中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 國土空間是建設(shè)“美麗中國”、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢最重要的空間載體和自然物質(zhì)基礎(chǔ)。但一直以來,我國在大發(fā)展、大建設(shè)的同時,忽視了對國土空間的合理規(guī)劃與保護,致使人口經(jīng)濟和資源環(huán)境矛盾日益嚴峻,嚴重制約了區(qū)域競爭能力的提升,影響了國家的可持續(xù)發(fā)展。為應(yīng)對這一突出問題,黨的十八大將“生態(tài)文明建設(shè)”納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局,并將優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局作為生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù),強調(diào)區(qū)域在不突破自然承載能力的前提下,因地制宜地發(fā)展。2018?年,習(xí)近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上提出,“在開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上,抓緊完成長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3條控制線劃定工作,科學(xué)謀劃國土空間開發(fā)保護格局,建立健全國土空間管控機制”。習(xí)近平總書記的重要講話不僅明確了“雙評價”在國土空間保護與開發(fā)中的基礎(chǔ)性作用,也進一步確定了其在我國國土空間規(guī)劃編制中的地位。

“雙評價”在主體功能區(qū)研究中首次提出并得以應(yīng)用,是中國人文與經(jīng)濟地理學(xué)家面對新時期國家發(fā)展需求,對人地關(guān)系地域系統(tǒng)理論開展的創(chuàng)新性研究與應(yīng)用。通過綜合分析自然本底條件和區(qū)域空間結(jié)構(gòu)關(guān)系,“雙評價”科學(xué)評估區(qū)域?qū)Σ煌祟惢顒拥倪m宜程度,為主體功能區(qū)劃、規(guī)劃、戰(zhàn)略和基礎(chǔ)性制度的制定起到有力支撐。隨著可持續(xù)發(fā)展科學(xué)的持續(xù)發(fā)展,“雙評價”研究也在不斷深化完善。

2019?年?5?月,中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(中發(fā)〔2019〕18?號),標志著國土空間規(guī)劃系列工作的全面展開。準確理解“雙評價”在優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局中的基礎(chǔ)性作用,明確“雙評價”在國土空間規(guī)劃編制、實施、監(jiān)管等不同環(huán)節(jié)中的作用和功效,了解“雙評價”工作的難點問題,對科學(xué)開展“雙評價”乃至國土空間規(guī)劃系列工作具有重要意義。

“雙評價”理論及其在主體功能區(qū)劃中的應(yīng)用

作為一項建立在科學(xué)基礎(chǔ)上的系統(tǒng)性工作,科學(xué)性是“雙評價”的靈魂所在。而“雙評價”與國土空間決策應(yīng)用的耦合互動,充分體現(xiàn)了其在調(diào)控和指導(dǎo)空間發(fā)展中的應(yīng)用價值。

“雙評價”理論框架簡述

“雙評價”從自然環(huán)境的可持續(xù)性和區(qū)域空間發(fā)展的均衡性?2?個方面,融合自下而上和自上而下?2?種基本的空間組織分析方法,解析自然環(huán)境系統(tǒng)與人類社會系統(tǒng)之間的作用關(guān)系,發(fā)現(xiàn)國土空間開發(fā)的主要矛盾和問題,調(diào)整優(yōu)化國土空間發(fā)展的方向和強度,促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)(圖?1)。

資源環(huán)境承載能力作為表征自然系統(tǒng)可持續(xù)性的一個關(guān)鍵閾值,由自然客體與人類主體之間的相互作用形成。資源環(huán)境承載能力具有以下主要特點:綜合性。資源環(huán)境承載能力是刻畫區(qū)域自然本底條件的綜合指標,評價涉及對人類活動具有普遍影響的光、熱、水、土四大自然要素,通過綜合其資源屬性、環(huán)境屬性、生態(tài)屬性和災(zāi)害屬性得到。功能導(dǎo)向性。對資源環(huán)境承載能力的評價應(yīng)緊密結(jié)合具體的地域功能需求,根據(jù)不同的功能導(dǎo)向,建構(gòu)相應(yīng)的指標體系和評價方法。動態(tài)性。資源環(huán)境承載能力并非一成不變,而是處于動態(tài)變化中,研究時應(yīng)綜合考慮其“原值-余量-潛力”3?種狀態(tài),不僅關(guān)注當下的狀態(tài),還要考慮其原始狀態(tài)和未來的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

