中國(guó)網(wǎng)/中國(guó)發(fā)展門戶網(wǎng)訊 國(guó)際科技合作作為科技創(chuàng)新的有機(jī)組成部分，其發(fā)展演進(jìn)受全球科技產(chǎn)業(yè)變革、國(guó)家科技創(chuàng)新發(fā)展階段和需求，以及合作的外部環(huán)境等多重因素的影響?。隨著我國(guó)國(guó)際科技合作的不斷深化，如何制定適應(yīng)當(dāng)前科技創(chuàng)新和國(guó)際合作趨勢(shì)、滿足我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展需求的國(guó)際科技合作政策，是現(xiàn)階段亟待思考的問題。

我國(guó)國(guó)際科技合作政策對(duì)國(guó)際形勢(shì)與環(huán)境的響應(yīng)

國(guó)際科技合作是國(guó)家總體外交的組成部分，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、科技進(jìn)步的重要支撐。我國(guó)國(guó)際科技合作政策的制定，與國(guó)際形勢(shì)、國(guó)內(nèi)外環(huán)境、國(guó)家在處理國(guó)際關(guān)系時(shí)的方針、路線，以及我國(guó)整體科技實(shí)力的變化密不可分。新中國(guó)成立以來，我國(guó)對(duì)國(guó)際科技合作的定位經(jīng)歷了?4?個(gè)階段（表?1）。

第一階段（1949—1977年）：對(duì)外科技合作以面向社會(huì)主義國(guó)家為主

新中國(guó)成立之初，我國(guó)科技基礎(chǔ)十分薄弱。在世界格局受“社會(huì)主義”和“資本主義”兩大陣營(yíng)關(guān)系左右的時(shí)期，西方國(guó)家對(duì)我國(guó)全面封鎖，我國(guó)對(duì)外科技合作主要面向社會(huì)主義國(guó)家開展，特別是以學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的技術(shù)為主。例如，1950?年《中蘇友好同盟互助條約》的簽訂拉開雙方科技合作的序幕；1952?年我國(guó)與捷克斯洛伐克簽署了新中國(guó)首個(gè)政府間科技合作協(xié)定；1954?年簽訂《中蘇科學(xué)技術(shù)合作協(xié)定》等。當(dāng)時(shí)的對(duì)外科技合作與交流，有力促進(jìn)了新中國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步，并一直持續(xù)到中蘇關(guān)系交惡。

20?世紀(jì)?60?年代末至?70?年代，國(guó)際、國(guó)內(nèi)形勢(shì)開始發(fā)生重大轉(zhuǎn)折。國(guó)際上，美國(guó)在越南戰(zhàn)場(chǎng)上失敗、美蘇冷戰(zhàn)愈演愈烈，我國(guó)恢復(fù)了聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)席位。在國(guó)內(nèi)，科技上，我國(guó)自主研發(fā)的原子彈和氫彈成功爆炸；對(duì)外關(guān)系上，“文革”短暫影響了我國(guó)對(duì)外科技合作的有序推進(jìn)。這些國(guó)際、國(guó)內(nèi)重大事件的發(fā)生，推動(dòng)了我國(guó)對(duì)外科技合作工作進(jìn)入下一個(gè)階段。

第二階段（1978—1985年）：對(duì)外科技合作開始轉(zhuǎn)向西方國(guó)家

改革開放初期，國(guó)家就對(duì)外科技合作工作及時(shí)作出戰(zhàn)略調(diào)整，我國(guó)對(duì)外科技合作開始步入全面學(xué)習(xí)和引進(jìn)西方先進(jìn)技術(shù)的階段，標(biāo)志性的事件是中美之間開始科技接觸與合作。這一時(shí)期的對(duì)外科技合作，極大推動(dòng)了我國(guó)科技實(shí)力的全方位重塑和提升，同時(shí)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

