中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 城市群是我國經(jīng)濟(jì)最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的地區(qū),城市群的健康發(fā)展事關(guān)我國高質(zhì)量發(fā)展和區(qū)域治理能力現(xiàn)代化的大局。《全國主體功能區(qū)劃》《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020?年)》等都提出了不同類型城市群、城市化地區(qū)建設(shè)及人口調(diào)控的規(guī)劃和方案,為城市群健康發(fā)展提供了頂層設(shè)計(jì)和分類指導(dǎo)。“十三五”時(shí)期,城市群作為我國新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài),吸引了大量“鄉(xiāng)—城”遷移人口集聚。2019?年,我國常住人口城鎮(zhèn)化水平突破?60%,城市群的發(fā)展從“規(guī)模集聚”向“功能提升”轉(zhuǎn)變。然而,回顧我國城市群的發(fā)展歷程,城市群的人口老齡化、流動人口市民化、跨境人才集聚、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、生態(tài)文明建設(shè)等方面存在的問題依然嚴(yán)峻。城市群區(qū)域人口布局與資源環(huán)境承載力協(xié)調(diào)關(guān)系、人口流動與公共服務(wù)資源配置關(guān)系、全球化與國際經(jīng)濟(jì)、全球科技合作與科技博弈科技競爭成為“十四五”期間城市群建設(shè)面臨的新挑戰(zhàn)。

京津冀、長三角和珠三角城市群作為我國發(fā)育程度最高的城市群,在制度創(chuàng)新、科技進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級、綠色發(fā)展等方面均走在全國前列。放眼全球,這三大城市群在規(guī)模體量上已然是世界范圍內(nèi)的大城市。然而,在世界城市群綜合競爭力方面,在全球優(yōu)質(zhì)資源的競爭與配置中,與美國東北部大西洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群、歐洲西北部城市群等依然有明顯的差距。如何提升三大城市群的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)功能,提升高端制造業(yè)和知識創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)等在全球價(jià)值鏈中的資源配置能力;如何提升城市群的創(chuàng)新環(huán)境和人文環(huán)境,加強(qiáng)城市群的全球人才集聚能力和技術(shù)研發(fā)能力,提升在全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中國家整體競爭力;如何提升城市群內(nèi)部城市之間的功能協(xié)調(diào)和區(qū)域一體化的優(yōu)化配置,促進(jìn)人口、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)業(yè)等的有序組織,實(shí)現(xiàn)城市群人民群眾生活的滿足感和事業(yè)的獲得感,是“十四五”期間京津冀、長三角和珠三角城市群從規(guī)模上到功能上建設(shè)世界級城市群發(fā)展的重要方向。

從城市群的功能本質(zhì)上來講,無論是城市群發(fā)展目前存在的普遍性問題,還是京津冀、長三角、珠三角建設(shè)世界級城市群面臨挑戰(zhàn)問題,都離不開既有城市群功能提升和城市群人口功能的匹配性問題。建設(shè)世界級的城市群,必須建立起與世界級城市群相匹配的人口功能,才能在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、人才匯聚等多個(gè)方向上形成發(fā)展的合力。為此,本文在梳理城市群人口功能布局的優(yōu)化理論基礎(chǔ)上,分析我國城市群人口功能布局的特征與問題,提出建設(shè)世界級城市群人口功能布局優(yōu)化的基本方略,并針對京津冀、長三角和珠三角提出差異化、針對性的人口功能布局優(yōu)化策略,建設(shè)具有全球競爭力的世界級城市群,引領(lǐng)中國城鎮(zhèn)化主體形態(tài)向更高級的功能組織模式演化。

城市群人口功能布局優(yōu)化理論方法及沿革

城市群地區(qū)的人口功能布局,其本質(zhì)是在人口集聚與人口流動的過程中,實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)、功能與城市群的規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間組織、功能結(jié)構(gòu)相匹配的過程(圖?1)。在這個(gè)過程中,基本的地理學(xué)命題就是人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)和功能的地理空間變化及其驅(qū)動機(jī)制。這樣的變化及其驅(qū)動機(jī)制,因影響因素發(fā)展階段及地理分布的不同,而具有時(shí)間上的階段性和空間上的差異性。