國土空間開發(fā)適宜性是在資源環(huán)境承載能力基礎(chǔ)上,結(jié)合區(qū)位條件、社會經(jīng)濟潛力、戰(zhàn)略導(dǎo)向等要素,對區(qū)域發(fā)展特定地域功能的適宜程度進行的綜合評判。通過加入?yún)^(qū)域空間結(jié)構(gòu)關(guān)系的科學(xué)解析,使用開發(fā)適宜性對承載力結(jié)果進一步修正和補充,使“雙評價”結(jié)果更加接近客觀實際,也更符合對國土空間開發(fā)保護格局進行規(guī)劃的充分條件。同時,與自然要素相比,地域功能的社會空間組織具有較大的彈性,可以為規(guī)劃和調(diào)控的開展留有一定的空間。

主體功能區(qū)的“雙評價”

“雙評價”作為地域功能識別的核心環(huán)節(jié),為主體功能區(qū)劃方案編制、戰(zhàn)略實施、配套政策修訂等提供了重要依據(jù)和基礎(chǔ)。基于主要地域功能生成及演化理論,“雙評價”從承載力和開發(fā)適宜性?2?個維度系統(tǒng)構(gòu)建了“全國主體功能區(qū)劃地域功能識別指標體系”。

“全國主體功能區(qū)劃地域功能識別指標體系”包括?6?項自然承載力指標和?4?項反映社會發(fā)展空間組織的指標。自然承載力指標圍繞支撐區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)自然要素,定量評估水土資源對區(qū)域開發(fā)的支撐能力、水氣環(huán)境對污染物的容納能力、生態(tài)系統(tǒng)的重要性和脆弱性,以及自然災(zāi)害的易發(fā)性和危險程度等,從而獲得區(qū)域資源環(huán)境保護和開發(fā)的程度,以作為確定保護類和開發(fā)類主體功能的基礎(chǔ)。社會發(fā)展空間組織指標則從區(qū)位條件、人口經(jīng)濟基礎(chǔ)和潛力、戰(zhàn)略導(dǎo)向等方面,對區(qū)域開展地域功能的空間組織效應(yīng)進行評估。

“雙評價”以縣級行政區(qū)作為單元,通過單項評價和綜合評價,得到地域功能適宜性綜合評價指數(shù),并形成其核心成果——全國地域功能適宜性綜合評價圖。綜合評價圖反映了國土空間對開發(fā)類和保護類的指向分異,不僅成為主體功能區(qū)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),也是校驗最終區(qū)劃方案的重要參考,為《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》編制和國土空間結(jié)構(gòu)均衡奠定了堅實的科學(xué)基礎(chǔ)。

“雙評價”對實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的數(shù)量約束

基于“雙評價”結(jié)果測算得出的一系列關(guān)鍵指標及控制性參數(shù),成為支撐主體功能區(qū)戰(zhàn)略有效實施的有力工具。根據(jù)不同尺度空間治理的實際需要,“雙評價”衍生的空間結(jié)構(gòu)性指標在大中尺度空間主要表現(xiàn)為“城鎮(zhèn)-農(nóng)業(yè)-生態(tài)”的“三類”空間比例,在較小尺度空間則表現(xiàn)為“生活-生產(chǎn)-生態(tài)”的“三生”空間比例;此外,還包括國土空間最大開發(fā)強度、最小保護強度等控制性參數(shù)。通過這些數(shù)量化的指標和參數(shù),建立主體功能與空間結(jié)構(gòu)之間的有機關(guān)聯(lián),可以實現(xiàn)主體功能在國土空間規(guī)劃體系的傳導(dǎo)定位,為主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施的數(shù)量約束提供了有力工具。(圖?2)。

