中國(guó)網(wǎng)/中國(guó)發(fā)展門(mén)戶網(wǎng)訊 城市群是世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的一種高級(jí)空間形態(tài)，在全球城鎮(zhèn)體系中占據(jù)著重要的樞紐地位，并日益成為各國(guó)參與全球競(jìng)爭(zhēng)的主體。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，城市群已經(jīng)成為國(guó)家參與全球競(jìng)爭(zhēng)與國(guó)際分工的全新地域單元，是我國(guó)主體功能區(qū)劃的重點(diǎn)與優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域。在我國(guó)進(jìn)入“十四五”時(shí)期到?2035?年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的發(fā)展階段，城市群將依然是我國(guó)城鎮(zhèn)化的主要空間形態(tài)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最具活力和潛力的核心增長(zhǎng)極。

當(dāng)前，中國(guó)城市群呈現(xiàn)出發(fā)育階段多樣化、所在區(qū)域的發(fā)展格局日益差異化、服務(wù)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)戰(zhàn)略目標(biāo)趨于多元化、現(xiàn)代治理方式要求越來(lái)越精準(zhǔn)化的態(tài)勢(shì)。 伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，我國(guó)許多地區(qū)已經(jīng)發(fā)育出了城市群（或其雛形）這種城鎮(zhèn)化的高級(jí)形態(tài)，但發(fā)育程度差異很大。 我國(guó)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局發(fā)生著重要變化。京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、成渝地區(qū)形成帶動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的四大核心增長(zhǎng)極；中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差異正逐步由以東西差異為主導(dǎo)，轉(zhuǎn)變?yōu)闁|西差異和南北差異二者并存。 在我國(guó)未來(lái)國(guó)土空間戰(zhàn)略、開(kāi)發(fā)和保護(hù)格局中，不同城市群擔(dān)負(fù)的任務(wù)不同。既有面向全球競(jìng)爭(zhēng)，也有帶動(dòng)中西部共同富裕，還有保障國(guó)土空間安全等不同指向。 城市群的發(fā)展模式各具特色，既有沿海大都市連綿區(qū)域，也有山地城市群，還有內(nèi)陸城市群等不同發(fā)展模式，在現(xiàn)代化的治理方式下，必須要求精準(zhǔn)，才能發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力。

“十四五”時(shí)期，對(duì)城市群發(fā)展進(jìn)行分類引導(dǎo)具有重要意義，政策如何精準(zhǔn)發(fā)力，建設(shè)好、管理好不同類型的城市群，以及發(fā)揮好不同自然地理?xiàng)l件、不同發(fā)展階段、不同等級(jí)規(guī)模、不同職能類型城市群的重要作用，成為衡量國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的核心標(biāo)準(zhǔn)。

城市群分類治理的主要方式

“十四五”時(shí)期基于“四個(gè)專項(xiàng)+綜合”分類的城市群治理

“十四五”時(shí)期，中國(guó)城市群治理應(yīng)在堅(jiān)持系統(tǒng)性、綜合性的同時(shí)，注重分類施策的精準(zhǔn)性，采取“四個(gè)專項(xiàng)+綜合”分類的治理方式。“四個(gè)專項(xiàng)”分類的治理方式是指從規(guī)模等級(jí)、發(fā)展模式、空間結(jié)構(gòu)、資源環(huán)境承載力?4?個(gè)維度，去識(shí)別城市群的差異特征，進(jìn)行相應(yīng)的類別劃分和精細(xì)化的政策設(shè)計(jì)；“綜合”分類的治理方式是對(duì)一些普適性、戰(zhàn)略性的政策從總體上進(jìn)行把握，凸顯政策的頂層設(shè)計(jì)。