城市群人口研究從關(guān)注“鄉(xiāng)—城”人口遷移轉(zhuǎn)向關(guān)注“城—城”人口遷移。經(jīng)典的“人口流動轉(zhuǎn)變假說”為轉(zhuǎn)型時(shí)期的人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)的地理空間變化提供了理論的支撐。隨著社會發(fā)展進(jìn)入高水平階段,“鄉(xiāng)—城”人口遷移步入下行階段,而“城—城”人口遷移、城市內(nèi)部遷移和循環(huán)流動的活躍性呈現(xiàn)提升趨緩的特征。在城市研究領(lǐng)域,“齊夫定律”被應(yīng)用于揭示城市“位序—規(guī)模”的理論關(guān)系,規(guī)模排序靠前的城市往往集聚國家更多的人口。城市群地區(qū)最突出的特征是城市密集,并且集中了國家絕大多數(shù)規(guī)模位序靠前的超大城市、特大城市和大城市。在城鎮(zhèn)化起步和發(fā)展時(shí)期,“鄉(xiāng)—城”人口遷移是推動人口城鎮(zhèn)化的主要形式,這些排序靠前的城市成為外來人口流入的主要目的地。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入下半場,城市群地區(qū)將成為國家人口集聚的主要載體,并伴隨著人口高度城鎮(zhèn)化和“城—城”人口流動活躍等主要特征。

隨著城市群功能的升級,越來越多的理論從關(guān)注“人口”的規(guī)模效應(yīng)轉(zhuǎn)而關(guān)注“人才”等功能結(jié)構(gòu)。“二元制勞動力市場分割理論”區(qū)分主要?jiǎng)趧恿痛我獎(jiǎng)趧恿?認(rèn)為受高等教育的高技能人口作為主要?jiǎng)趧恿呄蛴谙颥F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市集聚;同時(shí),城市低技能工作也主要由外來次要?jiǎng)趧恿Τ袚?dān),高技能和低技能勞動力都向城市匯聚。“新就業(yè)地理學(xué)”提出:在全球化和技術(shù)進(jìn)步的背景下,知識密集型產(chǎn)業(yè)的空間轉(zhuǎn)移和空間集聚形成了高技能人才空間集聚的“滾雪球”效應(yīng),成功地吸引了大量的國際人才和國內(nèi)人才匯聚,推動大城市經(jīng)濟(jì)的持久繁榮和人口規(guī)模提升;反之,缺乏創(chuàng)新空間的城市發(fā)展?fàn)顩r則一般,甚至出現(xiàn)收縮城市。城市群不單單是“居有定所”的一群城市,更是參與全球經(jīng)濟(jì)和技術(shù)競爭的重要載體,應(yīng)當(dāng)成為科技創(chuàng)新高地,并從“人口集聚”功能向“人才集聚”功能提升。在全球化時(shí)代,城市群也不僅僅局限于國內(nèi)人才集聚,也應(yīng)當(dāng)是國際人才向往的宜業(yè)宜居目的地。