基于“雙評價”確定的控制性參數(shù)是主體功能區(qū)戰(zhàn)略精準落地的關(guān)鍵。福建和貴州的試點經(jīng)驗表明,分層級劃分“三區(qū)三線”是保障主體功能區(qū)戰(zhàn)略精準落地的有效手段之一(圖?3)。根據(jù)不同層級空間治理的重點,不同層級“三區(qū)三線”的劃分內(nèi)容可各有側(cè)重,對于本層級不劃分的內(nèi)容,通過設(shè)置控制性參數(shù)的方式來實現(xiàn)對下層級的有效控制。例如,在開展省級行政區(qū)規(guī)劃時,只劃分較粗尺度的“三區(qū)”和“兩線”;對更細尺度的劃分內(nèi)容,通過“三區(qū)”和“兩線”范圍內(nèi)的數(shù)量化控制參數(shù)來實現(xiàn)主體功能在不同空間尺度間的有效轉(zhuǎn)換和縱向傳導(dǎo)。

“雙評價”結(jié)果衍生的關(guān)鍵參數(shù),還可作為規(guī)劃實施體檢的指標值,用于對規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)管。通過對比實施前后各類要素及區(qū)域綜合水平的變化情況,對實施階段區(qū)域發(fā)展的可持續(xù)性和健康水平進行實時監(jiān)控和動態(tài)評估,有機調(diào)整規(guī)劃及相關(guān)配套政策的方向和內(nèi)容;及時遏制其中的“不良”苗頭,切實將各類開發(fā)活動約束在資源環(huán)境的承載能力之內(nèi),為構(gòu)建高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局奠定堅實基礎(chǔ)。

“雙評價”在國土空間規(guī)劃中的基礎(chǔ)作用與核心功效

作為國土空間規(guī)劃的前提和基礎(chǔ),“雙評價”不僅能夠全面認知國土空間、發(fā)現(xiàn)開發(fā)建設(shè)中存在的突出問題和主要矛盾,還可以有機銜接不同層級、不同類型的規(guī)劃,助推國土空間的高質(zhì)量發(fā)展。

“雙評價”的基礎(chǔ)作用

“雙評價”是國土空間規(guī)劃編制和實施不可或缺的重要工作,其基礎(chǔ)作用主要表現(xiàn)為以下?4?個方面。

“雙評價”是科學(xué)認知我國自然地理國情和區(qū)域發(fā)展格局演變規(guī)律的必然途徑。我國戰(zhàn)略性自然資源的人均占有量少,自然條件區(qū)域差異大。據(jù)測算,我國人均后備適宜建設(shè)用地面積僅為?0.32?畝/人,不同區(qū)域之間差異懸殊,主要表現(xiàn)為北方豐富而南方缺乏;人均可利用水資源潛力則表現(xiàn)為南多北少的格局,水資源短缺成為很多北方地區(qū)發(fā)展瓶頸。此外,部分地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱,區(qū)域自然生態(tài)系統(tǒng)一旦破壞,就難以恢復(fù)甚至無法恢復(fù)。區(qū)域發(fā)展方面,不同的區(qū)位條件導(dǎo)致地方比較優(yōu)勢不同,區(qū)域之間相互作用的關(guān)系不同,在國家發(fā)展中的地位不同。為實現(xiàn)國土空間整體綜合效益的最大化,只有“宜水則水、宜山則山,宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng),宜工則工、宜商則商”,充分發(fā)揮各區(qū)域的比較優(yōu)勢。因此,為了科學(xué)、系統(tǒng)、全面地認知區(qū)域的自然地理特征和發(fā)展格局演變規(guī)律,做好規(guī)劃的基本功,必須開展“雙評價”工作。