從?4?個(gè)維度認(rèn)知城市群分類的科學(xué)依據(jù)在于資源環(huán)境承載力、規(guī)模等級(jí)、空間組織和發(fā)展模式是當(dāng)前和一段時(shí)期影響城市群發(fā)展分類的?4?個(gè)重要因素。資源環(huán)境承載力越好的區(qū)域，往往承載的人口、經(jīng)濟(jì)規(guī)模越大。從工業(yè)化大生產(chǎn)和全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，往往規(guī)模越大的城市區(qū)域，具有越高的發(fā)展能級(jí)，越能夠在一定區(qū)域內(nèi)發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用。然而，支撐一個(gè)區(qū)域的承載力是有上限的，必須更加合理地使用資源、優(yōu)化資源的使用結(jié)構(gòu)，以發(fā)揮最大的效益。這種優(yōu)化過(guò)程主要通過(guò)?2?個(gè)途徑： 城市群體內(nèi)，通過(guò)合理的空間組織，把資源配給效益最突出的城市，以保障在一定資源供給條件下，城市群體綜合效益發(fā)揮最大。因此，有的城市要做大，有的城市必須做小。 發(fā)展模式上，不能所有的城市都發(fā)展耗能、耗水的產(chǎn)業(yè)，必須有一個(gè)統(tǒng)籌使用的規(guī)則。因此，需要對(duì)那些接受全球化程度較高、受新科技革命影響較大的區(qū)域，率先進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，發(fā)展資源環(huán)境耗損相對(duì)較低的產(chǎn)業(yè)。一些用地、用水條件好，資源組合優(yōu)勢(shì)明顯、環(huán)境容量大的區(qū)域，更適合憑借資源環(huán)境優(yōu)勢(shì)來(lái)發(fā)展相關(guān)工業(yè)。通過(guò)以上?2?種優(yōu)化過(guò)程，最終使得在一個(gè)區(qū)域內(nèi)，在資源環(huán)境可承載的容量下，城市群體形成更加合理的規(guī)模結(jié)構(gòu)、更加有序的空間組織、更加專業(yè)化的職能分工。

面向治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)因“群”而異的精準(zhǔn)化差異化治理

未來(lái)，城市群應(yīng)作為中國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系當(dāng)中的一個(gè)層級(jí)，而每一個(gè)城市群都應(yīng)該通過(guò)編制規(guī)劃，來(lái)確定每一個(gè)城市群自身的政策包（圖?1）。盡管有普適性的分類政策，但突出差異性特點(diǎn)，特別是結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行因地制宜、每個(gè)城市群制定各自的政策體系是必要的。可以預(yù)見(jiàn)，在將來(lái)的精細(xì)化治理模式下，很難將中國(guó)城市群分成特定的幾種類型。換言之，中國(guó)不存在?2?個(gè)政策是完全一樣的城市群。當(dāng)然，或許有個(gè)別政策，如嚴(yán)格控制特大中心城市的土地管制政策，可能也僅僅適用于一兩個(gè)地方，多數(shù)并不大適用。因此，必須針對(duì)每一個(gè)城市群，依據(jù)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制、戰(zhàn)略目標(biāo)定位，進(jìn)行自身差異化的政策設(shè)計(jì)，提高政策的精準(zhǔn)性。

城市群分類治理的政策框架

對(duì)于政策制定者及實(shí)施者而言，理解或認(rèn)知一項(xiàng)政策、制度往往最關(guān)注的是要達(dá)成什么目標(biāo)或效果，施政的重點(diǎn)或抓手是什么，以及用什么措施或工具去實(shí)施。政策目標(biāo)、政策重點(diǎn)及政策工具是政策由設(shè)計(jì)到制定再到實(shí)施過(guò)程中核心的框架內(nèi)容。對(duì)城市群進(jìn)行分類治理的政策框架也不例外，重點(diǎn)包括了?3?個(gè)維度、3?個(gè)著力點(diǎn)和??4?個(gè)政策工具（圖?2）。

城市群分類治理的施政目標(biāo)

