中國(guó)網(wǎng)/中國(guó)發(fā)展門戶網(wǎng)訊?2019?年末中國(guó)城鎮(zhèn)化率為?60.60%，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入以城市型社會(huì)為主體的城市治理時(shí)代，城市管理的重要性日益凸顯。城鎮(zhèn)化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與改革取得關(guān)鍵性突破的主要載體。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力在結(jié)構(gòu)調(diào)整上，而結(jié)構(gòu)調(diào)整的出路在于跨地區(qū)要素的再配置，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的未來是空間重構(gòu)。行政區(qū)劃作為一種空間治理的手段，是影響區(qū)域發(fā)展格局的重要因素，行政區(qū)級(jí)別變動(dòng)與管轄范圍變動(dòng)對(duì)區(qū)域發(fā)展格局產(chǎn)生直接影響。

行政區(qū)劃設(shè)置作為上層建筑，也是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的持續(xù)快速發(fā)展，必須同步推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整，這有助于該地區(qū)整合要素資源，優(yōu)化行政管理幅度，拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。作為國(guó)家權(quán)力的空間配置方式，城市行政區(qū)劃調(diào)整的本質(zhì)永遠(yuǎn)都是政治的決策與權(quán)力的重置。因此，行政區(qū)劃作為一種行政資源優(yōu)化配置的手段，其撤并整合與優(yōu)化重組，深刻影響著空間治理體系的運(yùn)行框架與成效（圖?1）。本文在分析行政區(qū)劃在空間治理和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用的基礎(chǔ)上，提出中國(guó)“十四五”期間行政區(qū)劃設(shè)置和改革的路徑與方向，支撐中國(guó)的空間治理和區(qū)域格局優(yōu)化重組。

新時(shí)期行政區(qū)劃的現(xiàn)實(shí)需求與理論方法變革

2019?年?11?月，十九屆四中全會(huì)的《決定》提出“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載與資源優(yōu)化配置能力，實(shí)行扁平化管理，形成高效率組織體系”。這是新時(shí)代一項(xiàng)戰(zhàn)略部署，是高度重視行政區(qū)劃優(yōu)化配置能力的體現(xiàn)。積極應(yīng)對(duì)由于經(jīng)濟(jì)全球化導(dǎo)致的生產(chǎn)體系扁平化和生產(chǎn)空間碎片化，需要進(jìn)一步加強(qiáng)中心城市和城市群的空間整合與跨區(qū)域公共事務(wù)治理力度，充分運(yùn)用行政區(qū)劃手段推進(jìn)區(qū)域空間優(yōu)化重組，更深層次地激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。從現(xiàn)實(shí)需求看，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置是降低城鎮(zhèn)化體制成本和推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的空間基礎(chǔ)。制度改革是城鄉(xiāng)中國(guó)向城市中國(guó)成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。行政區(qū)劃調(diào)整和改革為各城市的空間整合與協(xié)同發(fā)展提供了基礎(chǔ)支撐。從發(fā)展理念看，行政區(qū)劃成為推動(dòng)區(qū)域空間整合與協(xié)同發(fā)展的重要資源。“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源”的論述，是習(xí)近平總書記治國(guó)理政新理念的重要組成部分。通過行政區(qū)劃調(diào)整，把行政資源合理分配到各級(jí)行政區(qū)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置和空間資源的優(yōu)化重組。從功能變化看，行政區(qū)劃在不同時(shí)期的功能發(fā)生變化（圖?2），新時(shí)期將承擔(dān)空間治理和資源配置的重要功能。十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了行政區(qū)劃設(shè)置的資源配置作用。也就是說，行政區(qū)劃調(diào)整成為提高空間治理能力和治理效率的重要抓手。