第三階段（1986—2017年）：國(guó)際科技合作進(jìn)入全面、平穩(wěn)、深入發(fā)展階段

這一階段，我國(guó)的國(guó)際科技合作又可分為兩個(gè)時(shí)期，即由系統(tǒng)構(gòu)建國(guó)際科技合作政策體系，向全面深化國(guó)際科技合作轉(zhuǎn)變，在此期間實(shí)現(xiàn)了科技實(shí)力的歷史性跨越。

20?世紀(jì)?80?年代中后期開始，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)逐步由政治冷戰(zhàn)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)熱戰(zhàn)，我國(guó)外交和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)雖有波動(dòng)但整體趨好，經(jīng)濟(jì)全球化帶動(dòng)國(guó)際科技合作進(jìn)入新的階段。2001?年，中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)部（以下簡(jiǎn)稱“科技部”）發(fā)布了我國(guó)首個(gè)國(guó)際科技合作政策《“十五”國(guó)際科技合作發(fā)展綱要》，反映了當(dāng)時(shí)國(guó)際形勢(shì)，以及國(guó)家發(fā)展大局對(duì)國(guó)際科技合作的需求。2006?年，科技部發(fā)布了《“十一五”國(guó)際科技合作實(shí)施綱要》；2011?年，科技部以規(guī)劃的形式發(fā)布了《國(guó)際科技合作“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》，國(guó)際科技合作政策逐步走向系統(tǒng)化。

“十三五”初期，“國(guó)際科技合作”引入“創(chuàng)新”要素，逐步演化成“國(guó)際科技創(chuàng)新合作”，并在《“十三五”國(guó)際科技創(chuàng)新合作專項(xiàng)規(guī)劃》中得以體現(xiàn)。隨著創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施和國(guó)際科技合作的全面開展，我國(guó)已與?160?個(gè)國(guó)家建立了科技合作關(guān)系，參加國(guó)際組織和多邊機(jī)制超過?200?個(gè)，簽署政府間合作協(xié)議?114?項(xiàng)、人才交流協(xié)議?346?項(xiàng)。截至?2018?年，我國(guó)累計(jì)發(fā)放外國(guó)人才工作許可證?33.6?萬份，在境內(nèi)工作的外國(guó)人已超過?95?萬人。這一階段，我國(guó)科技實(shí)力實(shí)現(xiàn)了從跟跑向并跑，少部分領(lǐng)域向領(lǐng)跑邁進(jìn)的歷史性跨越，這與過去近?20?年間的國(guó)際科技合作密不可分。

第四階段（2018年以后）：在百年未有之大變局下轉(zhuǎn)向開放創(chuàng)新合作

“十三五”中后期，全球競(jìng)爭(zhēng)格局進(jìn)入劇烈重構(gòu)期，國(guó)際科技合作面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。黨的十九大報(bào)告提出“要加強(qiáng)創(chuàng)新能力開放合作”，圍繞構(gòu)建對(duì)外開放新格局進(jìn)行了全面部署。國(guó)際科技合作是在新形勢(shì)下構(gòu)建開放創(chuàng)新新格局的重要路徑。然而，中美經(jīng)貿(mào)摩擦、科技競(jìng)爭(zhēng)加劇，以及“逆全球化浪潮”對(duì)我國(guó)國(guó)際科技合作提出了新的挑戰(zhàn)。國(guó)際科技合作的思路和方式，開始進(jìn)入第四發(fā)展階段。在這一階段，開放創(chuàng)新成為國(guó)際科技合作的另一個(gè)主題詞。

“十五”以來我國(guó)科技創(chuàng)新政策中的國(guó)際科技合作布局研究

國(guó)際科技形勢(shì)與合作需求在我國(guó)科技政策中的體現(xiàn)