從全國(guó)尺度來(lái)看，面向第二個(gè)百年目標(biāo)和高質(zhì)量發(fā)展要求的新時(shí)代國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)戰(zhàn)略格局，對(duì)城市群進(jìn)行分類引導(dǎo)必須綜合考慮人口資源環(huán)境約束、國(guó)家安全、區(qū)域協(xié)調(diào)，以及生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變的基本態(tài)勢(shì)。其基本判斷：未來(lái)城市群的人口和經(jīng)濟(jì)比重還將持續(xù)提升。 不同戰(zhàn)略區(qū)位上的城市群，承擔(dān)的功能要有所差異，有的需要構(gòu)建強(qiáng)大的高質(zhì)量動(dòng)力系統(tǒng)，參與全球競(jìng)爭(zhēng)；有的需要參與輻射中西部的新發(fā)展軸線建設(shè)，服務(wù)“一帶一路”雙向開(kāi)放大局等。

從區(qū)域尺度來(lái)看，城市群分類引導(dǎo)的政策應(yīng)與京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略同頻共振。根據(jù)城市群所在行政區(qū)、類型區(qū)、政策區(qū)的方位，以及三角洲、灣區(qū)和流域等地理單元區(qū)域，分類制定不同形態(tài)和尺度的城市群發(fā)展政策。

從城市群自身的尺度看，分類引導(dǎo)政策的制定還應(yīng)符合城市群發(fā)展規(guī)律。根據(jù)城市群發(fā)育的不同階段，明確各城市之間的層次地位、空間規(guī)模、職能組合、聯(lián)系強(qiáng)度和布局形態(tài)等，分類制定空間優(yōu)化與資源配置政策，推動(dòng)生產(chǎn)要素的合理集聚和疏散，指導(dǎo)區(qū)域性設(shè)施支撐體系的規(guī)劃布局。

城市群分類治理的施政重點(diǎn)

城市群施政的重點(diǎn)應(yīng)有利于推進(jìn)一體化進(jìn)程。 突出如何引導(dǎo)不同城市間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展。從有利于增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)功能，促進(jìn)大、中、小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，以及帶動(dòng)城市群可持續(xù)發(fā)展能力整體提升的角度，確定城市群的等級(jí)規(guī)模結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策。 把基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)水平作為城市群一體化進(jìn)程的重要標(biāo)志，對(duì)城市群產(chǎn)業(yè)體系在發(fā)展定位、結(jié)構(gòu)調(diào)整、布局優(yōu)化等方面進(jìn)行統(tǒng)籌安排。 城市群一體化施政的方向還應(yīng)該關(guān)注空間開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境沖突，提出約束性的保護(hù)和控制要求，形成集聚發(fā)展、疏密有致的一體化空間形態(tài)。

城市群施政的重點(diǎn)應(yīng)有利于擴(kuò)容提質(zhì)。 基于城市群不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ_定開(kāi)發(fā)政策的規(guī)模總控上限、空間格局及范圍。針對(duì)城市群資源環(huán)境超載和臨界超載區(qū)域，按超載成因提出疏解性政策建議。 發(fā)揮重大項(xiàng)目布局在城市群擴(kuò)容提質(zhì)中的驅(qū)動(dòng)作用。通過(guò)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、重大區(qū)域性生態(tài)建設(shè)工程、重大區(qū)域性環(huán)境整治工程、重大產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目等提升城市群綜合承載力。

城市群施政的重點(diǎn)應(yīng)有利于發(fā)揮區(qū)域帶動(dòng)作用。 應(yīng)重視城市群的創(chuàng)新性和示范性作用，打造各類城市群具有地域特色的科技研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化創(chuàng)新鏈條，引導(dǎo)其在區(qū)域科技創(chuàng)新資源開(kāi)放共享、科技創(chuàng)新載體聯(lián)合共建。 明確城市群在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的主導(dǎo)作用，重點(diǎn)完善城市群城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制內(nèi)容，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興協(xié)調(diào)推進(jìn)。