基于此，要破解行政區(qū)劃對(duì)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的約束和限制，必須推進(jìn)全方位、多層次的行政區(qū)劃調(diào)整，優(yōu)化城市布局，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。因此，在“十四五”期間，貫徹落實(shí)“行政區(qū)劃本身也是一種資源”的新理念，支撐中心城市的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)城市群的空間布局和優(yōu)化重組；通過行政區(qū)劃手段，提升中心城市和城市群的綜合承載和資源優(yōu)化配置能力。

行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置在新時(shí)期空間治理和高質(zhì)量 發(fā)展中的作用

優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)體系，完善城市空間布局

長(zhǎng)期以來，我國(guó)的行政區(qū)劃主要發(fā)揮分級(jí)分區(qū)行政管理的作用。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，新時(shí)期行政區(qū)劃在城市設(shè)置方面的作用越來越明顯。無論是設(shè)立地級(jí)市，還是縣級(jí)市，甚至是建制鎮(zhèn)，都對(duì)優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)體系發(fā)揮直接的支撐作用。中國(guó)城市型政區(qū)設(shè)置與改革納入了國(guó)家全面深化改革的重要內(nèi)容之一，給城市型政區(qū)的研究帶來了新的挑戰(zhàn)。特別是近年來新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的全面推進(jìn)和中央城市工作會(huì)議的召開，設(shè)市審批逐步向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，不斷完善城市空間布局。特別是邊境城市、兵團(tuán)城市、口岸城市的設(shè)立步伐加快，對(duì)于中國(guó)擴(kuò)大對(duì)外開放，優(yōu)化沿邊城市布局，作出了重大貢獻(xiàn)。

促進(jìn)城市內(nèi)部整合重組，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)

行政區(qū)劃設(shè)置決定了行政管理單元的大小，同樣也決定著行政管理單元的拆分和合并。通過行政區(qū)劃調(diào)整，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)過小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道乃至市轄區(qū)的撤并，或者對(duì)過大的行政單元進(jìn)行拆分，確定合適的管轄幅度與管轄規(guī)模，從而推進(jìn)城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重組。例如，北京市東城區(qū)和崇文區(qū)的合并，四川省廣安市從廣安區(qū)中析置前鋒區(qū)，都是空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重組。

增強(qiáng)空間治理能力，提高空間治理效率

行政區(qū)劃設(shè)置關(guān)系國(guó)家的長(zhǎng)治久安和社會(huì)穩(wěn)定。通過在邊疆地區(qū)設(shè)市或設(shè)立行政區(qū)，不僅可以彰顯國(guó)家主權(quán)，也可以增強(qiáng)對(duì)該地區(qū)的空間管控與有序開發(fā)。同時(shí)，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要有序推進(jìn)撤縣設(shè)市、撤縣（縣級(jí)市）設(shè)區(qū)，都是增強(qiáng)空間治理能力，提高規(guī)劃建設(shè)和管理水平的重要舉措。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并和市轄區(qū)的整合，對(duì)于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高空間治理效率具有非常重要的支撐作用。

加快區(qū)域開發(fā)進(jìn)程，調(diào)節(jié)空間發(fā)展秩序

行政區(qū)劃設(shè)置特別是行政級(jí)別升格可以影響區(qū)域發(fā)展的決策及發(fā)展重點(diǎn)，同時(shí)也影響不同政區(qū)統(tǒng)籌支配和獲取各種資源的能力。例如，直轄市在國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位更加重要，能夠獲取更多的國(guó)家資源。因此，在一些地區(qū)設(shè)立直轄市，可以加快這個(gè)區(qū)域的開發(fā)進(jìn)程——重慶直轄市的設(shè)立就是很好的例子。另一方面，設(shè)區(qū)的市政府在推進(jìn)撤縣（縣級(jí)市）設(shè)區(qū)過程中，被選擇的周邊縣市改區(qū)后將加快開發(fā)建設(shè)步伐，而沒有變動(dòng)的縣市，盡管區(qū)位條件和發(fā)展基礎(chǔ)基本一致，發(fā)展速度可能就要慢一些，空間開發(fā)的進(jìn)程也會(huì)慢。也就是說，哪里改設(shè)了市轄區(qū)，哪里就可能成為市政府新的發(fā)展重點(diǎn)，在區(qū)域開發(fā)過程中處于優(yōu)先的位置。

