中國(guó)網(wǎng)/中國(guó)發(fā)展門戶網(wǎng)訊 主體功能區(qū)劃作為中國(guó)有史以來第一張綜合展示未來中國(guó)保護(hù)與開發(fā)格局的前景圖，逐漸由規(guī)劃上升到區(qū)域戰(zhàn)略再到國(guó)家基礎(chǔ)制度，已經(jīng)成為中國(guó)“一張藍(lán)圖干到底”的總體方案。2017?年?8?月習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十八次會(huì)議明確指出：“建設(shè)主體功能區(qū)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的大戰(zhàn)略。”十九大報(bào)告指出“構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策”。2019?年?12?月?16?日《求是》發(fā)表中共中央總書記、國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平的重要文章《推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》指出，“要完善和落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，細(xì)化主體功能區(qū)劃分，按照主體功能定位劃分政策單元，對(duì)重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、能源資源地區(qū)等制定差異化政策，分類精準(zhǔn)施策，推動(dòng)形成主體功能約束有效、國(guó)土開發(fā)有序的空間發(fā)展格局”。由此可見，主體功能區(qū)不僅成為形成國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)總體格局的依據(jù)，也為完善政府區(qū)域治理體系提供戰(zhàn)略指向和基礎(chǔ)制度保障。

主體功能區(qū)劃通過全國(guó)層面自下而上的自然承載力同自上而下的空間結(jié)構(gòu)有序性分析，采用綜合地理區(qū)劃的方法，形成了大區(qū)域尺度生態(tài)-生活-生產(chǎn)“三生”空間的優(yōu)化配置方案。可以說，主體功能區(qū)劃由城市化地區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展地區(qū)和生態(tài)安全地區(qū)三者按照一定法則和規(guī)律構(gòu)成并演化著，本身蘊(yùn)含著點(diǎn)-軸結(jié)構(gòu)、核心-邊緣結(jié)構(gòu)等空間組織規(guī)律。與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一樣，這種以城市化、農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)安全3類功能區(qū)之間的組合關(guān)系表征的空間結(jié)構(gòu)，也將產(chǎn)生或影響經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，且這種影響更為長(zhǎng)期，調(diào)整的困難更大。然而，主體功能區(qū)空間結(jié)構(gòu)一定隨著地理環(huán)境、發(fā)展水平和發(fā)展方式的不同而不同。如何具體量化主體功能區(qū)空間結(jié)構(gòu)演化過程與機(jī)理并應(yīng)用于國(guó)土空間可持續(xù)調(diào)控，完善主體功能區(qū)格局，都是需要進(jìn)一步探索的科學(xué)命題。

當(dāng)前主體功能區(qū)的研究已得到廣泛關(guān)注，貫穿在主體功能區(qū)概念形成與理論深化、分區(qū)區(qū)劃與結(jié)構(gòu)解析、監(jiān)測(cè)評(píng)估與規(guī)劃協(xié)調(diào)、協(xié)調(diào)發(fā)展與配套政策等各個(gè)環(huán)節(jié)，但很少涉及對(duì)主體功能區(qū)空間結(jié)構(gòu)演變的研究。現(xiàn)有側(cè)重于國(guó)家和大區(qū)域尺度的國(guó)土空間結(jié)構(gòu)演變過程和格局研究，普遍采用人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）、人口或城鎮(zhèn)化率等指標(biāo)，主要關(guān)注區(qū)域差距的演變、空間相關(guān)與區(qū)域收斂、區(qū)域經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力分析等；通常局限于區(qū)域經(jīng)濟(jì)維度，缺少社會(huì)、生態(tài)等維度的綜合分析，忽略了區(qū)域的功能定位和區(qū)域發(fā)展模式的差異，在解析、調(diào)控未來高質(zhì)量區(qū)域發(fā)展時(shí)就顯得相對(duì)薄弱。本文立足于中國(guó)主體功能區(qū)劃“一張圖”，通過對(duì)國(guó)土空間結(jié)構(gòu)演變解析，并借助于中國(guó)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警的研究成果，結(jié)合未來區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的趨勢(shì)分析，提出新時(shí)期完善主體功能區(qū)格局的政策建議。