城市群分類治理的施政工具

當(dāng)前，我國(guó)城市群分類治理的政策體系，正由以解決問(wèn)題為導(dǎo)向的政策向促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、形成高品質(zhì)生活等目標(biāo)導(dǎo)向的政策拓展；由政府直接調(diào)控資源配置，向政府發(fā)力啟動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制、優(yōu)化資源配置轉(zhuǎn)變；由側(cè)重建設(shè)用地指標(biāo)總量控制、產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單等約束型政策，向引導(dǎo)創(chuàng)新科技跨區(qū)域應(yīng)用、培育高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)等激勵(lì)型政策拓展。

城市群分類治理的?4?個(gè)政策工具包括：“管管理者”。按照功能定位確定城市群地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)。采用約束性與激勵(lì)性并重的方式，引導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者按照區(qū)域主體功能定位及高質(zhì)量發(fā)展的要求制定企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。“管資源環(huán)境”。堅(jiān)持政府依托主體功能區(qū)制度對(duì)城市群地區(qū)資源供給的宏觀調(diào)控，制定并動(dòng)態(tài)調(diào)整環(huán)境容量總量管控方案，對(duì)城市群地區(qū)進(jìn)行資源環(huán)境承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市群地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤、對(duì)區(qū)域政策進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。“管生產(chǎn)要素”。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)集聚過(guò)程中人口同步集聚促進(jìn)城市群內(nèi)部均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間人口雙向流動(dòng)。基于功能區(qū)建立城市群地區(qū)產(chǎn)業(yè)正面和負(fù)面清單。按主體功能區(qū)要求和基本公共服務(wù)均等化原則，加大生態(tài)補(bǔ)償與農(nóng)產(chǎn)品利益補(bǔ)償。“管營(yíng)商和人居環(huán)境”。發(fā)揮有效市場(chǎng)和有為政府作用，堅(jiān)持以深化“放管服”改革優(yōu)化城市群地區(qū)營(yíng)商環(huán)境。提高城市群地區(qū)聯(lián)合應(yīng)急救援和傳染病防治能力，形成生態(tài)共建、環(huán)境共治等多樣化的新趨勢(shì)。完善基本公共服務(wù)跨城鄉(xiāng)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)銜接制度，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化。

城市群的專項(xiàng)治理政策

基于規(guī)模等級(jí)類型的治理政策

按照人口數(shù)量、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）、人均?GDP、地均?GDP、特大城市數(shù)量等指標(biāo)的劃定標(biāo)準(zhǔn)，將城市群劃分為?3?個(gè)規(guī)模等級(jí)類型（表?1）：特大規(guī)模城市群，人口總量?≥5?000?萬(wàn)人，GDP≥5?萬(wàn)億元，人均?GDP≥10?萬(wàn)元，地均?GDP≥10?000?萬(wàn)元/平方公里，特大城市數(shù)?≥2?個(gè)；較大規(guī)模城市群，人口總量?≥1?500?萬(wàn)人，GDP≥1?萬(wàn)億元，人均?GDP≥6?萬(wàn)元，地均?GDP≥3?000?萬(wàn)元/平方公里，特大城市數(shù)?≥1?個(gè)；一般規(guī)模城市群，人口總量≥200?萬(wàn)人，GDP≥0.1?萬(wàn)億元，人均?GDP≥5?萬(wàn)元，地均GDP≥300?萬(wàn)元/平方公里，一般沒(méi)有特大城市。

特大規(guī)模城市群。應(yīng)推動(dòng)人口均衡發(fā)展，控制核心城市中心城區(qū)人口規(guī)模過(guò)快增長(zhǎng)；推進(jìn)形成網(wǎng)絡(luò)化空間格局；加快建成全球科技創(chuàng)新高地和新興產(chǎn)業(yè)重要策源地；著力提升宜居、宜業(yè)、宜游的城市品質(zhì)；提升國(guó)際化水平和全球資源配置能力；創(chuàng)新聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制，打造城市群合作“樣板”。

較大規(guī)模城市群。應(yīng)發(fā)揮核心城市輻射作用，培育壯大區(qū)域中心城市；增強(qiáng)城市群綜合承載能力和服務(wù)功能，扎實(shí)有序推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化；打造優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群，高水平承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，提升城市群發(fā)展的支撐能力；加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境綜合治理，推動(dòng)城市群綠色發(fā)展。

