避開發(fā)展能力陷阱：中國實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)的啟示/全文
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張秀蘭 徐曉新 （北京師范大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院）
2016年1月15日
2000年，《聯(lián)合國千年宣言》確立了一個宏偉的以減貧為核心的千年發(fā)展目標(biāo)（Millennium Development Goals, MDGs）。15年來，世界各國在實(shí)現(xiàn)全球千年發(fā)展目標(biāo)上取得了顯著的成績。而作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國已經(jīng)提前實(shí)現(xiàn)或基本實(shí)現(xiàn)了大部分千年發(fā)展目標(biāo)。特別是在消除貧困和降低兒童死亡率等方面，中國為全球千年發(fā)展指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出了非常巨大的貢獻(xiàn)，得到了國際社會的一致認(rèn)可。根據(jù)外交部的信息，在過去的15年時間里，中國不僅實(shí)現(xiàn)或基本實(shí)現(xiàn)13項千年發(fā)展指標(biāo)，還為其他發(fā)展中國家提供了力所能及的幫助。我國落實(shí)千年發(fā)展目標(biāo)所取得的成績，首先得益于經(jīng)濟(jì)的快速增長，主要經(jīng)驗(yàn)有：抓根本，把發(fā)展當(dāng)作硬道理；講規(guī)劃，持續(xù)制定并實(shí)施中長期國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，將落實(shí)千年發(fā)展目標(biāo)融入國家總體發(fā)展戰(zhàn)略；重落實(shí)，積極營造支持發(fā)展的良好社會氛圍，鼓勵社會各界廣泛參與發(fā)展事業(yè)。 聯(lián)合國將于9月通過2015年后可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）。中國已經(jīng)正式宣布自己的立場，認(rèn)為“2015年后發(fā)展議程”是“千年發(fā)展目標(biāo)”的延續(xù)，并與中國下一階段的發(fā)展相一致。
中國在落實(shí)千年發(fā)展目標(biāo)上，走出了一條獨(dú)特的道路。中國經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)以及與世界發(fā)展中國家的分享，對2015年后全球可持續(xù)發(fā)展和其他發(fā)展中國家都有可借鑒之處。2015年2月9日，中共中央機(jī)關(guān)刊《求是》雜志社主辦的求是網(wǎng)轉(zhuǎn)載了《中國社會科學(xué)報》記者陳葉軍和張君榮采寫的《千年發(fā)展目標(biāo)的中國貢獻(xiàn)》；這篇文章指出，全球減貧目標(biāo)約80%由中國貢獻(xiàn)；總結(jié)和推廣中國經(jīng)驗(yàn)，積極倡導(dǎo)和參與國際發(fā)展合作，特別是南南合作（包括中非合作和中拉合作），可以使中國國際發(fā)展政策通過商談獲得在國際政策層面的話語合法性，擴(kuò)大中國在全球治理中的話語權(quán)，從而影響全球發(fā)展議程。 中國發(fā)展研究領(lǐng)域的學(xué)者，開始深入研究探討中國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)該說，過去35年來中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，使中國成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。同時，中國對國際發(fā)展在政策和實(shí)踐上都產(chǎn)生了重要影響。首先，中國有很多發(fā)展的成功案例，世界上其他國家，無論是援助者還是受助者，都可以分享。其次，不斷強(qiáng)大的國力，使中國能夠加強(qiáng)其在發(fā)展合作中的參與力度。與此同時，世界也在關(guān)注著中國。
聯(lián)合國2015年后可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)框架設(shè)立了更多的目標(biāo)和指標(biāo) ，因此如何有效的動員、協(xié)調(diào)和配置資源來有效落實(shí)2015年后可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，是目前大家都關(guān)注的一個焦點(diǎn)問題 。而中國經(jīng)驗(yàn)，特別是中國有效推進(jìn)千年發(fā)展目標(biāo)落實(shí)的經(jīng)驗(yàn)，也得到了全球的關(guān)注。2015年2月，聯(lián)合國開發(fā)計劃署駐華代表處發(fā)表了題為《中國、千年發(fā)展目標(biāo)和2015年后發(fā)展議程》的報告 ，報告探討了影響中國成功實(shí)現(xiàn)諸多目標(biāo)的因素：快速經(jīng)濟(jì)增長加上漸進(jìn)式改革；一個積極主動、以發(fā)展為導(dǎo)向的政府；以及中國的社會和人口環(huán)境等。在關(guān)于政府角色的討論中，文章列舉了中國政府扮演的四個主要角色，它們分別為：國家目標(biāo)的制定，使國家目標(biāo)與千年發(fā)展目標(biāo)相一致，積極調(diào)動國內(nèi)資源，加大對基礎(chǔ)設(shè)施和社會項目的投入。這個報告提到了中國積極調(diào)動資源的問題，但是沒有更深入的討論。
發(fā)展是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，包括各級政府、各職能部門、各種經(jīng)濟(jì)社會組織、居于不同地區(qū)的千差萬別的政策受益者，以及規(guī)模巨大的政策執(zhí)行者群體,如何建立起一個國家的發(fā)展政策體系,并使這一系統(tǒng)保持活力，使各主體發(fā)揮主動性、積極性，以便實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，是一個充滿挑戰(zhàn)性的問題。從世界范圍看，一些國家在這方面成績顯著，一些國家則問題甚多。
發(fā)展中國家的能力是一個引人關(guān)注的問題。這是因?yàn)椋@些國家雖然出臺了多種發(fā)展計劃和措施，實(shí)踐表明，諸般努力往往落空，結(jié)果事與愿違。這一現(xiàn)象使它們國家能力不足的問題凸顯。 對于發(fā)展中國家這一國家能力的困境，哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院教師安德魯斯(Andrews)等人在最近的研究中進(jìn)而明確將其稱之為“能力陷阱”。他們注意到，很多發(fā)展中國家的改革和發(fā)展目標(biāo)存在簡單照搬國外經(jīng)驗(yàn)的“同構(gòu)模仿”問題，結(jié)果這些政策目標(biāo)由于脫離國家政治經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的實(shí)際而往往不能實(shí)現(xiàn)。安德魯斯在這里涉及了國家能力缺乏的兩個表現(xiàn)：一是所制訂的改革和發(fā)展藍(lán)圖存在簡單模仿、脫離國家實(shí)際的缺陷，二是沒有執(zhí)行力，即這些改革和發(fā)展藍(lán)圖無法落實(shí)到千變?nèi)f化且差異巨大的社會中。他們稱這個現(xiàn)象為發(fā)展中國家的能力陷阱。
不過，中國是個例外。中國強(qiáng)國家能力最為世人矚目的是反貧困所取得的輝煌成績，被稱為可以載入人類史冊。中國何以避免墮入發(fā)展中國家的能力陷阱？其中有哪些經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)？本案例研究報告的重點(diǎn)是分析支持中國成功實(shí)現(xiàn)或提前實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵因素，如千年發(fā)展目標(biāo)與中國發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)的整合機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、社會動員機(jī)制、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)獨(dú)特的口支援機(jī)制，以及再分配政策等。
本案例研究報告的研究方法主要包括：文獻(xiàn)和政策回顧，對政策制定者和研究者的訪談，與政府部門和國際組織的會議記錄，政府和研究者發(fā)表的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以及各國際機(jī)構(gòu)的工作論文和政策說明等。