“雙評價”是直面我國發(fā)展方式存在突出問題的必然要求。長期以來,以犧牲資源環(huán)境為代價換取經(jīng)濟快速發(fā)展成為我國區(qū)域發(fā)展的主導(dǎo)模式?。長期高強度的城鎮(zhèn)化建設(shè)、資源開發(fā)等活動導(dǎo)致自然生態(tài)空間快速萎縮、生態(tài)系統(tǒng)功能明顯下降,給原本脆弱的生態(tài)環(huán)境帶來強烈沖擊。尤其是在?21?世紀初期中國快速發(fā)展的?10?年間,我國天然林面積減少了?10.3%,自然海岸線長度減少了?10.7%,不僅直接影響陸海生態(tài)系統(tǒng)的健康發(fā)展,還加劇了區(qū)域生態(tài)安全風(fēng)險(表?1)。大量消耗資源環(huán)境雖然能在短期內(nèi)實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟快速提升,但在無形之中為未來的國土品質(zhì)提升和高質(zhì)量發(fā)展預(yù)設(shè)了高額代價。我國當前正處于全面建成小康社會、開啟實現(xiàn)現(xiàn)代化新征程的轉(zhuǎn)折期,亟須通過“雙評價”對發(fā)展中存在的諸多問題和突出短板進行全面系統(tǒng)地探查,直面問題,解決問題,助推轉(zhuǎn)型。

“雙評價”是適應(yīng)國土空間高質(zhì)量發(fā)展基本要求的必然選擇。高質(zhì)量發(fā)展是符合生態(tài)文明要求的發(fā)展,是在發(fā)展中以人與自然和諧共生為前提,尊重自然規(guī)律,強調(diào)環(huán)境保護,在關(guān)注經(jīng)濟效益和社會效益的同時注重發(fā)展的生態(tài)效益。生態(tài)文明體制改革總體方案確立了以國土空間開發(fā)保護制度為核心的生態(tài)文明制度,建設(shè)美麗家園、打造高品質(zhì)國土、形成有序空間結(jié)構(gòu)、營造優(yōu)越人居環(huán)境成為國土空間規(guī)劃的基本要求和工作重點。兼顧自然地理要素和空間發(fā)展要素的“雙評價”,以可持續(xù)發(fā)展理念為基礎(chǔ),通過全面客觀地審閱國土空間開發(fā)狀況,凝練、形成一系列具有控制性作用的關(guān)鍵參數(shù);在倒逼開發(fā)類空間轉(zhuǎn)型優(yōu)化的同時,給保護類空間以強有力的保障,是國土空間規(guī)劃滿足新時期區(qū)域發(fā)展要求的必然選擇。

“雙評價”是符合國土空間規(guī)劃科學(xué)編制基本規(guī)范的技術(shù)舉措。“雙評價”作為國土空間規(guī)劃編制的參考依據(jù)和基礎(chǔ)性工作,不僅為規(guī)劃編制提供基礎(chǔ)底圖、確定關(guān)鍵參數(shù),同時還可用于規(guī)劃實施的動態(tài)評估,對規(guī)劃的實施狀況及區(qū)域承載力和開發(fā)適宜性的變化情況進行監(jiān)測評估。另外,“雙評價”給出的控制性約束參數(shù),可以通過功能降尺度傳導(dǎo)實現(xiàn)自上而下的規(guī)劃管控,將不同層級的規(guī)劃有機銜接形成統(tǒng)一體系。

“雙評價”的核心功效

“雙評價”在國土空間規(guī)劃系列工作中的核心功效可以概括為?3?點。

指導(dǎo)同級國土空間規(guī)劃編制。“雙評價”的本職即為同級國土空間規(guī)劃服務(wù),為規(guī)劃確定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標、總體布局和功能分區(qū)、重大任務(wù)工程落地方案,以及配套政策體系構(gòu)建等提供基礎(chǔ)底圖、量化指標、控制性參數(shù)等科學(xué)支撐,避免評價和規(guī)劃“兩張皮”現(xiàn)象的發(fā)生,提升規(guī)劃的有效性和可用性。