一般規(guī)模城市群。應(yīng)引導(dǎo)人口穩(wěn)定增長(zhǎng)和適度集聚；提高城市群內(nèi)部之間的聯(lián)系程度；立足特色資源稟賦優(yōu)勢(shì)，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)集群；以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，構(gòu)筑區(qū)域生態(tài)安全格局；提升城市群對(duì)外開(kāi)放水平，實(shí)施積極主動(dòng)的區(qū)域合作戰(zhàn)略。

基于發(fā)展模式類型的治理政策

根據(jù)產(chǎn)業(yè)專業(yè)化指數(shù)（區(qū)位熵），將城市群的發(fā)展模式劃分為?4?種類型（表?2）。

以生產(chǎn)性服務(wù)職能為主且具有新興制造業(yè)優(yōu)勢(shì)的城市群。應(yīng)以綜合承載力分析為基礎(chǔ)，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境聯(lián)保共治，建立一體化的環(huán)境準(zhǔn)入和退出機(jī)制，嚴(yán)控生態(tài)環(huán)境污染；優(yōu)化提升中心城市綜合服務(wù)功能，引導(dǎo)人口加快向重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域集聚，適度控制其他優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域人口過(guò)快增長(zhǎng)；明確各城市發(fā)展定位和方向，形成高效梯度的產(chǎn)業(yè)分工體系；打破行政樊籬，推進(jìn)服務(wù)貿(mào)易自由化，建立統(tǒng)一開(kāi)放的市場(chǎng)體系。

以傳統(tǒng)加工制造業(yè)為主的城市群。應(yīng)建立健全區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)和污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，構(gòu)筑綠色發(fā)展的生態(tài)屏障，加強(qiáng)區(qū)域水、大氣環(huán)境治理；發(fā)揮核心城市的比較優(yōu)勢(shì)，把提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力作為提升城市核心競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵；立足產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作分工和集聚發(fā)展，構(gòu)建支撐高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系；推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成網(wǎng)絡(luò)完善、布局合理、運(yùn)行高效的現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系。

能礦資源生產(chǎn)加工較為發(fā)達(dá)的城市群。應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)共建、環(huán)境共治，嚴(yán)守生態(tài)功能保障基線，實(shí)施重大生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程；發(fā)揮城市群核心城市的核心帶動(dòng)作用，加強(qiáng)中小城市支撐能力；扶持和鼓勵(lì)城市群大力發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，集群發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)設(shè)施均等化，縮小區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距。

以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主并有一定工業(yè)基礎(chǔ)的城市群。應(yīng)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育一批有特色優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，創(chuàng)建一批新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地；提升中心城市在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位和吸納人口的能力，輻射帶動(dòng)一批大城市發(fā)展；加快城市群內(nèi)部及周邊交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系。

基于空間組織類型的治理政策

通常來(lái)說(shuō)，人口首位度和經(jīng)濟(jì)首位度均大于?1，首位城市的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模占據(jù)前?4?位城市總和的?50%?以上的城市群，一般為單核型城市群；人口首位度和經(jīng)濟(jì)首位度處于?1?左右，首位城市和第二位城市的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模大多占據(jù)前?4?位城市總和的?80%?以上的城市群，一般為雙核性城市群；人口和經(jīng)濟(jì)首位度一般在?1?以下，且前?3?位城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)城市群影響顯著的城市群，一般為多中心城市群（表?3）。

單核型城市群。應(yīng)強(qiáng)化中心城市和周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，積極承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。優(yōu)化城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)等不同土地的空間開(kāi)發(fā)的管理模式；推動(dòng)核心產(chǎn)業(yè)服務(wù)功能向周邊縣市拓展；推動(dòng)特大鎮(zhèn)探索新型設(shè)市模式，增加城市數(shù)量；建立區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈上下游聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立健全產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移推進(jìn)對(duì)接機(jī)制；打造中心城市與周邊中小城市間的復(fù)合型快速通道，推動(dòng)城市群交通網(wǎng)絡(luò)化、一體化發(fā)展。