理論框架與研究方法

理論框架

主體功能是指在全國(guó)層面同時(shí)滿足人類可持續(xù)利用需求，以及自然生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)供給過程中對(duì)縣域單元的一種功能定位，是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與自然系統(tǒng)相互耦合、適應(yīng)形成的國(guó)家層面“三生”功能的最優(yōu)配置（圖?1）。其空間結(jié)構(gòu)是指不同功能區(qū)及其承載的人口、經(jīng)濟(jì)的空間分布和比例關(guān)系在空間上的組織規(guī)律，包括空間集聚、空間分異及拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)等特征。已有研究從人地關(guān)系、地域系統(tǒng)理論的綜合分析視角對(duì)主體功能形成的影響因素、動(dòng)力過程和驅(qū)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行了初步的論述，揭示了自然地理環(huán)境、土地利用、人口集疏、產(chǎn)業(yè)區(qū)位等因素對(duì)主體功能形成的作用機(jī)理，指出生態(tài)可占用性、資源環(huán)境承載力、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間集疏和人口的空間集疏是影響主體功能生長(zhǎng)發(fā)育的重要因素。其中，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集疏和人口空間集疏是主體功能及其空間結(jié)構(gòu)形成演變的關(guān)鍵因素?。社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的區(qū)位指向是不同的，每個(gè)區(qū)域?qū)Σ煌纳a(chǎn)和生活活動(dòng)的區(qū)位選擇的適宜程度不同，且城市系統(tǒng)、生產(chǎn)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)等都存在著潛在的最優(yōu)規(guī)模。不同尺度存在著潛在的最佳人類活動(dòng)空間組織結(jié)構(gòu)。例如：點(diǎn)-軸結(jié)構(gòu)闡釋了以點(diǎn)和軸線空間形態(tài)為主體表達(dá)的空間結(jié)構(gòu)演化過程及成因機(jī)理，刻畫了社會(huì)經(jīng)濟(jì)空間組織發(fā)生和發(fā)展的客觀規(guī)律；核心-邊緣結(jié)構(gòu)表征出不同地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r、存在的問題和發(fā)展的潛力。隨著我國(guó)人均?GDP?步入?1?萬(wàn)美元，中國(guó)區(qū)域發(fā)展格局也應(yīng)進(jìn)入演變的拐點(diǎn)：一方面表現(xiàn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距的縮小，另一方面則是從非高質(zhì)量的區(qū)域發(fā)展向高質(zhì)量區(qū)域發(fā)展的轉(zhuǎn)變。在此過程中，通過自上而下對(duì)主體功能區(qū)空間結(jié)構(gòu)演變過程的分析，探索主體功能區(qū)格局的優(yōu)化策略，是完善我國(guó)國(guó)土空間開發(fā)戰(zhàn)略和空間治理體系的重要基礎(chǔ)。

研究方法與數(shù)據(jù)