有機銜接不同層級、不同類型規(guī)劃。“雙評價”是有機銜接不同層級空間規(guī)劃、聯(lián)結(jié)空間規(guī)劃與部門專項規(guī)劃的有效途徑,合理使用“雙評價”可以有效促進“縱向銜接、橫向協(xié)調(diào)”規(guī)劃體系的構(gòu)建。通過“雙評價”結(jié)果及衍生的一系列控制性和約束性參數(shù),將上層規(guī)劃的管控要求傳導(dǎo)至下層規(guī)劃,對下層規(guī)劃的空間比例關(guān)系、管控參數(shù)設(shè)置、資源環(huán)境配置方案等規(guī)劃內(nèi)容形成有效約束,以實現(xiàn)不同層級間規(guī)劃的銜接。而在銜接空間規(guī)劃與專項規(guī)劃方面,“雙評價”的基本結(jié)果可以作為同級專項部門規(guī)劃的基礎(chǔ)底圖,從源頭避免不同類型規(guī)劃間的沖突與矛盾,實現(xiàn)各類規(guī)劃起點的統(tǒng)一。

動態(tài)監(jiān)督和科學(xué)評估規(guī)劃實施成效。“雙評價”結(jié)果作為規(guī)劃編制的起點和初始狀態(tài),是動態(tài)評估和合理調(diào)控規(guī)劃實施的有力工具。通過監(jiān)測區(qū)域承載力和開發(fā)適宜性的變化狀態(tài),動態(tài)評估區(qū)域發(fā)展的可持續(xù)性和健康水平,合理調(diào)控規(guī)劃實施的方向和力度,有力保障規(guī)劃實施的科學(xué)性和有效性。

“雙評價”工作要點

“雙評價”在國土空間規(guī)劃中的作用發(fā)揮也存在一定的局限性,為編制和實施好國土空間規(guī)劃,不僅需要因地因時地對其進行調(diào)整和優(yōu)化,還要高度重視其他基礎(chǔ)性工作,以保障工作開展的科學(xué)性和系統(tǒng)性。

因地制宜地調(diào)整和優(yōu)化技術(shù)方法。國土空間規(guī)劃的精髓:通過不同層級和類型的國土空間規(guī)劃,促進國土空間結(jié)構(gòu)有序發(fā)展,實現(xiàn)開發(fā)保護格局的優(yōu)化;通過各地發(fā)揮自身比較優(yōu)勢,形成合理的區(qū)域特色,打造和諧、美麗、富強、持續(xù)、具有競爭力的國土空間。因此,“雙評價”一定要在基本要求和原理的規(guī)范下,充分兼顧不同層級、不同類型和不同地區(qū)國土空間規(guī)劃的特色,不搞“一刀切”,杜絕相互照搬和套用,在指標選取、閾值確定、結(jié)果使用等方面努力做到因地制宜、科學(xué)合理。

國土空間規(guī)劃要注重系統(tǒng)性基礎(chǔ)工作的開展。優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局,除了“雙評價”涉及的內(nèi)容之外,還包含著更為豐富和復(fù)雜的內(nèi)容,如規(guī)劃背景特別是國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的研判、人口經(jīng)濟社會發(fā)展格局演變及影響因素解析、國防安全和地緣關(guān)系分析等。因此,在強調(diào)“雙評價”作用的同時,不能以偏概全,忽視其他基礎(chǔ)工作的重要性;應(yīng)圍繞發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢,形成高質(zhì)量發(fā)展的生產(chǎn)力布局和區(qū)域經(jīng)濟布局,完善評價和分析的基礎(chǔ)工作體系,夯實國土空間規(guī)劃的科學(xué)基礎(chǔ)。

《“雙評價”指南》的技術(shù)特點與難點問題

2020?年?1?月?19日,自然資源部發(fā)布了《“雙評價”指南》。《“雙評價”指南》是在主體功能區(qū)、國土空間規(guī)劃試點等理論研究和實踐工作的基礎(chǔ)上,結(jié)合當前國土空間規(guī)劃和管控需求,圍繞“雙評價”工作目標,形成的一套研究框架和工作指南。