增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展活力，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展

行政區(qū)劃設(shè)置可以充分發(fā)揮區(qū)域發(fā)展杠桿的調(diào)節(jié)作用，加快某些落后地區(qū)的發(fā)展步伐，從而促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展、均衡發(fā)展。例如，雄安新區(qū)的設(shè)立，將極大地盤活雄縣、容城縣和安新縣的發(fā)展活力。隨著大項(xiàng)目的進(jìn)駐、大型國(guó)企的進(jìn)駐和高端人才的引進(jìn)，將激發(fā)該區(qū)域發(fā)展?jié)撃埽嘤涑蔀榫┙蚣降貐^(qū)新的增長(zhǎng)極，同時(shí)對(duì)于縮小河北與北京、天津的發(fā)展差距，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。

強(qiáng)化區(qū)域分工協(xié)作，促進(jìn)區(qū)域空間整合

由于“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象的存在，不同行政區(qū)之間的重復(fù)建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)普遍存在，而行政隸屬關(guān)系的變更對(duì)于區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和分工協(xié)作產(chǎn)生直接影響。例如，山東省萊蕪市作為一個(gè)獨(dú)立的地級(jí)市時(shí)，其和濟(jì)南市的競(jìng)爭(zhēng)大于合作。其中，萊鋼和濟(jì)鋼會(huì)出現(xiàn)鋼鐵資源的爭(zhēng)奪、人才的爭(zhēng)奪，以及市場(chǎng)的爭(zhēng)奪等問題；但是，（2019?年?1?月）把萊蕪市并入濟(jì)南市后，就實(shí)現(xiàn)了濟(jì)南市對(duì)鋼鐵企業(yè)的統(tǒng)籌考慮和安排，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，分工合作，更好地做大做強(qiáng)鋼鐵企業(yè)。同樣，也將區(qū)域開發(fā)的中心向萊蕪市方向轉(zhuǎn)移。四川省簡(jiǎn)陽市原來歸資陽市管轄，后劃歸成都市后，就加強(qiáng)了成都市對(duì)簡(jiǎn)陽市的扶持和開發(fā)步伐。特別是成都第二機(jī)場(chǎng)和航空物流園區(qū)的建設(shè)，極大地帶動(dòng)簡(jiǎn)陽市的發(fā)展步伐，從而促進(jìn)區(qū)域空間的整合，重塑區(qū)域空間發(fā)展格局。總體來看，行政區(qū)劃可以通過市轄區(qū)的撤并與拆分、縣市設(shè)置、隸屬關(guān)系變更等方式，促進(jìn)區(qū)域空間優(yōu)化重組，從而不斷完善空間治理體系（圖?3）。