本文采用?2010?年?12?月?21?日國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》前后?5?年作為國(guó)土空間結(jié)構(gòu)演變研究的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，揭示?2005—2015?年主體功能區(qū)空間結(jié)構(gòu)演變過程與特征。采用點(diǎn)-軸結(jié)構(gòu)構(gòu)建宏觀尺度的國(guó)土空間格局，是世界許多國(guó)家和地區(qū)引導(dǎo)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化與人口經(jīng)濟(jì)合理布局的主要規(guī)劃方式。已有研究對(duì)中國(guó)主體功能區(qū)劃蘊(yùn)含的國(guó)家和省級(jí)層面的點(diǎn)-軸結(jié)構(gòu)、省級(jí)尺度的核心-邊緣結(jié)構(gòu)進(jìn)行了較為系統(tǒng)的解析，揭示出城市地域開發(fā)系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)安全地區(qū)呈現(xiàn)圈層式的結(jié)構(gòu)特征。在這些研究的基礎(chǔ)上，以功能區(qū)承載的人口和經(jīng)濟(jì)為主要指標(biāo)，側(cè)重于全國(guó)和省級(jí)層面的點(diǎn)-軸結(jié)構(gòu)、核心-邊緣結(jié)構(gòu)的演變分析，同時(shí)將“胡煥庸線”兩側(cè)、我國(guó)南方和北方、四大板塊等空間梯度的分析納入國(guó)家層面的核心-邊緣結(jié)構(gòu)分析中。

本文采用基于軸線的多重緩沖區(qū)分析，生成距離軸線的等間距緩沖區(qū)；將主體功能區(qū)劃底圖與緩沖區(qū)進(jìn)行空間疊加，統(tǒng)計(jì)不同緩沖區(qū)內(nèi)不同功能區(qū)承載的經(jīng)濟(jì)或人口，并計(jì)算不同緩沖區(qū)內(nèi)各類功能區(qū)所占的比重；測(cè)度功能區(qū)經(jīng)濟(jì)或人口比重隨距離軸線的變化趨勢(shì)，并用函數(shù)式進(jìn)行擬合。借助于騰訊位置大數(shù)據(jù)，通過人群流動(dòng)的熱度，表征區(qū)域間的聯(lián)系強(qiáng)度，同時(shí)將其作為現(xiàn)有軸線發(fā)育程度的佐證。國(guó)土空間結(jié)構(gòu)演變的資源環(huán)境效應(yīng)主要是借助已有的資源環(huán)境可持續(xù)預(yù)警模型，將演變的特征參數(shù)與預(yù)警結(jié)果進(jìn)行空間耦合，解析國(guó)土空間結(jié)構(gòu)演變可能導(dǎo)致的資源環(huán)境問題。

研究數(shù)據(jù)采用中國(guó)主體功能區(qū)劃方案，并根據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)陸續(xù)出臺(tái)的功能區(qū)調(diào)整的政策文件，對(duì)主體功能區(qū)劃進(jìn)行更新，將優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)合并為城市化地區(qū)，國(guó)家級(jí)、省級(jí)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)合并為農(nóng)業(yè)發(fā)展地區(qū)，將國(guó)家級(jí)、省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)合并為生態(tài)安全地區(qū)，形成以城市化地區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展地區(qū)、生態(tài)安全地區(qū)?3?類功能區(qū)構(gòu)成的規(guī)劃圖（圖?2）。人口與社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)主要來源于?2005、2010、2015?年度各省（自治區(qū)、直轄市）社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)公報(bào)和統(tǒng)計(jì)年鑒。全國(guó)大區(qū)域尺度的區(qū)域聯(lián)系，采用?2015?年全年的騰訊遷徙數(shù)據(jù)，測(cè)算年度平均的綜合交通遷徙數(shù)據(jù)，表征全年相對(duì)穩(wěn)定的人口遷徙特征。