雙核城市群。應(yīng)將優(yōu)化城市群空間布局、加強(qiáng)中小城市發(fā)展、建立健全協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制，以及促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展，納入績(jī)效考核中。深化污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，促進(jìn)環(huán)境綜合治理，推進(jìn)區(qū)域環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)一體化建設(shè)；有序疏解特大城市非核心功能，引導(dǎo)人口合理布局，提升中等城市發(fā)展水平，發(fā)展一批基礎(chǔ)較好、承載能力較強(qiáng)的小城市；構(gòu)建以軌道交通為骨干的多節(jié)點(diǎn)、網(wǎng)格化、全覆蓋的交通網(wǎng)絡(luò)，提升交通運(yùn)輸組織和服務(wù)的現(xiàn)代化水平。

多中心城市群。應(yīng)將統(tǒng)籌土地、水等資源的高效利用，推動(dòng)區(qū)域行政單元間組織、協(xié)調(diào)、合作，以及促進(jìn)創(chuàng)新一體化發(fā)展，作為績(jī)效考核。以節(jié)地、節(jié)水和節(jié)能為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)資源利用效率的最大化，推動(dòng)城市群內(nèi)外生態(tài)建設(shè)聯(lián)動(dòng)，共同構(gòu)筑生態(tài)廊道、生態(tài)屏障；形成多級(jí)多類發(fā)展軸線，促進(jìn)形成網(wǎng)絡(luò)化空間格局，完善大城市衛(wèi)星城配套功能并強(qiáng)化其與周邊中小城市聯(lián)動(dòng)發(fā)展，推動(dòng)中小城市發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，提高人口吸引集聚能力；提高城市群成員之間的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，建立符合城市群整體資源特征的產(chǎn)業(yè)體系；完善城市之間、城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，逐步消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘，推動(dòng)基本醫(yī)療、社會(huì)保障一體化。

基于資源環(huán)境承載力類型的治理政策

從土地資源、水資源、環(huán)境、生態(tài)、災(zāi)害等自然要素對(duì)城市群進(jìn)行承載力評(píng)價(jià)，按照資源環(huán)境承載能力強(qiáng)弱，形成?3?類城市群：承載力較強(qiáng)的城市群、承載力一般的城市群、承載力較弱的城市群（圖?3）。

承載力較強(qiáng)的城市群。應(yīng)突出優(yōu)化提升發(fā)展，積極轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，堅(jiān)持總量與強(qiáng)度雙控機(jī)制；對(duì)于超載嚴(yán)重的要素，采取強(qiáng)力限制措施，從嚴(yán)管控；加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造；重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，提高集約程度和規(guī)模效益；厲行節(jié)水、節(jié)能、節(jié)地，制定高標(biāo)準(zhǔn)；逐步建立政府-公眾-企業(yè)-科研部門(mén)協(xié)作的資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。

承載力一般的城市群。應(yīng)堅(jiān)持資源環(huán)境承載力決定人口集聚與城鎮(zhèn)規(guī)模，以水土和環(huán)境質(zhì)量定城，實(shí)現(xiàn)城市開(kāi)發(fā)的集約化；控制建設(shè)用地總量，制定建設(shè)用地天花板；制訂各開(kāi)發(fā)區(qū)畝均投資強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)和最低單獨(dú)供地標(biāo)準(zhǔn)，提高開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地準(zhǔn)入門(mén)檻；實(shí)行總量減量控制和定額管理相結(jié)合的制度，逐步削減排污總量，從嚴(yán)實(shí)施排污收費(fèi)制度，加大排污征收力度；將資源消耗、環(huán)境損失和環(huán)境效益納入政府政績(jī)考核體系，強(qiáng)化對(duì)資源消耗、環(huán)境保護(hù)與治理等方面評(píng)價(jià)。