主要特點

構(gòu)建了統(tǒng)一的評價框架。將資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價融合為有機整體,打破陸海評價之間的界線。從陸海全域國土空間出發(fā),圍繞生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)三大核心功能,構(gòu)建了“本底-現(xiàn)狀-潛力”的評價和分析框架。

突出“生態(tài)優(yōu)先”理念。明確提出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)等功能評價要在生態(tài)評價基礎(chǔ)上,僅對生態(tài)保護極重要區(qū)以外區(qū)域開展,突出了核心生態(tài)空間的重點保護和限制開發(fā)的要求。

增加承載規(guī)模測算模塊。增加了農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)規(guī)模測算模塊,實現(xiàn)從底線約束和空間引導(dǎo)?2?個方面對決策的支撐。基于開發(fā)適宜性評價結(jié)果,給出各類功能的開發(fā)適宜性分區(qū),作為“三區(qū)三線”劃定和國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)底圖。通過承載規(guī)模的測算,給出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)的合理規(guī)模上限,為空間管控提供更為明確的約束指標。

采用定性定量相結(jié)合的評價方法。重點明確了評價框架、基本環(huán)節(jié)及關(guān)鍵的指標和閾值,以保證評價的科學(xué)性和準確性。此外,地方可以結(jié)合實際情況靈活考慮,為實際操作留有較大的彈性空間。

技術(shù)流程

“雙評價”的核心工作流程包括工作準備、本底評價和結(jié)果校驗、綜合分析和成果應(yīng)用?4?個環(huán)節(jié)(圖?4)。

評價的準備階段。進行數(shù)據(jù)、資料、人員等方面的準備工作,包括:明確規(guī)劃需求和評價目標,組織技術(shù)團隊和專家咨詢團隊,確定工作組織、責(zé)任分工、進度安排,開展實地調(diào)研和專家咨詢,以及收集相關(guān)數(shù)據(jù)資料等。

開展本底評價和結(jié)果校驗。針對生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)的不同需求分別展開。首先開展生態(tài)保護重要性評價,在生態(tài)保護極重要區(qū)以外區(qū)域開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)的適宜性評價和承載規(guī)模測算。為保證評價結(jié)果的準確性,初步結(jié)果應(yīng)通過現(xiàn)場勘驗、專家咨詢等方式進行校驗審核。

綜合分析。在評價結(jié)果基礎(chǔ)上,總結(jié)資源環(huán)境稟賦的優(yōu)勢和短板,識別資源環(huán)境開發(fā)利用存在的主要問題以及潛在風(fēng)險,分析農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間優(yōu)化調(diào)整方向,預(yù)判氣候變化等重大事件對未來國土空間開發(fā)利用的影響。

成果應(yīng)用。從國土空間格局優(yōu)化、主體功能定位優(yōu)化、“三區(qū)三線”劃定、規(guī)劃目標指標確定和分解、重大決策和重大工程布局落地、高質(zhì)量發(fā)展策略和專項規(guī)劃編制等方面,全力服務(wù)國土空間規(guī)劃的編制和實施。

難點問題與建議

雖然《“雙評價”指南》已公布實施,但受限于當前相關(guān)理論和實踐研究進展,仍有不少難點問題留待未來進一步完善和深化,主要包括?3?點。

自然要素評價方面。區(qū)域可利用水資源量、環(huán)境容量等問題仍沒有十分明確的解決方案,需要繼續(xù)加強對生態(tài)需水量、過境水資源分配、污染物在流動介質(zhì)中的傳播擴散過程、環(huán)境容量對開發(fā)利用規(guī)模的限制作用等科學(xué)問題的探索,使各類要素對人類活動的作用關(guān)系更加清晰。