國(guó)土空間結(jié)構(gòu)演變過程與趨勢(shì)分析

主體功能區(qū)核心-邊緣結(jié)構(gòu)的演變過程

從全國(guó)整體來看，2005—2015?年作為核心區(qū)域的城市化地區(qū)經(jīng)濟(jì)和人口比重呈現(xiàn)出同步增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，且人口集聚的過程明顯快于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過程。城市化地區(qū)人口比重由?2005?年的?50.90%?增長(zhǎng)到?2015?年的?54.48%，但與穩(wěn)定在?74%?左右的?GDP?比重仍有差距。生態(tài)安全地區(qū)呈現(xiàn)出截然相反的態(tài)勢(shì)，人口、經(jīng)濟(jì)比重同步降低且人口比重減少幅度大于經(jīng)濟(jì)比重。從大區(qū)域尺度來看，不同區(qū)域的核心-邊緣結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出顯著的空間分異（表?1）。盡管“胡煥庸線”兩側(cè)人口和經(jīng)濟(jì)的比重均穩(wěn)定在?94%、6%?左右，但兩側(cè)區(qū)域內(nèi)部變化仍較為顯著，突出表現(xiàn)為以東地區(qū)人口向核心區(qū)域集聚的態(tài)勢(shì)更為顯著，10?年間提高了?3?個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)北方地區(qū)（秦嶺-淮河以北）人口和經(jīng)濟(jì)比重均呈現(xiàn)出整體降低的趨勢(shì)，且經(jīng)濟(jì)比重減少幅度大于人口比重。其中，作為邊緣區(qū)域的生態(tài)安全地區(qū)和農(nóng)業(yè)發(fā)展地區(qū)最為顯著，這與南方地區(qū)各類型功能區(qū)經(jīng)濟(jì)比重均呈現(xiàn)同步增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)有所不同。我國(guó)東北、東部、中部、西部四大板塊的差異更加顯著：東北地區(qū)是北方地區(qū)的代表，經(jīng)濟(jì)和人口比重分別降低了?2.05%、1.11%，經(jīng)濟(jì)比重的降低主要受核心區(qū)域和邊緣生態(tài)安全地區(qū)的雙重影響，而人口比重的降低主要受邊緣生態(tài)安全地區(qū)的影響；東部沿海地區(qū)總體及各類型功能區(qū)經(jīng)濟(jì)比重與東北地區(qū)呈現(xiàn)相同下降的趨勢(shì)，但相應(yīng)的人口比重提高了?1.6?個(gè)百分點(diǎn)，且人口由邊緣區(qū)向核心區(qū)域集聚的態(tài)勢(shì)顯著；而中部和西部地區(qū)總體及各類型功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)比重均有所提升，且城市化地區(qū)提升相對(duì)顯著，而人口比重有所降低或相對(duì)穩(wěn)定。

如果把城市群地區(qū)作為全國(guó)或大區(qū)域尺度的核心區(qū)域，可以發(fā)現(xiàn)，2005—2015?年，全國(guó)城市群地區(qū)經(jīng)濟(jì)、人口呈現(xiàn)出進(jìn)一步集聚的趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)比重由?82.24%?提高到?82.94%，人口比重由?70.43%?提高到?72%。其中，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、成渝?4?個(gè)國(guó)家級(jí)城市群經(jīng)濟(jì)比重基本穩(wěn)定在43%?左右，人口集聚能力仍在進(jìn)一步增強(qiáng)，由?27.94%?提高到?28.99%；其他區(qū)域級(jí)的城市群經(jīng)濟(jì)和人口比重呈現(xiàn)緩慢同步提高的態(tài)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)比重由?39.09%?提高到?39.71%，人口比重由?42.49%?提高到?43%。長(zhǎng)江中游、成渝、呼包鄂榆、關(guān)中平原等中西部城市群地區(qū)經(jīng)濟(jì)比重提高較為顯著，經(jīng)濟(jì)集聚過程仍快于人口集聚過程；而人口的進(jìn)一步集聚主要集中于京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等東部城市群，其經(jīng)濟(jì)比重呈現(xiàn)穩(wěn)定甚至下降的趨勢(shì)。城市群內(nèi)部城市化區(qū)域經(jīng)濟(jì)比重始終穩(wěn)定在?80%?以上，人口呈現(xiàn)出進(jìn)一步集聚的態(tài)勢(shì)，由?60.34%?提高到?63.56%，提高了?3.2?個(gè)百分點(diǎn)。