承載力較弱的城市群。應(yīng)加快區(qū)域高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，推進(jìn)綠色發(fā)展和特色發(fā)展；適當(dāng)提高城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與人口密度，嚴(yán)格控制新的大規(guī)模開(kāi)發(fā)；提高綠化覆蓋率，保障有一定比例的公共綠地和生態(tài)用地；水資源缺乏區(qū)域?qū)嵤┧Y源危機(jī)管理，嚴(yán)格控制城市地表水和地下水開(kāi)采總量；禁止并清退各類保護(hù)區(qū)內(nèi)的采礦等開(kāi)發(fā)行為；有序取締對(duì)環(huán)境有重大影響的污染物的企業(yè)排污許可，加快城鎮(zhèn)建設(shè)和居民生活的各類污染治理；實(shí)行資源環(huán)境“一票否決制”，將資源環(huán)境實(shí)績(jī)考核與干部選拔任用掛鉤；將資源環(huán)境改善情況作為財(cái)政支持的基本依據(jù)。

城市群的綜合治理政策

在我國(guó)城市群規(guī)模等級(jí)、發(fā)展模式、空間組織、資源環(huán)境承載力“四個(gè)專項(xiàng)”政策治理的基礎(chǔ)上，結(jié)合全國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)戰(zhàn)略格局的新要求、國(guó)家區(qū)域大戰(zhàn)略的新提法、城市群發(fā)育演變規(guī)律的新趨勢(shì)，從有利于推進(jìn)城市群一體化進(jìn)程、有利于助推城市群擴(kuò)容提質(zhì)、有利于發(fā)揮城市群區(qū)域帶動(dòng)作用?3?個(gè)方面，將城市群劃分為?3?種類型進(jìn)行綜合治理（圖?4）。

優(yōu)先發(fā)展京津冀、粵港澳、長(zhǎng)三角、成渝?4?個(gè)國(guó)家級(jí)城市群

在推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程方面。 以粵港澳大灣區(qū)為抓手，發(fā)揮香港和澳門(mén)作為單獨(dú)關(guān)稅區(qū)、自由港，以及英語(yǔ)和葡語(yǔ)國(guó)家國(guó)際交流平臺(tái)的作用，用“一國(guó)”的整體統(tǒng)籌解決香港和澳門(mén)長(zhǎng)期關(guān)注的突出問(wèn)題，以“兩制”的體制互補(bǔ)促進(jìn)香港、澳門(mén)和內(nèi)地更好的發(fā)展。 在城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施覆蓋范圍內(nèi)，推進(jìn)全域城鎮(zhèn)化。 探索建立城市群專屬管理區(qū)行政體制，優(yōu)化和重組行政資源配置能力，提升行政管理效率和發(fā)展活力。

在擴(kuò)容提質(zhì)方面。 加快中心城市向世界級(jí)城市邁進(jìn)的步伐，引領(lǐng)城市群率先實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的轉(zhuǎn)型。 做大做強(qiáng)國(guó)家級(jí)中心城市，探索首都功能在國(guó)家級(jí)中心城市優(yōu)化配置的方案。 提升城市品質(zhì)，促進(jìn)人居環(huán)境和投資環(huán)境的同步優(yōu)化。

在區(qū)域帶動(dòng)方面。 面向全球戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，以四大城市群為支撐，布局戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)區(qū)。 面向我國(guó)中長(zhǎng)期戰(zhàn)略調(diào)整和區(qū)域均衡發(fā)展，在京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳布局創(chuàng)新型地域經(jīng)濟(jì)綜合體。

重點(diǎn)發(fā)展長(zhǎng)江中游、中原、山東半島、遼中南、關(guān)中平原、海峽西岸、北部灣等7個(gè)區(qū)域級(jí)城市群

在推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程方面。 繼續(xù)以臺(tái)灣海峽兩岸區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，在大陸綜合發(fā)展水平全面趕超臺(tái)灣、臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)對(duì)大陸依賴程度不斷提升的過(guò)程中推動(dòng)海峽兩岸區(qū)域一體化，助推兩岸和平統(tǒng)一。 加強(qiáng)同城化發(fā)展，打破行政壁壘，形成一體化的體制機(jī)制。 推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，在都市圈范圍內(nèi)，完善城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，形成城鄉(xiāng)等值發(fā)展的區(qū)域一體化新面貌。

