(qū)?45．2％?的經(jīng)濟(jì)總量、1／3?的規(guī)上企業(yè)、62．69％?的高校資源（表?3）。 中小城市發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，擁有的工業(yè)、科教、人才等資源較少，發(fā)展活力較低。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期曾依附于中心城市的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)和少數(shù)國(guó)有集體企業(yè)，在改制過(guò)程中經(jīng)濟(jì)斷裂和倒閉，經(jīng)濟(jì)實(shí)體不斷減少；資金、人才等也因交通改善而被鄰近大城市所虹吸。 東北地區(qū)存在大量特殊類型地區(qū)。具體包括邊境地區(qū)、資源枯竭地區(qū)、生態(tài)退化地區(qū)、相對(duì)貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)等。這些地區(qū)面臨著不同程度的發(fā)展困境，并成為東北發(fā)展的短板地區(qū)?。

東北地區(qū)振興理念

新形勢(shì)與新要求

新形勢(shì)。21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的巨變對(duì)東北地區(qū)的未來(lái)發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。 軟環(huán)境日益成為區(qū)域發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，中國(guó)開始關(guān)注地區(qū)營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)建，先后出臺(tái)了一系列指導(dǎo)意見與措施，各地區(qū)、各部門持續(xù)推進(jìn)“放管服”等改革。加強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)成為東北地區(qū)的重要任務(wù)。 以發(fā)達(dá)國(guó)家為核心的智能化工業(yè)革命成為區(qū)域轉(zhuǎn)型升級(jí)的驅(qū)動(dòng)力。德國(guó)在《德國(guó)?2020?高技術(shù)戰(zhàn)略》中提出“工業(yè)?4．0”，2015?年法國(guó)出臺(tái)了“工業(yè)化新法國(guó)?II”。這為東北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供了歷史機(jī)遇。 生態(tài)文明是人類文明發(fā)展的新階段。重點(diǎn)是改變以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向的國(guó)土開發(fā)模式，轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。十九大報(bào)告提出加快生態(tài)文明體制改革，推動(dòng)美麗中國(guó)建設(shè)。 2002?年以來(lái)，國(guó)家各部門圍繞歷史遺留問(wèn)題相繼出臺(tái)了若干政策。這為東北地區(qū)解決“企業(yè)辦社會(huì)”“廠辦大集體”等歷史遺留問(wèn)題提供了機(jī)遇。 主體功能區(qū)是中國(guó)對(duì)國(guó)土進(jìn)行空間管治的新途徑。在東北地區(qū)，優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等各類國(guó)家級(jí)功能區(qū)均有分布，除此之外，還包括省級(jí)層面的各類功能區(qū)。這成為東北地區(qū)空間管制的總體框架。

新要求。隨著發(fā)展環(huán)境變化，國(guó)家對(duì)東北地區(qū)提出了新要求，這影響了“十四五”期間東北地區(qū)的定位與建設(shè)任務(wù)。 2018?年，習(xí)近平總書記提出新時(shí)代下東北振興是全面振興、全方位振興。這表明東北地區(qū)要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、體制機(jī)制、開放創(chuàng)新、營(yíng)商環(huán)境、社會(huì)事業(yè)等各方面、各領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)振興。 東北地區(qū)是國(guó)土開發(fā)的重要板塊，對(duì)全國(guó)發(fā)展、生態(tài)文明與國(guó)防建設(shè)及地緣政治均具有戰(zhàn)略意義。2018?年，習(xí)近平總書記指出東北地區(qū)在維護(hù)國(guó)家國(guó)防安全、糧食安全、生態(tài)安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)安全的戰(zhàn)略地位方面發(fā)揮著十分重要的作用，關(guān)乎國(guó)家發(fā)展大局。 深度開發(fā)是東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要短板。2016?年，習(xí)近平總書記指出東北地區(qū)要以“油頭化尾”“煤頭電尾”“煤頭化尾”“糧頭食尾”“農(nóng)頭工尾”為抓手。這要求東北地區(qū)按照“五頭五尾”的思路，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，向資源開發(fā)和精深加工發(fā)展。 生態(tài)資源成為東北轉(zhuǎn)型的重要財(cái)富。2016?年，習(xí)近平總書記提出“綠水青山是金山銀山，黑龍江的冰天雪地也是金山銀山”。這要求東北地區(qū)推動(dòng)生態(tài)優(yōu)勢(shì)→產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)→經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