主體功能區(qū)點(diǎn)-軸結(jié)構(gòu)的演變過程

《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》提出了“兩橫三縱”為主體的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，其實(shí)質(zhì)是以沿海、沿長(zhǎng)江通道、京哈京廣、包昆通道、陸橋通道為軸線，以軸線上城市群、節(jié)點(diǎn)城市及其他城鎮(zhèn)化地區(qū)為核心的點(diǎn)-軸結(jié)構(gòu)。統(tǒng)計(jì)距離軸線?100?公里范圍內(nèi)連接的城市群，以及軸線影響腹地的城市化地區(qū)的各項(xiàng)指標(biāo)（表?2），從人口、經(jīng)濟(jì)集聚的能力來看，顯然存在沿海、沿長(zhǎng)江通道、京哈京廣、包昆通道、陸橋通道依次遞減的位序關(guān)系。貫通京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳的沿海開發(fā)軸帶，以及連接長(zhǎng)三角和成渝地區(qū)的沿江開發(fā)軸帶構(gòu)成的“T”字型結(jié)構(gòu)，始終是我國(guó)最為重要的國(guó)土空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。人口比重顯著低于經(jīng)濟(jì)比重是各軸線的共同特征。作為集聚能力最強(qiáng)的沿海軸線，其人口與經(jīng)濟(jì)比重的差距最小。貫穿中西部主要城市群的包昆通道的人口和經(jīng)濟(jì)比重顯著高于貫穿東中部主要城市群的京哈京廣軸線，這與自然承載力及國(guó)土空間開發(fā)適宜性的格局有所沖突，原因在于包昆通道上一些區(qū)域作為能礦開發(fā)基地被遴選作為城市化區(qū)域類型。無(wú)論是從人口經(jīng)濟(jì)的規(guī)模還是城市化地區(qū)的人口經(jīng)濟(jì)比重，陸橋通道與其他軸線都存在顯著的差異，是人口經(jīng)濟(jì)集聚能力最弱的軸線。

通過研究不同功能區(qū)距離國(guó)家“兩橫三縱”軸線空間分異的演變分析可知（圖?3），“距離軸線越遠(yuǎn)，城市化地區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)比重越低、生態(tài)安全地區(qū)比重越高”始終是點(diǎn)-軸結(jié)構(gòu)的普遍規(guī)律；以等距離軸線的人口和經(jīng)濟(jì)集聚能力為衡量，全國(guó)軸線始終存在沿海、沿長(zhǎng)江通道、包昆通道、京哈京廣、陸橋通道等級(jí)依次遞減的位序關(guān)系。不同軸線經(jīng)濟(jì)和人口的集聚程度演變也呈現(xiàn)出較大的差異。2005—2015?年沿海、沿長(zhǎng)江通道、包昆通道軸線的經(jīng)濟(jì)集聚程度穩(wěn)中有降，以沿長(zhǎng)江軸線下降最為顯著，平均降低了?1?個(gè)百分點(diǎn)以上，而人口集聚程度在不斷增強(qiáng)。京哈京廣、陸橋通道?2?條軸線呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)和人口集聚能力同步增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，且人口集聚的過程遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)集聚過程，等距離人口比重增加始終大于經(jīng)濟(jì)比重增長(zhǎng)接近?3?個(gè)百分點(diǎn)。距離軸線?500?公里范圍內(nèi)，距離沿海軸線越遠(yuǎn)，城市化地區(qū)人口比重增加逐漸顯著，這與其他?40?條軸線等距離均勻增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)有所不同，說明沿海軸線集聚能力最強(qiáng)且呈現(xiàn)進(jìn)一步均衡發(fā)展的趨勢(shì)。不同軸線中生態(tài)安全地區(qū)的人口和經(jīng)濟(jì)比重的演變趨勢(shì)與城市地區(qū)恰好相反，人口比重均呈現(xiàn)相對(duì)明顯的下降趨勢(shì)，而經(jīng)濟(jì)比重相對(duì)穩(wěn)定或略有降低。