我國(guó)國(guó)際科技合作政策的制定與實(shí)施，除了受國(guó)際形勢(shì)與外交戰(zhàn)略的影響外，也與經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展態(tài)勢(shì)及其對(duì)科技合作的需求密不可分，并直接體現(xiàn)在各時(shí)期的科技政策/規(guī)劃中。表?2?歸納了“十五”以來我國(guó)的科技創(chuàng)新政策中，對(duì)全球科技發(fā)展態(tài)勢(shì)、我國(guó)的發(fā)展機(jī)遇和國(guó)際科技合作現(xiàn)狀的判斷，以及各時(shí)期國(guó)際科技合作需求。分析可知，“十五”以來，隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化和產(chǎn)業(yè)分工的持續(xù)調(diào)整、國(guó)際科技競(jìng)爭(zhēng)的加劇，以及科技創(chuàng)新要素的流動(dòng)加速，我國(guó)的科技創(chuàng)新在各時(shí)期有著不同的國(guó)際科技合作需求。國(guó)際科技合作已不僅是科技創(chuàng)新的手段和保障措施，同時(shí)也日益成為科技創(chuàng)新的重要任務(wù)和有機(jī)組成部分。這些均深刻影響著我國(guó)參與國(guó)際科技競(jìng)爭(zhēng)與合作的思路和目標(biāo)。

國(guó)際科技合作思路與目標(biāo)的演變

進(jìn)一步對(duì)“十五”以來我國(guó)的科技創(chuàng)新規(guī)劃進(jìn)行研究，同時(shí)與各時(shí)期的國(guó)際科技合作政策進(jìn)行交叉分析，可以得到我國(guó)國(guó)際科技合作發(fā)展思路、發(fā)展原則和發(fā)展目標(biāo)的變遷（表?3）。

發(fā)展思路。“十五”期間我國(guó)科技以“跟跑”為主，在主要領(lǐng)域緊跟世界先進(jìn)水平；進(jìn)入“十一五”時(shí)期，開始把握“世界科學(xué)技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)”；“十二五”時(shí)期開始“瞄準(zhǔn)世界科技前沿”；“十三五”時(shí)期，明確“把握科技前沿的態(tài)勢(shì)”。從分析發(fā)展思路的演變過程中，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)也在不斷的創(chuàng)新國(guó)際科技合作理念。例如，“十一五”時(shí)期以“樹立全球戰(zhàn)略意識(shí)、提升合作層次”為主，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤岣呖萍及l(fā)展國(guó)際化程度、在開放環(huán)境下自主創(chuàng)新”，然后發(fā)展為“全方位提升科技創(chuàng)新國(guó)際化水平、以全球視野謀劃和推動(dòng)創(chuàng)新”。

發(fā)展原則。在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，技術(shù)引進(jìn)是我國(guó)開展國(guó)際科技合作的主要形式和目的。“十五”期間強(qiáng)調(diào)“自主研究、開發(fā)與引進(jìn)、消化吸收相結(jié)合”，并在具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)或戰(zhàn)略必爭(zhēng)的關(guān)鍵科技領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)技術(shù)跨越；“十一五”期間，不再僅僅依靠引進(jìn)具體技術(shù)，而是轉(zhuǎn)向利用全球科技資源；“十二五”期間，我國(guó)自主創(chuàng)新能力有了大幅提高，科技創(chuàng)新環(huán)境也變得更加開放，此時(shí)更加注重“吸引”資源，擴(kuò)大開放首次成為科技創(chuàng)新的強(qiáng)大動(dòng)力；進(jìn)入“十三五”以后，我國(guó)確定“以擴(kuò)大開放和全球視野為‘重要導(dǎo)向’”，更加注重人才、技術(shù)、資本等創(chuàng)新要素的流動(dòng)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)在全球范圍內(nèi)“配置”資源，形成“以流動(dòng)促配置”“以開放格局參與全球治理”的環(huán)境。