重大關(guān)系與矛盾

東北作為重要的區(qū)域板塊，其發(fā)展需要協(xié)調(diào)處理部分重大關(guān)系與矛盾。東北地區(qū)的發(fā)展不僅是地方發(fā)展的訴求，也是國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略安排，甚至東北亞繁榮的關(guān)鍵。東北地區(qū)的振興發(fā)展在遵循區(qū)域發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，必須妥善處理國(guó)家戰(zhàn)略與地方訴求的關(guān)系，基于國(guó)家任務(wù)，兼顧地方發(fā)展，綜合考慮各方面和各個(gè)領(lǐng)域及周邊國(guó)家的訴求。東北地區(qū)的城市發(fā)展存在中心城市與中小城市的明顯差距。前者過(guò)度集聚了區(qū)域發(fā)展的各類資源，后者資源要素支撐不足。東北地區(qū)需要妥善處理這兩類城市的關(guān)系，合理布局資源要素。東北地區(qū)需妥善開發(fā)均衡發(fā)展。東北地區(qū)是已經(jīng)歷過(guò)大規(guī)模工業(yè)化和城市化的地區(qū)，理論上屬于成熟發(fā)展階段而采取均衡發(fā)展戰(zhàn)略，但現(xiàn)實(shí)又處于低迷發(fā)展?fàn)顟B(tài)，因此需要妥善處理集聚開發(fā)與均衡發(fā)展。東北地區(qū)須關(guān)注公平與效率的關(guān)系，合理處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)民生的關(guān)系。作為典型的老工業(yè)基地，工業(yè)生產(chǎn)是主要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但改革開放以來(lái)社會(huì)民生成為其發(fā)展“短板”。

東北地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展要點(diǎn)

總體思路

東北地區(qū)不僅在過(guò)去70?多年中，為中國(guó)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化作出巨大貢獻(xiàn)，而且在未來(lái)建設(shè)中仍居于不可替代的戰(zhàn)略地位。東北地區(qū)是全國(guó)實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展最困難的地區(qū)，要立足全國(guó)和東北亞視野，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向與問(wèn)題導(dǎo)向，聚焦全方位問(wèn)題和長(zhǎng)期問(wèn)題，通過(guò)發(fā)展格局的戰(zhàn)略性調(diào)整和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的積極培育，把東北地區(qū)建成高品質(zhì)國(guó)土和高福祉生活的家園，為東北地區(qū)迎接未來(lái)產(chǎn)業(yè)科技革命塑造戰(zhàn)略儲(chǔ)備空間。

“十四五”時(shí)期，東北地區(qū)的振興發(fā)展要圍繞“一個(gè)核心、五個(gè)戰(zhàn)略”，實(shí)施“三力并行、三生并推”。東北地區(qū)要在全國(guó)甚至東北亞發(fā)展格局中審視其比較優(yōu)勢(shì)，以高質(zhì)量發(fā)展為核心，實(shí)施“五個(gè)安全”戰(zhàn)略，推動(dòng)提升發(fā)展活力、內(nèi)生動(dòng)力與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力“三力”并行，堅(jiān)持生態(tài)、生活和生產(chǎn)“三生”發(fā)展并行推進(jìn)，聚焦推動(dòng)國(guó)土開發(fā)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、體制機(jī)制改革、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、社會(huì)和諧、環(huán)境改善、創(chuàng)新發(fā)展等重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)，形成各部門、各領(lǐng)域、各地區(qū)的系統(tǒng)化振興發(fā)展。

生態(tài)保護(hù)路徑

堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，按照生態(tài)分區(qū)，聚焦森林、草原、濕地、黑土等生態(tài)要素與生態(tài)系統(tǒng)，各施其策，打造東北生態(tài)安全屏障體系。草原保護(hù)始終是東北地區(qū)的重要任務(wù)。大興安嶺至陰山北麓以西地區(qū)，覆蓋呼倫貝爾草原、科爾沁草原、錫林郭勒草原。該地區(qū)要結(jié)合平衡草畜、禁牧休牧輪牧制度，合理轉(zhuǎn)移人口，降低人口分布密度、活動(dòng)強(qiáng)度，減少人類對(duì)草原的干擾壓力。農(nóng)牧交錯(cuò)地帶堅(jiān)持以牧促農(nóng)。通過(guò)退耕還草減少耕地?cái)?shù)量，鼓勵(lì)發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)和雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)，壓減草甸低洼地區(qū)的農(nóng)業(yè)種植，恢復(fù)自然草場(chǎng)與自然植被，減少經(jīng)濟(jì)作物采伐帶來(lái)的季節(jié)性風(fēng)沙影響。加快大、小興安嶺和長(zhǎng)白山森林生態(tài)功能區(qū)建設(shè)。完善天然林保護(hù)制度，加強(qiáng)森林撫育與保護(hù)，提高水源涵養(yǎng)功能。同時(shí)，優(yōu)化協(xié)調(diào)各種功能，引導(dǎo)森林資源合理利用，合理發(fā)展林下產(chǎn)業(yè)和森林旅游，妥善解決當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)生活。加強(qiáng)黑土地資源保護(hù)。在三江平原、松嫩平原恢復(fù)提高黑土地生產(chǎn)能力，為維系國(guó)家商品糧基地穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)提供生態(tài)保障。保護(hù)各類濕地、湖泊。重點(diǎn)保護(hù)三江平原濕地生態(tài)功能區(qū)，遏制濕地生態(tài)系統(tǒng)萎縮趨勢(shì)。