國(guó)土空間結(jié)構(gòu)演變的問題與趨勢(shì)分析

通過對(duì)主體功能區(qū)核心-邊緣結(jié)構(gòu)、點(diǎn)-軸結(jié)構(gòu)的演變過程分析可知，人口經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步向城市化地區(qū)、城市群區(qū)域和主要開發(fā)軸線集聚，且人口集聚過程快于經(jīng)濟(jì)集聚過程。不同功能區(qū)之間、區(qū)域板塊之間、核心區(qū)域與邊緣區(qū)域之間、沿軸線區(qū)域與遠(yuǎn)離軸線區(qū)域之間的區(qū)域差距，均呈現(xiàn)出不斷縮小的態(tài)勢(shì)，但區(qū)域發(fā)展不平衡問題依然突出。盡管全國(guó)整體經(jīng)濟(jì)和人口呈現(xiàn)相互均衡的趨勢(shì)，且與全國(guó)自然承載力及考慮地理區(qū)位和系統(tǒng)整體性的地域功能適宜性的格局趨于吻合，但資源環(huán)境超載引發(fā)的可持續(xù)問題依然嚴(yán)峻。通過國(guó)土空間結(jié)構(gòu)演變與資源環(huán)境可持續(xù)預(yù)警的空間耦合分析可知（圖?4），人口仍處于集聚過程的城市化區(qū)域，尤其是城市群地區(qū)，以及我國(guó)主要的開發(fā)軸線的沿線區(qū)域資源環(huán)境超載、臨界超載成為其自身不可持續(xù)發(fā)展的主要特征。東部長(zhǎng)三角、珠三角等主要城市群及城市化區(qū)域超載的主要原因是環(huán)境問題，未來在環(huán)境治理取得成效之后其自然承載力仍有潛力，仍有集聚人口經(jīng)濟(jì)的能力。中國(guó)北方地區(qū)尤其是陸上絲綢之路沿線區(qū)域和華北地區(qū)，水資源先天短缺和后天低效、無(wú)節(jié)制用水且承擔(dān)著巨大的人口壓力是影響其可持續(xù)性預(yù)警的主要原因。

從?2015?年度騰訊遷徙大數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)（圖?5）可以看出，區(qū)域聯(lián)系最為緊密的是京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳、成渝四大城市群為頂點(diǎn)、長(zhǎng)江中游城市群為中心的菱形結(jié)構(gòu)。而菱形區(qū)域外成渝地區(qū)與西藏之間的聯(lián)系、珠三角地區(qū)與廣西、云南之間的軸線聯(lián)系，并未在全國(guó)城市化戰(zhàn)略軸線上體現(xiàn)。菱形區(qū)域與中西部地區(qū)（尤其是西南地區(qū)）的軸線帶動(dòng)作用還有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。將各省（自治區(qū)、直轄市）頒布的主體功能區(qū)規(guī)劃中的一級(jí)軸線與國(guó)家“兩橫三縱”規(guī)劃進(jìn)行吻合度分析可知，呈現(xiàn)出縱向軸線優(yōu)于橫向軸線、內(nèi)陸軸線優(yōu)于沿海軸線的狀況。吻合度較差的省份包括黑龍江、吉林、山東等，這凸顯國(guó)家與省級(jí)層面的整體與局部效益最優(yōu)的博弈。更為重要的是，國(guó)家“兩橫三縱”軸線并未延伸出去，無(wú)法滿足我國(guó)新時(shí)期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及“一帶一路”對(duì)外開放的需求。