發(fā)展目標(biāo)。“十五”期間，我國(guó)國(guó)際科技合作以為奠定經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的科技基礎(chǔ)為主；“十一五”期間，國(guó)際科技合作開始支撐國(guó)家總體外交；“十二五”期間，通過國(guó)際科技合作推動(dòng)我國(guó)跟上全球科技發(fā)展潮流；“十三五”期間，強(qiáng)調(diào)全方位融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)成為某些領(lǐng)域的引領(lǐng)者。此外，由于科技創(chuàng)新對(duì)外交的支撐作用更加明確，“科技外交”正式在“十三五”科技規(guī)劃中被提出。在具體指標(biāo)方面，“十二五”期間的科技規(guī)劃還新增了專利合作條約（PCT）申請(qǐng)量和國(guó)際科技論文被引排名等指標(biāo)。

總體來看，我國(guó)國(guó)際科技合作發(fā)展思路、發(fā)展原則和發(fā)展目標(biāo)的變遷，均是伴隨著國(guó)際科技形勢(shì)、自身發(fā)展需求，以及各階段的實(shí)力和水平而不斷調(diào)整的，而各時(shí)期的國(guó)際科技合作重點(diǎn)工作也隨著發(fā)展思路、發(fā)展原則和發(fā)展目標(biāo)的變化而做出戰(zhàn)略部署和調(diào)整。

國(guó)際科技合作重點(diǎn)工作的演進(jìn)方式

進(jìn)一步對(duì)“十五”以來國(guó)際科技合作政策重點(diǎn)工作的演進(jìn)方式進(jìn)行研究。表?4?給出了“十五”—“十三五”時(shí)期，科技創(chuàng)新規(guī)劃及國(guó)際科技合作政策中部署的國(guó)際科技合作重點(diǎn)工作，并對(duì)各時(shí)期重點(diǎn)工作及其主要內(nèi)容進(jìn)行了標(biāo)識(shí)。

分析顯示，“十五”以來我國(guó)國(guó)際科技合作重點(diǎn)工作，經(jīng)歷了不斷豐富和清晰的演進(jìn)過程。“十五”時(shí)期，國(guó)際科技合作政策主要針對(duì)項(xiàng)目、人才、基地/平臺(tái)、大科學(xué)等方面。該階段仍為“追趕階段”，因而國(guó)際化活動(dòng)內(nèi)容尚不豐富，且未有針對(duì)國(guó)際科技合作的保障措施。

“十一五”時(shí)期，國(guó)際科技合作正式提出了完善“政府間合作模式”“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定”等內(nèi)容；同時(shí)開始重視國(guó)際科技合作協(xié)調(diào)、咨詢及評(píng)估機(jī)制，以及強(qiáng)調(diào)國(guó)際科技合作管理人才的培養(yǎng)。在此時(shí)期，國(guó)際科技合作工作得到極大豐富，但除“引進(jìn)海外人才”外，其他各項(xiàng)工作的具體內(nèi)容尚未充分細(xì)化。

“十二五”期間，我國(guó)國(guó)際科技合作進(jìn)一步納入了“國(guó)際組織”和“PCT專利”內(nèi)容。“政府間合作模式”演化為“政府間科技合作機(jī)制”，同時(shí)將“科技對(duì)外援助”等與發(fā)展中國(guó)家的合作寫進(jìn)了科技創(chuàng)新規(guī)劃。在保障措施方面，開始初步提及優(yōu)化我國(guó)國(guó)際化服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境。該時(shí)期，國(guó)際科技合作重點(diǎn)工作得到豐富的同時(shí)，工作內(nèi)容更加明確和精細(xì)化。

“十三五”期間，我國(guó)國(guó)際科技合作的視野更加寬廣。例如，在國(guó)際科技合作政策中，增加了“國(guó)際科技服務(wù)人才”的內(nèi)容，并且更加重視駐外機(jī)構(gòu)和科技外交官的作用等。而且，隨著“一帶一路”建設(shè)的走深走實(shí)，在迎來新的國(guó)際科技合作重點(diǎn)工作的同時(shí)，國(guó)際科技合作的形式也更加多元化。