在擴(kuò)容提質(zhì)方面。 在現(xiàn)有國(guó)家級(jí)中心城市的基礎(chǔ)上，通過(guò)增設(shè)直轄市的形式，縮小大省管轄幅度，培育新興國(guó)家級(jí)中心城市。 大力支持區(qū)域性中心城市建設(shè)，支持長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域的省會(huì)城市、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)市撤縣（縣級(jí)市）設(shè)區(qū)與擴(kuò)容，提高人口吸納和輻射帶動(dòng)能力。 以城區(qū)人口?50?萬(wàn)以上的地級(jí)市為重點(diǎn)，以行政區(qū)優(yōu)化重組的方式，穩(wěn)步發(fā)展地區(qū)性中心城市。 培育特色山水城市，提升傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的城鎮(zhèn)品質(zhì)。

在區(qū)域帶動(dòng)方面。在中西部腹地建設(shè)戰(zhàn)略保障區(qū)和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)綜合體，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)廣大中西部腹地和東北地區(qū)的輻射帶動(dòng)。 發(fā)揮都市圈的輻射帶動(dòng)作用，加強(qiáng)城市群內(nèi)各城市間的聯(lián)系強(qiáng)度，推進(jìn)形成網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。 注重黃河流域、長(zhǎng)江流域的開(kāi)發(fā)與保護(hù)協(xié)調(diào)。制定“雙評(píng)價(jià)”方案，嚴(yán)格土地用途管制、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制力度。

積極扶持哈長(zhǎng)、蘭西、晉中、呼包鄂榆、滇中、黔中、寧夏沿黃、天山北坡等8個(gè)次區(qū)域級(jí)城市群

在推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程方面。推進(jìn)黃河流域保護(hù)與開(kāi)發(fā)的一體化進(jìn)程，重點(diǎn)在科技成果產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)化機(jī)制和資源優(yōu)勢(shì)價(jià)值化分配體制有所突破，推動(dòng)黃河流域上-中-下游的高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展。 圍繞中心城市?2?小時(shí)通勤范圍內(nèi)，推進(jìn)建立城鄉(xiāng)等值、雙向交流的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，形成城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

在擴(kuò)容提質(zhì)方面。從服務(wù)邊疆安全、生態(tài)安全考慮，選取戰(zhàn)略地位突出的喀什、烏魯木齊、西寧等城市，作為未來(lái)國(guó)家級(jí)中心城市的備選，賦予其服務(wù)“一帶一路”沿線國(guó)家的對(duì)外交流、國(guó)家公園管理等職能。 加快邊疆中心城市建設(shè)。在我國(guó)沿邊地區(qū)選擇若干重要城市，比照計(jì)劃單列市的方式，在規(guī)定的責(zé)權(quán)利范圍內(nèi)享受副省級(jí)待遇，建設(shè)我國(guó)固疆穩(wěn)邊的樞紐城市。 強(qiáng)化中心城市和周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，激發(fā)市場(chǎng)作用和完善公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施配套，進(jìn)而提升城市群的總體發(fā)展質(zhì)量。 協(xié)調(diào)好資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，嚴(yán)格按照“三區(qū)三線”劃定方案實(shí)施礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)，加快礦產(chǎn)資源綠色開(kāi)采和加工技術(shù)升級(jí)改造，形成綠色基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)體系。

在區(qū)域帶動(dòng)方面。在西部沿邊區(qū)域建設(shè)戰(zhàn)略開(kāi)放區(qū)，以昆明、南寧、烏魯木齊等中心城市為重點(diǎn)，加快國(guó)際貿(mào)易和特色輕工業(yè)等生產(chǎn)力布局。（作者：郭銳、孫勇、 樊杰，中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院。《中國(guó)科學(xué)院院刊》供稿 ）

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