優(yōu)化主體功能區(qū)空間結(jié)構(gòu)的政策建議

推動(dòng)人口、經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步向城市群及主要軸線核心區(qū)域集聚，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)相均衡。無(wú)論是“胡煥庸線”兩側(cè)，還是我國(guó)南北方，以及四大板塊的核心-邊緣和點(diǎn)-軸結(jié)構(gòu)演變特征都表明，核心區(qū)域的經(jīng)濟(jì)與人口比重的差距呈現(xiàn)縮小的態(tài)勢(shì)。具體表現(xiàn)為，經(jīng)濟(jì)比重降低而人口比重增加，或是人口集聚過程顯著快于經(jīng)濟(jì)集聚過程。人口由農(nóng)業(yè)發(fā)展或生態(tài)安全等邊緣區(qū)域向核心區(qū)域流動(dòng)是普遍存在的規(guī)律，即使是人口整體比重呈下降趨勢(shì)的東北地區(qū)，核心區(qū)域人口比重也在顯著提升。盡管各區(qū)域人口和經(jīng)濟(jì)比重均呈現(xiàn)縮小態(tài)勢(shì)，但差距依然較大。越是發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)、越是等級(jí)較高的軸線、越是發(fā)育較好的城市群地區(qū)，這些差距的絕對(duì)值越大。我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡的問題，是長(zhǎng)期以來人口集聚未能與經(jīng)濟(jì)集聚同步、人口集聚明顯滯后于經(jīng)濟(jì)集聚過程造成的。建議舉措：針對(duì)區(qū)域發(fā)展不平衡問題，尤其是邊緣區(qū)域依然占有較高的人口比重且與經(jīng)濟(jì)比重仍有較大差距的問題，未來需要進(jìn)一步提升城市群地區(qū)、都市圈、中心城市等核心區(qū)域及重要軸線的人口經(jīng)濟(jì)集聚能力；破除城市群等核心區(qū)域的承載力短板，增加核心都市圈（城市群）向周邊的輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)不同區(qū)域人口與經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。

進(jìn)一步減少北方地區(qū)邊緣區(qū)域的人口壓力，促進(jìn)人口規(guī)模與自然承載力相均衡。通過功能區(qū)結(jié)構(gòu)與資源環(huán)境可持續(xù)預(yù)警結(jié)果的耦合分析可知，中國(guó)北方地區(qū)面臨著水資源先天短缺且開發(fā)程度較高的水資源問題，這嚴(yán)重制約了該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展?jié)摿ΑＮ鞅钡貐^(qū)還疊加著傳統(tǒng)能礦資源豐富且與生態(tài)脆弱區(qū)重疊、生態(tài)脆弱性程度較高且脆弱因素復(fù)雜的生態(tài)問題，從而導(dǎo)致資源環(huán)境超載問題嚴(yán)峻。“胡煥庸線”以西地區(qū)最為耗水的農(nóng)業(yè)發(fā)展地區(qū)人口比重并無(wú)變化，生態(tài)安全地區(qū)人口，比重降低了近?1?個(gè)百分點(diǎn)，而作為對(duì)比的“胡煥庸線”以東地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展地區(qū)人口比重下降了?1.8?個(gè)百分點(diǎn)。北方人口轉(zhuǎn)移以生態(tài)安全地區(qū)為主，北方人口比重降低了?1.3?個(gè)百分點(diǎn)，而南方地區(qū)僅為?0.3?個(gè)百分點(diǎn)，這與南北方農(nóng)業(yè)發(fā)展地區(qū)占全國(guó)的人口比重同步下降了?0.9?個(gè)百分點(diǎn)情況有所不同。建議舉措：未來需要進(jìn)一步減少北方地區(qū)生態(tài)脆弱區(qū)、農(nóng)牧地區(qū)等邊緣區(qū)域的人口壓力，引導(dǎo)北方地區(qū)人口從邊緣區(qū)域尤其是生態(tài)脆弱區(qū)向蘭西、關(guān)中、寧夏沿黃河區(qū)域、天山北坡等城市群地區(qū)或城市化區(qū)域轉(zhuǎn)移，促進(jìn)人口規(guī)模與自然承載力相均衡。