研究顯示，科技創(chuàng)新規(guī)劃及國(guó)際科技合作政策中，涉及的國(guó)際科技合作重點(diǎn)工作和內(nèi)容，隨著時(shí)間的推移越來越豐富，《“十三五”國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃》及《“十三五”國(guó)際科技創(chuàng)新合作專項(xiàng)規(guī)劃》中，包含了幾乎各時(shí)期重要的國(guó)際科技合作重點(diǎn)工作。部分重點(diǎn)工作不但從“十五”時(shí)期延續(xù)至今，而且還有了更加豐富的內(nèi)涵。例如：“十五”期間，我國(guó)國(guó)際科技合作重點(diǎn)工作之一是保證各類政府間科技合作渠道的暢通；到“十三五”時(shí)期，我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家、周邊國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家、國(guó)際組織，已經(jīng)形成了多層次、多元化的合作渠道，該任務(wù)則演變?yōu)椤斑M(jìn)一步創(chuàng)新政府間科技合作的機(jī)制”。又如：“十五”期間對(duì)“民間科技合作”的需求是“發(fā)揮一定的作用”；到“十三五”時(shí)期，“民間科技合作”成為合作的主要途徑之一，由此可見該重點(diǎn)工作得到了重視和強(qiáng)化。

研究中還發(fā)現(xiàn)，各時(shí)期的國(guó)際科技合作政策中，僅在《“十一五”國(guó)際科技合作實(shí)施綱要》中給出了國(guó)際科技合作領(lǐng)域，其他時(shí)期均未明確提及相關(guān)內(nèi)容，可見該要素有所弱化。考慮到領(lǐng)域合作的重要性，未來應(yīng)在國(guó)際科技合作政策中對(duì)其予以完善。

對(duì)新時(shí)期國(guó)際科技合作政策布局的思考

“十三五”中后期，我國(guó)國(guó)際科技合作在從跟隨到引領(lǐng)的變化過程中，外部環(huán)境發(fā)生了深刻變化。美國(guó)與我國(guó)在經(jīng)貿(mào)、科技領(lǐng)域發(fā)生摩擦，“逆全球化浪潮”和貿(mào)易保護(hù)主義的抬頭，各國(guó)對(duì)中國(guó)崛起的疑慮和擔(dān)心，以及我國(guó)在全球化過程中處理掌握國(guó)際規(guī)則的方式和能力等，都影響著新形勢(shì)下開展國(guó)際科技創(chuàng)新合作的思路和方式。內(nèi)外環(huán)境倒逼我們用前所未有的思路，去理解新時(shí)代的全球化、國(guó)際化與國(guó)際科技創(chuàng)新合作，以制定適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的國(guó)際科技合作政策。十九大報(bào)告提出的“推動(dòng)形成全面開放新格局”，2019?年?5?月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過的《關(guān)于加強(qiáng)創(chuàng)新能力開放合作的若干意見》，都對(duì)新時(shí)期國(guó)際科技創(chuàng)新合作提出新要求。研究表明，“十四五”期間，國(guó)際科技合作應(yīng)從落實(shí)黨和國(guó)家的外交大政方針、提升全球資源配置能力、促進(jìn)人才交流、加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)、引導(dǎo)企業(yè)積極“走出去”，以及完善合作政策、優(yōu)化合作環(huán)境等方面，多角度謀劃合作布局，有針對(duì)性地開展國(guó)際科技合作。

落實(shí)黨和國(guó)家的外交大政方針。新時(shí)期國(guó)際科技合作，應(yīng)始終堅(jiān)持和圍繞黨中央對(duì)外交大政方針和戰(zhàn)略的總體領(lǐng)導(dǎo)和部署，形成黨中央總攬全局、協(xié)調(diào)各方的對(duì)外合作大協(xié)同格局。繼續(xù)發(fā)揮科技創(chuàng)新對(duì)中國(guó)特色大國(guó)外交的支撐作用，重視“民間科技合作”紐帶的建立和維護(hù)，不斷擴(kuò)大我國(guó)的“朋友圈”。始終重視國(guó)際科技合作在各領(lǐng)域的布局，充分結(jié)合“一帶一路”建設(shè)，有效發(fā)揮科技創(chuàng)新合作的先導(dǎo)作用，同沿線國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、科技創(chuàng)新需求對(duì)接，打造“一帶一路”創(chuàng)新共同體，加強(qiáng)創(chuàng)新成果共享。