新近的城市群人口功能布局理論關(guān)注到“承載力”。空間不是均質(zhì)的,人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)和功能的空間變化與自然與人文地理的空間屬性是否匹配,是科學(xué)人口功能布局的重要因素。關(guān)注資源環(huán)境承載力,強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展與水資源、土地資源、大氣環(huán)境等和諧關(guān)系,推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的可持續(xù)性。主體功能區(qū)理論提出不同功能區(qū)的人口集聚度的差異,在實(shí)踐中,《國家人口發(fā)展規(guī)劃(2016—2030?年)》明確提出“制定和完善與主體功能區(qū)相配套的人口政策”。針對性的城市群資源環(huán)境承載力理論相繼提出,認(rèn)為在城市群內(nèi)部,面向不同的城市資源環(huán)境承載力和主體功能區(qū)類型,有必要推動不同城市之間的“人口—產(chǎn)業(yè)”有序集疏。關(guān)心社會公共服務(wù)資源的承載力,強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展必須保障教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等“軟環(huán)境”,推動城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展。“地理背景不確定性”(UGCoP)理論進(jìn)一步引入居民行為的時(shí)空動態(tài)特征,指出空間變量對個(gè)體行為可能形成劃分的地理背景單元與真實(shí)的地理背景作用存在空間偏離特征。城市群內(nèi)部不應(yīng)當(dāng)是一個(gè)個(gè)孤立的城市。隨著城際人流時(shí)空行為聯(lián)系日益密切,城市之間應(yīng)當(dāng)推動社會公共服務(wù)資源一體化共建互享,面向不斷滿足人民日益增長的美好生活需要,滿足老齡人口、國際移民、流動人口等多樣性人群的社會公共服務(wù)需求。

我國城市群人口功能布局的特征和問題

城市群地區(qū)人口高度集聚,總?cè)丝谝?guī)模呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢

城市群是人口集聚的核心載體。優(yōu)化城市群的合理布局,推動人口合理集聚,形成中心城市結(jié)構(gòu)功能提升,大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城市群組織形態(tài),是《全國主體功能區(qū)劃》《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020?年)》等國家重大戰(zhàn)略的政策推動下我國城市群發(fā)展的主要方向。根據(jù)?2015?年?1%?人口抽樣調(diào)查推算的常住人口,截至?2015?年全國共計(jì)?10.14?億人生活在城市群地區(qū),占全國人口比重的?75%(圖?2)。其中,京津冀、長三角和珠三角城市群集聚的人口規(guī)模最大,共達(dá)到?3.21?億人,占全國人口?23.43%,是我國人口密度最高、外來人口規(guī)模最多、人員交往最頻繁的?3?個(gè)城市群。2010—2015?年,城市群地區(qū)均呈現(xiàn)總?cè)丝谡鲩L,城市的人口規(guī)模依然呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢。從人口的份額變化來看,京津冀、長三角和珠三角城市群呈現(xiàn)持續(xù)增長狀態(tài)(圖?3),其他城市群地區(qū)的人口份額均呈現(xiàn)不同程度的下降。人口向京津冀、長三角和珠三角三大城市群集聚態(tài)勢依然強(qiáng)勁,未來京津冀、長三角和珠三角城市群的優(yōu)化與調(diào)控需要面臨著總?cè)丝谝?guī)模增長和城市群內(nèi)部人口功能優(yōu)化的雙重壓力與挑戰(zhàn)。

老齡人口、流動人口和人才等結(jié)構(gòu)性問題對城市群人口功能布局提出新挑戰(zhàn)

城市群功能與人口結(jié)構(gòu)不匹配的特征問題日益凸顯,主要表現(xiàn)在老齡人口、流動人口和人才等不同類型的人口功能方面。

城市群老齡化問題突出。國際上一般認(rèn)為“65?歲以上老年人口占人口總數(shù)的?7%”是進(jìn)入老齡化的標(biāo)志。根據(jù)2015?年?1%?人口抽樣調(diào)查資料推算,全國65?歲以上老年人口比重已經(jīng)達(dá)到?10.47%;其中,京津冀、長三角和珠三角城市群的65歲以上人口比重分別達(dá)到?10.28%、12.54%?和?6.32%(圖?4),城市老年居民養(yǎng)老問題和城市群的創(chuàng)新活力等方面面臨挑戰(zhàn)。

流動人口的問題凸顯,城市群的核心城市人口凈遷移率仍然顯著高于其他城市。北京、上海、廣州、深圳等超大特大城市的戶籍門檻依然較高,京津冀、長三角和珠三角城市群的常住人口普遍高于戶籍人口,流動人口市民化及公共服務(wù)設(shè)施一體化保障壓力依然較大(圖?5)。