提升長(zhǎng)江通道和陸橋通道等東西向軸線集聚能力，完善“三橫三縱”的國(guó)土空間開發(fā)戰(zhàn)略。通過對(duì)四大板塊的功能區(qū)核心-邊緣結(jié)構(gòu)分析可知，盡管我國(guó)中西部地區(qū)與東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)比重呈縮小趨勢(shì)，但區(qū)域差距依然顯著；東部地區(qū)?GDP?比重超過中西部總和近?14?個(gè)百分點(diǎn)，而中西部整體的人口比重變化并不顯著。貫通東、中、西的長(zhǎng)江通道和陸橋通道，作為先富幫后富、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵軸線，戰(zhàn)略意義更為特殊，也相對(duì)更加重要。對(duì)不同軸線集聚能力的演變分析可知，沿長(zhǎng)江軸線的經(jīng)濟(jì)集聚能力有所下降，而陸橋通道始終是“兩橫三縱”中最弱的軸線且與其他軸線之間的差距仍然較大。建議舉措：加強(qiáng)東西向通道和開發(fā)軸帶建設(shè)力度，未來除了增強(qiáng)長(zhǎng)江通道和陸橋通道軸線上主要城市群的集聚能力之外，有必要在現(xiàn)有的“兩橫三縱”的戰(zhàn)略格局基礎(chǔ)上，以粵港澳大灣區(qū)為龍頭帶動(dòng)，增加珠江-西江發(fā)展軸帶，改變長(zhǎng)江以南缺少東西向發(fā)展軸帶的局面，形成“三橫三縱”的國(guó)土空間開發(fā)戰(zhàn)略。

向外延伸沿長(zhǎng)江通道、陸橋通道與包昆通道等主要軸線，適應(yīng)新時(shí)期雙向開放戰(zhàn)略。“一帶一路”倡議推動(dòng)我國(guó)開放空間從沿海、沿長(zhǎng)江向內(nèi)陸、沿邊延伸，形成陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟(jì)的開放新格局。主體功能區(qū)規(guī)劃確定的城市化戰(zhàn)略發(fā)展軸帶顯示，所有的通道都沒有延伸出去，通道的盡頭指向的只是東北、西北、西南等區(qū)域的中心城市或者城市化密集區(qū)域，且青藏地區(qū)城市化核心區(qū)域游離在軸線之外。建議舉措：延伸既有沿長(zhǎng)江通道和陸橋通道，以川藏鐵路建設(shè)為契機(jī)，將沿長(zhǎng)江通道發(fā)展軸帶由川滇地區(qū)向西延伸，串聯(lián)拉薩、林芝等青藏高原的重要節(jié)點(diǎn)城市，并與孟、印、巴等國(guó)際經(jīng)濟(jì)走廊聯(lián)系互動(dòng)；響應(yīng)新亞歐大陸橋共建發(fā)展戰(zhàn)略，將陸橋通道發(fā)展軸帶由天山北坡城市群向西延伸至邊境地區(qū)，提升內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、雙向互濟(jì)的紐帶作用；增加珠江-西江發(fā)展軸帶，促進(jìn)拓展面向中南半島、北部灣沿岸、東盟各國(guó)為主的對(duì)外經(jīng)濟(jì)雙向合作空間，從而增加中國(guó)與東北亞、西亞、南亞和東南亞對(duì)外聯(lián)通的發(fā)展軸帶；將占據(jù)重要戰(zhàn)略區(qū)位且具有一定發(fā)展空間的其他類型功能區(qū)調(diào)整為城市化區(qū)域或點(diǎn)狀城鎮(zhèn)區(qū)域，作為沿邊開放前沿或其后方基地。（作者：王亞飛，中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所副研究員；郭 銳，中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院； 樊 杰，中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員，中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長(zhǎng)，中國(guó)科學(xué)院大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院教授。《中國(guó)科學(xué)院院刊》供稿 ）

相關(guān)文章