提升全球創(chuàng)新資源配置能力。應(yīng)穩(wěn)步推動(dòng)科技計(jì)劃/項(xiàng)目的對(duì)外開放，鼓勵(lì)外籍專家參與我國(guó)科技創(chuàng)新規(guī)劃研究編制，深入?yún)⑴c項(xiàng)目實(shí)施。提升科技創(chuàng)新主體利用全球創(chuàng)新資源的能力，提出、發(fā)起和組織國(guó)際大科學(xué)計(jì)劃、大科學(xué)工程，并依此聚集全球資源，開展高水平科學(xué)研究，共同應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)。鼓勵(lì)高新技術(shù)、裝備制造的進(jìn)出口，加快高技術(shù)貨物貿(mào)易優(yōu)化升級(jí)，推進(jìn)更高水平對(duì)外開放。

進(jìn)一步促進(jìn)人才資源的國(guó)際流動(dòng)。持續(xù)優(yōu)化創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、營(yíng)商環(huán)境，構(gòu)建領(lǐng)軍人才、青年人才、留學(xué)生等梯次化人才隊(duì)伍；創(chuàng)新用才方式和激勵(lì)機(jī)制。加強(qiáng)制度保障和環(huán)境建設(shè)，促進(jìn)人才創(chuàng)新資源的有序流動(dòng)，繼續(xù)優(yōu)化和創(chuàng)新人才科研、工作、居住、出入境等便利化措施，提高對(duì)各類人才的吸引力和凝聚力。

建設(shè)合作平臺(tái)鏈接全球創(chuàng)新資源。對(duì)標(biāo)國(guó)際規(guī)則和慣例，優(yōu)化各層級(jí)國(guó)際科技合作基地和平臺(tái)；鼓勵(lì)各類創(chuàng)新主體搭建合作平臺(tái)，共建新型聯(lián)合研發(fā)機(jī)構(gòu)，打造創(chuàng)新合作新高地；同時(shí)，完善國(guó)際創(chuàng)新合作信息、資金、渠道、培訓(xùn)等中介服務(wù)平臺(tái)，提升服務(wù)質(zhì)量。

發(fā)揮企業(yè)的科技創(chuàng)新主體作用。推動(dòng)企業(yè)深度參與國(guó)際科技合作，規(guī)范企業(yè)海外經(jīng)營(yíng)行為，遵守國(guó)際慣例，促進(jìn)裝備、技術(shù)、服務(wù)“走出去”的同時(shí)，積極向全球價(jià)值鏈高端躍升。營(yíng)造國(guó)際一流的市場(chǎng)環(huán)境，引導(dǎo)外資流向我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。提升各類創(chuàng)新主體的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和維權(quán)意識(shí)，打造公平競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

進(jìn)一步完善有利于創(chuàng)新要素流動(dòng)的配套政策。培養(yǎng)國(guó)際科技合作管理人才和服務(wù)人才。從多元化投入、戰(zhàn)略研究和咨詢、監(jiān)督評(píng)估等方面，形成對(duì)國(guó)際科技創(chuàng)新合作工作的支撐和保障，做好應(yīng)對(duì)全球動(dòng)蕩源、科技合作風(fēng)險(xiǎn)、人類共同挑戰(zhàn)的預(yù)判和預(yù)案。（作者：任孝平、 楊  云、周小林 、南  方，科技部科技評(píng)估中心。《中國(guó)科學(xué)院院刊》供稿）

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