人才結(jié)構(gòu)成為城市人口功能布局的重要影響因素。城市群地區(qū)已然成為國內(nèi)人才高度集聚的首選目的地,2015?年,京津冀、長三角和珠三角城市群的常住人口中大專及以上學(xué)歷人口比重分別達(dá)到17.11%、18.11%?和?15.80%,均顯著高于全國平均水平(圖?4)。從國際人才來看,2015?年,京津冀、長三角和珠三角城市群境外來中國大陸工作專家分別達(dá)到?9.64?萬人次、24.06?萬人次和?12.99?萬人次(按省級口徑統(tǒng)計(jì)),但是相較于美國東北部大西洋沿岸城市群和舊金山灣區(qū)城市群、日本太平洋沿岸城市群、歐洲西北部城市群等,國際人才體量和比重均明顯偏低。在《2020 GTCI?全球人才競爭力指數(shù)報(bào)告》榜單中,中國大陸僅北京、上海、杭州、南京、深圳和廣州等少數(shù)城市進(jìn)入前?100?名,排名也遠(yuǎn)低于其他世界級城市群核心城市。人才功能是新時(shí)代城市群人口功能布局的重要內(nèi)容,京津冀、長三角和珠三角城市群不僅要引領(lǐng)國內(nèi)人力資本提升,還要吸引國際人才匯聚,提升全球創(chuàng)新和科技競爭力。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和科技創(chuàng)新競爭對城市群內(nèi)部人口功能布局優(yōu)化提出新挑戰(zhàn)

改革開放以來,“世界工廠”效應(yīng)推動了沿海地區(qū)劇烈的城市“人口—產(chǎn)業(yè)”集聚,形成以產(chǎn)引人、以人興產(chǎn)、產(chǎn)城互促的城市規(guī)模擴(kuò)張的模式,催生了規(guī)模體量宏大的超級城市群。城市群不再表現(xiàn)為以中心城市為核心的明顯位序分布的等級結(jié)構(gòu),而是呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢。不同城市群分異特征明顯:京津冀城市群中大多數(shù)河北城市仍然屬于中小城市,表現(xiàn)為中心-外圍的等級規(guī)模特征;珠三角大多數(shù)城市均發(fā)育成為超大城市、特大城市和大城市,形成大城市為主體的網(wǎng)絡(luò)化組織特征;長三角城市群各個(gè)層級城市群發(fā)育相對均衡,基本形成大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城市群區(qū)域。2019?年,我國常住人口城鎮(zhèn)化率突破?60%,城鎮(zhèn)人口增長和城市規(guī)模增長放緩,城市群內(nèi)部人口功能布局迎來從“規(guī)模增長”到“功能優(yōu)化”的挑戰(zhàn):產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級影響勞動力結(jié)構(gòu)。外資撤資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、新舊動能轉(zhuǎn)換等對傳統(tǒng)制造業(yè)大城產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來挑戰(zhàn),制造業(yè)技能型勞動力如何轉(zhuǎn)崗、就業(yè)和定居面臨挑戰(zhàn)。科技創(chuàng)新時(shí)代的“人才競爭”。數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智能制造、前沿科技等是提升現(xiàn)代城市群整體競爭力的重要內(nèi)容,城市群如何協(xié)調(diào)各城市人力資本優(yōu)勢、提升科技創(chuàng)新能級面臨挑戰(zhàn)。“城—城”人口遷移加劇。隨著優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、就業(yè)機(jī)會、教育、醫(yī)療、文體等資源向超大、特大和大城市集聚,低層位城市向高層位城市的層遞人口遷移愈發(fā)突出,如何一體化協(xié)調(diào)大、中、小城市職能分工,以及提升中小城市人口吸納能力面臨挑戰(zhàn)。

生態(tài)文明建設(shè)和人居環(huán)境訴求對城市群人口功能有序集疏提出新挑戰(zhàn)