高質(zhì)量發(fā)展路徑

根據(jù)資源環(huán)境承載力與比較優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化東北地區(qū)國(guó)土開發(fā)空間格局，積極培育新增長(zhǎng)空間，加快發(fā)展新生產(chǎn)業(yè)。以開放促開發(fā)、促振興、促發(fā)展，進(jìn)行發(fā)展格局的戰(zhàn)略性調(diào)整。把東北地區(qū)分為兩大板塊：面向東北亞地區(qū)，做大做強(qiáng)哈爾濱，培育東北中心城市，增強(qiáng)國(guó)際化功能，打造為東北亞次區(qū)域的國(guó)際合作交流中心；以沈陽(yáng)為中心引領(lǐng)遼中南城市群發(fā)展，積極融入京津冀協(xié)同發(fā)展，聯(lián)動(dòng)山東半島城市群，共同打造具有世界意義的環(huán)渤海都市連綿區(qū)。堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，創(chuàng)建具有東北特色的創(chuàng)新體系。依托豐富的大學(xué)科教資源，加快建設(shè)國(guó)家級(jí)科技創(chuàng)新中心，激活計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)企各類科研設(shè)計(jì)研究院，帶動(dòng)國(guó)有企業(yè)發(fā)展，加大創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化，活化區(qū)域發(fā)展動(dòng)能。依托農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等各類資源，加強(qiáng)生物技術(shù)與綠色制造技術(shù)應(yīng)用。推動(dòng)資源精深加工，完善產(chǎn)業(yè)鏈，積極發(fā)展集生態(tài)農(nóng)業(yè)、生物醫(yī)藥、食品等于一體的大生物產(chǎn)業(yè)，建設(shè)為普惠中小城市、普惠城鄉(xiāng)、普惠政府的大產(chǎn)業(yè)。以此，鞏固戰(zhàn)略性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。以培育戰(zhàn)略儲(chǔ)備空間為目標(biāo)，推動(dòng)收縮性城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。加強(qiáng)人居環(huán)境建設(shè)，改善城市風(fēng)貌與營(yíng)商環(huán)境，建設(shè)低生活成本、生活安逸性較高、發(fā)展空間較大的宜居宜業(yè)城市，為未來(lái)抓住新產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)遇奠定基礎(chǔ)。

東北地區(qū)是典型的衰退型老工業(yè)基地，其振興發(fā)展對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大支撐作用。東北地區(qū)的振興發(fā)展以來(lái)，先后形成了局部試點(diǎn)、全域推行和全域應(yīng)急等階段，取得了豐富經(jīng)驗(yàn)。目前，東北地區(qū)仍面臨營(yíng)商環(huán)境較差、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)較弱、新興產(chǎn)業(yè)滯后、資源外流、城鎮(zhèn)差距等新問(wèn)題。當(dāng)前營(yíng)商環(huán)境成為區(qū)域發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，隨著智能化工業(yè)革命開始啟動(dòng)，主體功能區(qū)成為中國(guó)實(shí)施國(guó)土管制的主要途徑。國(guó)家也對(duì)東北地區(qū)在新時(shí)代下的發(fā)展提出了新要求。

“十四五”期間，東北地區(qū)必須妥善處理國(guó)家戰(zhàn)略與地方訴求、中心城市與中小城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)民生等重大關(guān)系與矛盾；堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向與問(wèn)題導(dǎo)向，聚焦全方位問(wèn)題和長(zhǎng)期問(wèn)題，實(shí)施發(fā)展格局的戰(zhàn)略性調(diào)整和產(chǎn)業(yè)亮點(diǎn)的積極培育，重點(diǎn)是通過(guò)降低草原人類活動(dòng)壓力、調(diào)整農(nóng)牧交錯(cuò)帶發(fā)展方式、保護(hù)森林和黑土等途徑加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)；通過(guò)把哈爾濱打造為東北亞國(guó)際合作交流中心、以沈陽(yáng)為中心推動(dòng)遼中南城市群打造環(huán)渤海都市連綿區(qū)、推動(dòng)收縮性城市宜產(chǎn)宜業(yè)、宜居宜游建設(shè)等途徑優(yōu)化空間格局；通過(guò)國(guó)家級(jí)科技創(chuàng)新中心建設(shè)激活各類要素、整合資源，構(gòu)建大生物產(chǎn)業(yè)等途徑推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。以此，把東北地區(qū)建成高質(zhì)量的國(guó)土空間和生活家園，為東北地區(qū)迎接未來(lái)產(chǎn)業(yè)科技革命塑造戰(zhàn)略儲(chǔ)備空間。（作者：王成金 中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源所研究員；李緒茂、謝永順、 陳沛然、 徐 勇，中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所。《中國(guó)科學(xué)院院刊》供稿 ）

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