 “十四五”時(shí)期行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置的總體思路

創(chuàng)新城市群行政管理體制，提升行政管理效率和發(fā)展活力

努力改變城市群地區(qū)產(chǎn)業(yè)分工不明確、區(qū)域性交通等基礎(chǔ)設(shè)施一體化銜接不順暢、生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化治理不到位等方面的問題，探索構(gòu)建大都市區(qū)的行政管理體制。城市群地區(qū)可以嘗試打破地區(qū)分割和阻礙產(chǎn)品和要素自由流動(dòng)的行政壁壘，實(shí)行垂直管理與分塊管理相結(jié)合的模式。具體而言：探索建立城市群專屬管理區(qū)行政體制。必須明確分塊管理和垂直管理的領(lǐng)域、職能和權(quán)限，并建立環(huán)境、交通、水資源、教育、招商引資等專區(qū)作為相應(yīng)的垂直管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市群內(nèi)的各方利益和重大戰(zhàn)略決策的制定。構(gòu)建和完善城市群行政管理的體制機(jī)制。包括區(qū)域規(guī)劃體制、利益分配體制、協(xié)調(diào)機(jī)制、財(cái)稅體制改革和監(jiān)督檢查機(jī)制，以及公眾參與機(jī)制。選擇長(zhǎng)三角為試點(diǎn)，在環(huán)境保護(hù)、水資源管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，編制區(qū)域一體的規(guī)劃；各地市編制規(guī)劃實(shí)施方案，通過“一張規(guī)劃，一本藍(lán)圖”，全區(qū)域推進(jìn)產(chǎn)業(yè)重組、促進(jìn)優(yōu)勢(shì)共享，利益共沾；建立開放而有活力的區(qū)域大市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的協(xié)調(diào)和均衡發(fā)展。設(shè)立城市群區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)發(fā)展基金，積極探索經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)設(shè)市，完善區(qū)域城鎮(zhèn)體系。

因地制宜推進(jìn)各級(jí)中心城市建設(shè)步伐，提高中心城市綜合承載和資源優(yōu)化配置能力

積極培育全球中心城市。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和全球經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展需要，高度重視全球中心城市在全球資源要素流動(dòng)的通道和樞紐角色的作用，優(yōu)化整合北京、廣州行政區(qū)劃設(shè)置，適度擴(kuò)大上海、深圳等全球中心城市的行政管轄范圍。做大做強(qiáng)國(guó)家級(jí)中心城市。積極支持成都、武漢、鄭州、西安、南京等城市擴(kuò)大行政管轄范圍，賦予國(guó)家中心城市更多的事權(quán)和財(cái)權(quán)，增強(qiáng)國(guó)家中心城市自主配置資源的能力；以國(guó)家中心城市為載體構(gòu)建大都市圈，培育城市群發(fā)展極核，推動(dòng)國(guó)家級(jí)城市群發(fā)展壯大。謀劃確立雄安新區(qū)副省級(jí)的行政建制，優(yōu)化其內(nèi)部行政區(qū)劃設(shè)置。大力支持區(qū)域性中心城市建設(shè)。圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等重大國(guó)家戰(zhàn)略，強(qiáng)化行政區(qū)劃保障支撐。支持國(guó)家戰(zhàn)略區(qū)的省會(huì)城市、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)市等區(qū)域性中心城市撤縣（縣級(jí)市）設(shè)區(qū)與管理幅度調(diào)整，促進(jìn)城市行政區(qū)劃內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化促進(jìn)市轄區(qū)人口和管轄面積均衡。穩(wěn)步發(fā)展地區(qū)性中心城市。以城區(qū)人口?50?萬以上的地級(jí)市為重點(diǎn)，有序推進(jìn)地區(qū)性中心城市市轄區(qū)擴(kuò)容和優(yōu)化重組，繼續(xù)加大力度解決一些地級(jí)市的“一市一區(qū)”、市轄區(qū)面積過小的問題。適時(shí)、穩(wěn)妥在中西部地區(qū)增設(shè)地級(jí)市，促進(jìn)中部地區(qū)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)加快崛起、西部大開發(fā)新格局加快形成。優(yōu)化行政管轄幅度，一些人口面積過大的地級(jí)市或管理縣級(jí)政區(qū)過多的地級(jí)市，可以考慮分設(shè)一個(gè)地級(jí)市；處于幾個(gè)地級(jí)市交界，區(qū)位條件優(yōu)越、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、發(fā)展?jié)摿薮蟮目h級(jí)市，可以整合周邊行政區(qū)，升格培育為地級(jí)市。