在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi),我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的資源環(huán)境代價(jià)較大。新時(shí)代,生態(tài)文明建設(shè)和人民群眾越來越高的宜居環(huán)境訴求,倒逼城市群在承載力范圍內(nèi),對宜居和宜業(yè)功能進(jìn)行再組織和優(yōu)化調(diào)控。城市群的資源環(huán)境承載力不是無限增長的,且本底條件并不是均質(zhì)的,難以滿足城市群規(guī)模的無限擴(kuò)張和內(nèi)部城市間無序的集聚。例如,京津冀城市群部分城市面臨水資源短缺問題,以及深圳土地資源瓶頸問題依然突出。如何協(xié)調(diào)不同城市群之間和城市群內(nèi)不同城市之間的人口承載容量、有序推動跨區(qū)域自然資源調(diào)配重組面臨挑戰(zhàn)。生態(tài)宜居與環(huán)境保護(hù)問題依然嚴(yán)峻。最典型的例子就是霧霾與固體廢棄物垃圾的處理問題。例如,京津冀城市群大量集聚人口暴露在霧霾中,城鎮(zhèn)化生活方式帶來固體廢棄物“垃圾圍城”現(xiàn)象。這些問題嚴(yán)重影響了城市的宜居環(huán)境建設(shè)和生態(tài)環(huán)境維護(hù),并損害了居民健康。如何提升城市群環(huán)境治理水平,在城市群內(nèi)形成宜居、宜游、宜業(yè)的合理格局面臨巨大挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)居民對人居環(huán)境幸福度和滿意度的訴求提升。綠地、廣場、公園、城郊游憩場所等開敞空間是現(xiàn)代化居民生活身心健康的重要載體,因此亟待推進(jìn)城市群內(nèi)部人居環(huán)境一體化提升和城市交界郊區(qū)環(huán)境一體化共建共享。

建設(shè)世界級城市群人口功能布局優(yōu)化的基本方略

“十四五”期間,京津冀、長三角、珠三角城市群仍將保持人口與經(jīng)濟(jì)集聚態(tài)勢,加快建設(shè)世界級的城市群,在更高層次融入世界城市網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行全球資源的鏈接與調(diào)控,符合國家以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略,也符合城市群發(fā)育的客觀規(guī)律。世界級城市群的突出標(biāo)志,就是在全球城市網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)樞紐地位,在全球技術(shù)創(chuàng)新、文化傳播和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)培育等方面具有全球資源配置的能力。這就要求通過功能疏解與區(qū)域協(xié)同,以功能導(dǎo)向?qū)Τ鞘腥簠^(qū)域進(jìn)行重構(gòu)。城市群必須以中心城市為核心,把集聚高素質(zhì)人才、形成與世界級城市群相匹配的人口功能作為建設(shè)重點(diǎn),引領(lǐng)全球的技術(shù)創(chuàng)新和文化傳播。城市群整體參與全球競爭,要求城市群必須在內(nèi)部形成人口與產(chǎn)業(yè)布局的合理配置,在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)培育方面形成“城市-區(qū)域”的組織模式。優(yōu)化城市群內(nèi)部的人口布局,不僅可以減輕超大城市人口過度集中所帶來的“城市病”,同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)世界級城市群人口功能高層次化和提升城市群整體參與全球競爭的必要手段。具有全球視野的人口功能布局優(yōu)化,必然要考慮世界級城市群多元人口結(jié)構(gòu)對于城市空間和城市功能的差異化需求,提高城市群綜合承載能力(圖?6)。

要以持續(xù)人口集聚態(tài)勢為前提,努力增強(qiáng)世界級城市群的人口綜合承載能力。順應(yīng)人口、經(jīng)濟(jì)向優(yōu)勢區(qū)域集中的客觀規(guī)律,在總?cè)丝谝?guī)模增長的過程中優(yōu)化城市群內(nèi)部的人口功能布局。創(chuàng)新人口功能的地域空間組織,鼓勵(lì)在城市群核心圈層周邊建設(shè)宜居小鎮(zhèn)或?qū)I(yè)核心鎮(zhèn),以高品質(zhì)居住社區(qū)郊區(qū)化推動超大城市的多中心結(jié)構(gòu)發(fā)育。

