2019年5月5日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》），提出到2022年城市落戶限制逐步消除，到2035年城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度基本建立。圍繞這個目標(biāo)，提出了健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制，有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，加快實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。

打破城鄉(xiāng)戶籍壁壘，對促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動力自由流動、提高全社會勞動生產(chǎn)率、增加農(nóng)民工群體收入和消費規(guī)模，具有重要意義。戶籍制度改革事關(guān)廣大群眾切身利益，倍受社會各界關(guān)注。近年來，各類城市落戶門檻普遍降低，取消落戶限制的步伐在逐步加快。但總體而言，城鄉(xiāng)二元戶籍壁壘仍然沒有從根本上消除：一些大城市對外來人口尤其是普通勞動者設(shè)置了較高的落戶門檻；相當(dāng)一部分具備落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還沒有在城鎮(zhèn)落戶。

《意見》在深化戶籍制度改革方面有較大突破，這有利于進(jìn)一步破除城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機(jī)制障礙，提高經(jīng)濟(jì)社會運行效率，提高人民群眾的獲得感幸福感安全感，為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和社會大局穩(wěn)定提供有力支撐。戶籍制度改革是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必要條件。要實現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理配置，首先要賦予勞動者在城市之間、鄉(xiāng)村之間、城市與鄉(xiāng)村之間自由流動、自由遷徙、自由擇業(yè)和自由定居的權(quán)利。改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度，既是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的需要，又是人們追求美好生活的需要，更是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的需要。

《意見》提出的戶籍制度改革舉措，是與以往改革一脈相承的，旨在讓那些為城市建設(shè)、發(fā)展和繁榮做出貢獻(xiàn)的外來人口特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住有所居、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、心有所安，不斷提高城市化水平和質(zhì)量，增強(qiáng)城市的競爭力和反哺農(nóng)村的能力，為最終完成工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。既不能把這一輪改革誤解為搶人大戰(zhàn)，也不能理解為放松房地產(chǎn)調(diào)控。

首先，放寬落戶條件并非意味著要放松房地產(chǎn)調(diào)控，恰恰相反，只有加強(qiáng)房地產(chǎn)調(diào)控，使住房價格保持在合理水平，才能降低外來人口特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的住房門檻。因此，不管戶籍制度怎么改，“房子是用來住的，不是用來炒的”這個定位絕不能動搖，始終是房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的總體要求。當(dāng)前，高房價對實體經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響已經(jīng)顯現(xiàn)，房地產(chǎn)市場也經(jīng)不起大起大落。無論是實行積分落戶的超大特大城市，還是放開放寬落戶限制的大城市，都要防止房價大起大落，既要滿足剛性和改善型的住房需求，又要堅決避免投機(jī)者借機(jī)“鉆空子”，落實好一城一策、因城施策、城市政府主體責(zé)任的長效調(diào)控機(jī)制，以居住年限或參加社保年限等條件，替代戶籍作為房地產(chǎn)限購的門檻，防止房價大起大落。

其次，戶籍制度改革要惠及各個階層，不能搞選擇性改革，只盯住所謂高端人才。要把已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為重點落戶群體。長期以來，農(nóng)民為工業(yè)化城鎮(zhèn)化作出了巨大貢獻(xiàn)，不管農(nóng)民進(jìn)城還是返鄉(xiāng)，他們在農(nóng)村的合法權(quán)益都不能受到任何損害，而且要通過新一輪改革幫助農(nóng)民實現(xiàn)合法權(quán)益的保值增值。因此，戶籍制度改革的重點是已經(jīng)進(jìn)城就業(yè)生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。各地方政府應(yīng)樹立正確的整體人口觀，擺正眼前利益與長遠(yuǎn)利益、經(jīng)濟(jì)利益與社會利益的關(guān)系，算好成本和收益這本賬，既要看到為吸納外來人口而增加的財政支出，更要看到外來人口為城市發(fā)展做出的更大貢獻(xiàn)，不要為搞形式爭風(fēng)頭而搶人，不要為盲目爭奪高端人才而忽視了本地實際發(fā)展需要的人才。

最后，放寬城市落戶條件并非放棄因城施策，超大特大城市要通過優(yōu)化積分落戶政策調(diào)整人口結(jié)構(gòu)和人口布局。應(yīng)該看到，一些特大超大城市出現(xiàn)交通擁堵、空氣污染、房價高企以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老資源緊張等所謂“大城市病”，固然有其人口總量的原因，但主要還是由于人口結(jié)構(gòu)和分布不合理、中心城區(qū)人口密度過大、職住分離、軌道等公共交通不便、小轎車使用量過大等因素造成的。超大特大城市要在擴(kuò)大落戶規(guī)模的前提下，優(yōu)化積分落戶政策，既要留下該留下的人口，又要立足城市功能定位、防止無序蔓延，合理疏解中心城區(qū)非核心功能，繼續(xù)“減量發(fā)展”，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、防治“大城市病”。

（作者：蔡繼明 清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任）