優(yōu)化縣級(jí)行政區(qū)設(shè)置與布局，激發(fā)地方發(fā)展活力

推進(jìn)市轄區(qū)的優(yōu)化重組，平衡市轄區(qū)規(guī)模和管理幅度。有序推進(jìn)市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過市轄區(qū)優(yōu)化調(diào)整，促進(jìn)人口和資源配置的優(yōu)化重構(gòu)，增強(qiáng)新設(shè)市轄區(qū)的人口吸納能力和承載能力，平衡新城區(qū)和老城區(qū)的人口規(guī)模和管理幅度，緩解老城區(qū)的資源環(huán)境壓力。推進(jìn)小縣合并，促進(jìn)區(qū)域空間整合。針對(duì)山西省、河北省等省份存在縣級(jí)行政區(qū)數(shù)量多、規(guī)模小的問題，積極穩(wěn)妥、科學(xué)合理地有序推進(jìn)小縣撤并，對(duì)人口規(guī)模低于?15?萬人、面積小于?500?平方公里的小縣進(jìn)行合并，減少行政資源浪費(fèi)，優(yōu)化生產(chǎn)要素合理配置。優(yōu)化縣級(jí)市空間布局，適當(dāng)向邊境地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)傾斜。增設(shè)邊疆中心城市、兵團(tuán)城市，推動(dòng)穩(wěn)邊固疆，打造邊境開放經(jīng)濟(jì)帶。加快完成自治州駐地設(shè)市步伐。穩(wěn)步推進(jìn)少數(shù)民族自治縣的撤縣設(shè)市工作，將民族自治下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，促進(jìn)形成安定團(tuán)結(jié)、各民族融合發(fā)展的局面。積極融入國(guó)家“一帶一路”倡議，重點(diǎn)培育邊境中心城市。關(guān)注傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的行政區(qū)劃設(shè)置，在促進(jìn)地級(jí)市擴(kuò)容提質(zhì)的基礎(chǔ)上，選擇經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、區(qū)位條件較好的縣培育為區(qū)域副中心城市，帶動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)就地城鎮(zhèn)化。

推進(jìn)扁平化管理，形成高效率組織體系

設(shè)立直轄市，縮小大省管轄幅度，推進(jìn)扁平化管理。配合“一帶一路”倡議和城市群發(fā)展戰(zhàn)略，支持深圳、青島、大連、喀什升格為直轄市，充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)地區(qū)增長(zhǎng)極、穩(wěn)疆固邊、帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的作用。深入推進(jìn)省直管縣和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，引導(dǎo)公共資源配置向縣域傾斜。選擇經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、特色城鎮(zhèn)化發(fā)展較好的縣級(jí)市率先實(shí)現(xiàn)省直管，激發(fā)縣級(jí)市的發(fā)展活力，降低行政成本，提高行政速度和效率。在有條件的地方進(jìn)行省直管縣試點(diǎn)。首先可以考慮財(cái)政的直管，再逐步擴(kuò)大對(duì)人事任命和各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)限的直管。謀劃建立市縣分等制度，提高行政資源優(yōu)化配置能力。通過市縣分等，科學(xué)界定不同等級(jí)市縣政府的職能、機(jī)構(gòu)編制、行政權(quán)限和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額度，是國(guó)家高效治理的必然要求，也是提高行政資源優(yōu)化配置能力的前置舉措。推進(jìn)基層行政區(qū)劃設(shè)置優(yōu)化，推進(jìn)城市扁平化治理和精細(xì)化管理。推進(jìn)城鎮(zhèn)化地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)為街道，實(shí)現(xiàn)兩級(jí)政府、三級(jí)管理，提高管理效率，優(yōu)化基層服務(wù)。理順行政管理體制，增強(qiáng)縣城的聚集和規(guī)模效應(yīng)，全面開展縣政府駐地鎮(zhèn)改設(shè)街道工作。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并工作，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。

 “十四五”時(shí)期行政區(qū)劃設(shè)置與空間治理協(xié)同聯(lián)動(dòng)的對(duì)策與建議

將行政區(qū)劃調(diào)整納入各地“十四五”規(guī)劃，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