以提升特大城市(城市群中的中心城市)的能級為保障。通過調(diào)控特大城市功能并建立與之相匹配的人才、土地等政策,實(shí)現(xiàn)超大城市人口疏解過程中的升級。特大城市應(yīng)是以信息與決策中心、文化窗口與門戶功能、創(chuàng)新創(chuàng)意與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)為主的綜合性中心,把建立全球視野的人才結(jié)構(gòu)體系作為核心戰(zhàn)略,打造與世界先進(jìn)水平接軌的高端國際人才相對集中的工作場所和生活社區(qū)。統(tǒng)籌超大城市非核心功能,技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、就業(yè)向中等城市同步擴(kuò)散,以高質(zhì)量就業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)推動高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和城市群空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化,引導(dǎo)中等城市成為城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同與區(qū)域協(xié)同的主要承載體。

多策并舉,推動城市群人口功能與產(chǎn)業(yè)功能、城市功能布局的優(yōu)化與協(xié)調(diào)。產(chǎn)業(yè)縱向和橫向分工相結(jié)合,通過產(chǎn)業(yè)功能在城市群內(nèi)部的優(yōu)化布局,實(shí)現(xiàn)“以產(chǎn)帶人、以業(yè)留人”;人居環(huán)境均質(zhì)化和特色化相結(jié)合,通過打造不同城鎮(zhèn)對不同類型人(才)的吸引力,實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)隨人走”;基于職住平衡和“服務(wù)一生”等不同理念,發(fā)展功能型和魅力型城鎮(zhèn),提高生活福祉水平。以中小城市為主體,加快構(gòu)建以社會保障、養(yǎng)老服務(wù)、健康支持、宜居環(huán)境為核心的應(yīng)對老齡化制度體系和養(yǎng)老公共服務(wù)體系,推動超大城市老齡人口向中小城市轉(zhuǎn)移,引導(dǎo)多中心宜居康養(yǎng)小鎮(zhèn)的建設(shè)成為城市群的重要有機(jī)組成部分。

世界城市群人口功能布局優(yōu)化的區(qū)域戰(zhàn)略

京津冀、長三角、珠三角城市群發(fā)育的動力機(jī)制、人口布局與組織模式、城市群內(nèi)部各城市之間的關(guān)系、區(qū)域一體化均有明顯的差異。這是自然地理?xiàng)l件、地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)政策、發(fā)展慣性、區(qū)域文化與發(fā)展觀點(diǎn)等多元化的因素共同影響、共同決定的。這些不同決定了京津冀、長三角和珠三角城市群帶有明顯的區(qū)域性特質(zhì),在世界城市群建設(shè)基本方略的主要方面挑戰(zhàn)不同、進(jìn)展不一,人口布局與城市功能匹配性存在差異,要因地制宜地實(shí)施針對性、差異化的人口功能優(yōu)化和布局策略,形成特色明顯、競爭有力、戰(zhàn)略互補(bǔ)的世界級城市群,引領(lǐng)中國城鎮(zhèn)化主體形態(tài)向更高級、更健康的狀態(tài)演化。

京津冀城市群

重點(diǎn)是增強(qiáng)北京首都核心功能,大力促進(jìn)京津與河北的一體化格局,通過錯(cuò)位競爭和差異發(fā)展,引導(dǎo)人口和就業(yè)優(yōu)化集聚。在首都功能核心區(qū)(東、西城區(qū))基礎(chǔ)上劃定首都功能核心保障區(qū)(北京市四環(huán)路以內(nèi));區(qū)內(nèi)通過建設(shè)密度、樓宇高度、租戶密度等指標(biāo),提升核心區(qū)居住品質(zhì)與人才門檻,提高金融、文化、科技創(chuàng)新等高端人才和產(chǎn)業(yè)的吸納能力以北京、天津、張家口、承德、保定和廊坊等城市為核心,通過行政區(qū)劃調(diào)整、稅收分成等政策,以快速軌道交通和集團(tuán)化的公共服務(wù)為手段加快建設(shè)首都經(jīng)濟(jì)圈,統(tǒng)一土地利用規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)配置,稅收共享,推動基礎(chǔ)公共服務(wù)均等化。在環(huán)京津地區(qū)(如張家口懷來、赤城,承德豐寧、灤平、興隆,廊坊三河、大廠、香河、永清、固安、涿州、淶水等地)建設(shè)差異化的高等級、低密度特色小鎮(zhèn),發(fā)展特色研發(fā)、旅游、休閑等產(chǎn)業(yè),吸引高端產(chǎn)業(yè)和人才集聚,并以相關(guān)稅收政策(如高額房產(chǎn)稅等)保障住房市場秩序和集約性。全面放開冀南地區(qū)城市戶籍政策。