綜合集成方面。目前主流的“短板法”“指數(shù)法”等集成方法對各項要素間的交互關(guān)系及其對不同類型人類活動的作用機制仍不夠清晰,需更進一步地深入探索。災(zāi)害類等偶發(fā)性要素對區(qū)域發(fā)展限制作用的量化評估,也需要更多的研究來支撐。陸海統(tǒng)籌也是集成中需要繼續(xù)深化的關(guān)鍵問題,受海洋基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足影響,陸域與海域系統(tǒng)在空間、資源和環(huán)境等方面的差異,陸海之間的相互影響,海岸帶的開發(fā)與保護等許多問題仍處于初步研究階段,建議盡快形成成熟系統(tǒng)的研究框架和方法體系。

承載規(guī)模測算方面。《“雙評價”指南》中的規(guī)模測算主要以水土資源為約束條件,但實際中區(qū)域的環(huán)境條件、生態(tài)狀況及災(zāi)害的危險程度都會對區(qū)域可承載的開發(fā)規(guī)模產(chǎn)生影響。未來,應(yīng)繼續(xù)推動資源環(huán)境因素(特別是環(huán)境條件)對人類活動規(guī)模約束的相關(guān)研究。

小結(jié)

重視“雙評價”的雙刃劍特點,重視“雙評價”與其他影響國土空間格局變化的要素共同作用。從目前的實踐看,一方面,“雙評價”提高了規(guī)劃的科學(xué)性、高度重視資源環(huán)境承載力的作用,對于形成具有突出生態(tài)文明特點的大保護格局發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。另一方面,做了評價,但規(guī)劃方案和配套政策卻游離在評價結(jié)果之外等現(xiàn)象依然突出。因此,評價結(jié)果功效發(fā)揮有限,主要用于確定發(fā)展類目標的依據(jù)或參考,對于豐富的內(nèi)涵如層級間控制參數(shù)的設(shè)定,以及山水林田湖草工程設(shè)計提高承載力等都鮮有涉及。展望未來,不僅要把“雙評價”作為優(yōu)化國土空間格局的充分條件,而且應(yīng)重視“雙評價”與其他影響國土空間格局變化的要素的共同分析。

國土空間規(guī)劃是空間治理體系的組成部分,具有創(chuàng)新性,加強規(guī)劃的科學(xué)性,是保障國土空間規(guī)劃法制化的前提。“雙評價”采用工程性的方式,把基礎(chǔ)性的科學(xué)研究分析工作嵌入了政府規(guī)劃的過程中,而科學(xué)評價與政策融合將成為未來發(fā)揮好“雙評價”作用的難點也是重點。在科學(xué)認知與決策管理方面,我國長期以來一直是分割的,這不符合可持續(xù)發(fā)展的要求。從“未來地球”(Future Earth)倡導(dǎo)的理念看,把科學(xué)研究與決策應(yīng)用融合,是地球科學(xué)未來發(fā)展的方向。因此,相關(guān)研究一方面要加強基礎(chǔ)理論和方法的研究,不斷完善“自然系統(tǒng)承載力”“地域功能適宜性”的理論方法,并向“空間綜合承載力”拓展,發(fā)展“空間結(jié)構(gòu)”理論;另一方面,要彌補政策研究的“短板”,科學(xué)認知體制機制在優(yōu)化調(diào)控國土空間開發(fā)保護格局中的作用,以及探索區(qū)域發(fā)展規(guī)律中“政策閥門”的位置、功效、作用力方向和大小等,實現(xiàn)科學(xué)研究與決策應(yīng)用有機結(jié)合,相互促進。切實發(fā)揮國土空間規(guī)劃的作用,規(guī)劃編制以及規(guī)劃實施過程的監(jiān)測、評估和調(diào)控可作為地理學(xué)研究的“實驗場”,從而形成相對成熟的理論方法和政策工具,為中國引領(lǐng)發(fā)展中國家的可持續(xù)進程與國土空間開發(fā)保護格局優(yōu)化創(chuàng)造條件。

(作者:周道靜,中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院助理研究員;徐勇、王亞飛、周侃,中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所;劉寶印,中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院;李九一,中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所;樊杰,中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員,中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長,中國科學(xué)院大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院教授。《中國科學(xué)院院刊》供稿)

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