習(xí)近平總書記?2019?年底在《求是》發(fā)文指出，要推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局有?4?個(gè)方面要求，分別是“尊重客觀規(guī)律”“發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)”“完善空間治理”“保障民生底線”。因此，完善空間治理、優(yōu)化空間布局成為新時(shí)期的重要任務(wù)，而行政區(qū)劃調(diào)整是優(yōu)化空間布局，增強(qiáng)空間治理能力的基礎(chǔ)支撐。因此，在“十四五”期間，貫徹落實(shí)《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》的部署和要求，“加強(qiáng)頂層規(guī)劃”，“將行政區(qū)劃工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將行政區(qū)劃的管理工作經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算”。各地市按照社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展的需要，將未來?5?年內(nèi)的行政區(qū)劃調(diào)整需求寫入“十四五”規(guī)劃，指導(dǎo)當(dāng)?shù)氐男姓^(qū)劃調(diào)整工作有序推進(jìn)。

加強(qiáng)行政區(qū)劃調(diào)整與國(guó)土空間規(guī)劃的協(xié)同推進(jìn)力度

行政區(qū)劃設(shè)置是國(guó)土空間開發(fā)和空間治理的基礎(chǔ)支撐，而國(guó)土空間規(guī)劃是新時(shí)期國(guó)土空間開發(fā)布局和規(guī)劃建設(shè)的總體部署，是實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”的重要抓手。因此，應(yīng)該高度重視行政區(qū)劃調(diào)整和國(guó)土空間規(guī)劃的協(xié)同互動(dòng)機(jī)制。一方面，根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)容和成果要求，將中心城區(qū)周邊納入“城市開發(fā)邊界”的縣（縣級(jí)市）啟動(dòng)行政區(qū)劃調(diào)整的工作，盡快實(shí)現(xiàn)撤縣（縣級(jí)市）設(shè)區(qū)，融入中心城區(qū)一體化發(fā)展。另一方面，在實(shí)施撤縣（縣級(jí)市）設(shè)區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整后，中心城區(qū)的空間范圍發(fā)生了變化，國(guó)土空間規(guī)劃也要根據(jù)新的行政管轄范圍進(jìn)行修訂和完善，確定新調(diào)整區(qū)域的功能定位、發(fā)展目標(biāo)與空間布局。

以提高空間治理效率為導(dǎo)向，穩(wěn)妥有序推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整

行政管理層級(jí)和管轄幅度是影響空間治理效率的重要因素。黨的十九屆四中全會(huì)也明確提出“實(shí)行扁平化管理，形成高效率組織體系”，這為新時(shí)期優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)提出了新要求。因此，應(yīng)該充分發(fā)揮行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)空間治理效率的重要調(diào)控作用，適當(dāng)拆分部分行政管轄面積較大的政區(qū)，合并行政管轄面積較小的政區(qū)，促進(jìn)同一級(jí)政區(qū)行政管轄幅度的適度均衡，實(shí)現(xiàn)行政管轄幅度與機(jī)構(gòu)編制數(shù)量相匹配，激發(fā)地方發(fā)展活力，提高空間治理效率。另外，根據(jù)各設(shè)區(qū)市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，改變“城市+市轄區(qū)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道”的三級(jí)制管理體制，在部分地區(qū)試點(diǎn)“城市+市轄區(qū)+大社區(qū)”或“城市+鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道”兩級(jí)制的管理體制，推進(jìn)扁平化管理，提高行政管理效率。