長三角城市群

重點(diǎn)完善城市群規(guī)模結(jié)構(gòu)與功能布局,著力解決城市“大、全、散”,產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化突出的問題,促進(jìn)城市群功能分工體系重構(gòu)。強(qiáng)化上海、南京、杭州、合肥大都市圈建設(shè),通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶動人口、交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源分配向郊區(qū)和衛(wèi)星城鎮(zhèn)傾斜,推動中心城市高質(zhì)量發(fā)展和人口功能疏解。鼓勵(lì)在大都市圈周邊建設(shè)高品質(zhì)衛(wèi)星城和特色小鎮(zhèn),吸引高端人才集聚發(fā)展特色研發(fā)、設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè);以產(chǎn)帶人,通過稅收、戶籍、教育、醫(yī)保異地共享等政策,鼓勵(lì)四大都市圈內(nèi)以標(biāo)準(zhǔn)化和一般制造業(yè)為主的園區(qū)整體向都市圈外城市轉(zhuǎn)移;大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)共建、共享、共治,基本實(shí)現(xiàn)大都市圈內(nèi)部公共服務(wù)能力均等化;推進(jìn)大都市圈全域城鎮(zhèn)化,提高土地資源的市場配置能力,通過稅收等手段深入挖掘建筑空間潛力和利用效率,保護(hù)生態(tài)空間。全面取消農(nóng)村戶口,推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋,形成保障農(nóng)民與市民享有同等發(fā)展機(jī)會和均等享受基本公共服務(wù)權(quán)利的制度體系,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

珠三角城市群

將廣州和深圳建設(shè)成為全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中的樞紐性節(jié)點(diǎn)城市。加強(qiáng)國際頂級和高端人才的吸引力度,限制國際一般勞工輸入;加快建設(shè)粵港澳人才合作示范區(qū),推進(jìn)人才跨地區(qū)、跨行業(yè)和跨體制流動;放寬國際和國內(nèi)頂尖院校與科研機(jī)構(gòu)高端人才在珠三角城市群創(chuàng)業(yè)、置業(yè)的限制;進(jìn)一步加強(qiáng)佛山、東莞、中山與廣州和深圳等基礎(chǔ)設(shè)施連接和公共服務(wù)共享,培育形成通勤高效、一體發(fā)展的都市連綿區(qū),提升跨城通勤人口的生活便捷性,吸引和消化超大城市的應(yīng)用型、高技能、高素質(zhì)勞動者的疏解。充分發(fā)揮山、海、林、湖等風(fēng)貌資源,在珠海、肇慶、江門、惠州等地積極打造高品質(zhì)的康養(yǎng)特色小鎮(zhèn)和養(yǎng)老小鎮(zhèn),建設(shè)海內(nèi)外低齡老年人口再就業(yè)園區(qū),有序推進(jìn)社區(qū)嵌入式等養(yǎng)老服務(wù)中心配置,以應(yīng)對香港、廣州、深圳、東莞、佛山等特大城市的老齡化,將粵北和大灣區(qū)西岸建設(shè)成為宜居、宜游、宜養(yǎng)的大灣區(qū)山水田園城市,提升大灣區(qū)的生活品質(zhì)。(作者:楊宇、戚偉、馬麗、劉毅,中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所。《中國科學(xué)院院刊》供稿 )

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