行政區(qū)劃調(diào)整要因地制宜，有所側(cè)重，向城市群和國(guó)家重點(diǎn)戰(zhàn)略地區(qū)傾斜

行政級(jí)別、行政權(quán)力與發(fā)展資源直接掛鉤的情況下，要素和政策通過市場(chǎng)機(jī)制和城市等級(jí)?2?條通道向地級(jí)城市集聚和傾斜，其結(jié)果導(dǎo)致地級(jí)城市與縣鎮(zhèn)發(fā)展失去平衡。因此，行政區(qū)劃調(diào)整審批政策要有所傾斜，因地制宜。在新時(shí)期推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，一方面應(yīng)該加大行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)城市群的支撐作用，不斷提升城市群的綜合承載能力和資源優(yōu)化配置能力；另一方面應(yīng)該綜合運(yùn)用行政區(qū)劃調(diào)整手段，將行政區(qū)劃調(diào)整與國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，將行政區(qū)劃調(diào)整的重點(diǎn)往京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角城市群一體化、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、雄安新區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展傾斜，有效支撐各項(xiàng)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。做好行政區(qū)劃的頂層規(guī)劃和統(tǒng)籌安排，因地制宜地推進(jìn)中國(guó)各城市群和重點(diǎn)區(qū)域的行政區(qū)劃調(diào)整，不斷優(yōu)化中國(guó)區(qū)域發(fā)展格局，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

未來展望

行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)于優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局、完善城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)、提高空間治理效率、促進(jìn)區(qū)域優(yōu)化重組起到重要支撐作用。“十四五”期間，要深入貫徹落實(shí)“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源”的新理念，將行政區(qū)劃調(diào)整作為優(yōu)化城市空間布局，促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌和優(yōu)勢(shì)整合，使其成為提高空間治理能力和治理效率的重要抓手。“十四五”時(shí)期優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，要凝練區(qū)域優(yōu)化布局的總體思路，全面推進(jìn)行政區(qū)劃的調(diào)整與改革力度。 創(chuàng)新城市群行政管理體制，提升行政管理效率和發(fā)展活力； 要因地制宜、有序地推進(jìn)各級(jí)中心城市建設(shè)，促進(jìn)中心城市擴(kuò)容提質(zhì)，提升能級(jí)，充分發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用； 要促進(jìn)城市型政區(qū)設(shè)置和區(qū)域重組，優(yōu)化城市群城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)和空間布局； 進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制配套改革，推進(jìn)縣市分等改革和小縣合并改革，建立縣市等級(jí)相匹配的編制配置制度和財(cái)政分配制度。

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨的十九大確立的發(fā)展目標(biāo)，而行政區(qū)劃設(shè)置是我國(guó)治理體系建設(shè)的基礎(chǔ)支撐和重要抓手之一。在新的時(shí)代背景下，行政區(qū)劃的作用和功能已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出劃分行政管理單元本身，成為空間治理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、區(qū)域優(yōu)化重組的重要手段。在全面深化改革的新時(shí)期，在今后的空間治理和研究中： 應(yīng)該高度重視行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)空間治理體系建設(shè)的重要作用，加強(qiáng)相關(guān)的理論和實(shí)踐研究。 進(jìn)一步反思我國(guó)的城市發(fā)展規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)、城市等級(jí)等方面存在的突出問題，綜合運(yùn)用行政層級(jí)變動(dòng)、行政等級(jí)提升、市轄區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增設(shè)市轄區(qū)、撤縣設(shè)市、政區(qū)的拆分與合并等方式，優(yōu)化各級(jí)城市的行政區(qū)劃設(shè)置。 進(jìn)一步分析和論證增設(shè)直轄市的必要性與可行性，如何縮小省級(jí)政區(qū)管轄幅度也是可以進(jìn)一步深入探討的重要課題，從而為我國(guó)省級(jí)政區(qū)空間治理能力的提升貢獻(xiàn)力量。通過優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置和行政資源配置，不斷提升國(guó)土空間治理效率，形成城市發(fā)展與行政區(qū)劃改革相契合、城市布局與區(qū)劃結(jié)構(gòu)相適應(yīng)、行政等級(jí)與編制資源相匹配、城市體系與行政資源配置相協(xié)調(diào)的國(guó)家行政區(qū)劃治理體系。（作者：王開泳、陳 田，中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所。《中國(guó)科學(xué)院院刊》供稿 ）

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