建國(guó)以來(lái)中國(guó)生育政策的演進(jìn)
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中國(guó)發(fā)展門戶網(wǎng)訊（實(shí)習(xí)生金慧東）國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布的《人口和社會(huì)發(fā)展報(bào)告2014——人口變動(dòng)與公共服務(wù)》。報(bào)告強(qiáng)調(diào)，生育政策是影響人口發(fā)展的核心因素。隨著人口轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，穩(wěn)妥扎實(shí)有序調(diào)整完善生育政策，是促進(jìn)人口健康發(fā)展的重要手段，也是促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀要求。為此，需要從戰(zhàn)略高度和全局長(zhǎng)遠(yuǎn)視角統(tǒng)籌研究生育政策的制定和調(diào)整，努力使總和生育率保持在合理水平，實(shí)現(xiàn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。
生育政策是調(diào)控人口發(fā)展的重要手段。人們對(duì)人口發(fā)展的認(rèn)識(shí)，一直處在不斷調(diào)整的動(dòng)態(tài)過(guò)程中，與此相應(yīng)的生育政策也不斷發(fā)生變化。新中國(guó)成立以來(lái)生育政策可以分為幾個(gè)階段（見(jiàn)圖)。
1949—1953年
鼓勵(lì)生育促進(jìn)人口增長(zhǎng)
新中國(guó)成立之初，由于人口相對(duì)較少，政府出臺(tái)了限制避孕和人口流產(chǎn)的政策，鼓勵(lì)人們生育，促進(jìn)人口增長(zhǎng)。1950年4月20日，國(guó)家衛(wèi)生部和軍委衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布了《機(jī)關(guān)部隊(duì)婦女干部打胎限制的辦法），規(guī)定“為保障母體安全和下一代生命，禁止非法打胎”。1952年，在上述規(guī)定的基礎(chǔ)上，國(guó)家衛(wèi)生部制定了一個(gè)面向全民的《限制節(jié)育及人工流產(chǎn)暫行辦法》，將適用于機(jī)關(guān)部隊(duì)婦女干部的規(guī)定在全國(guó)推廣。1953年，國(guó)家衛(wèi)生部又以“與國(guó)家政策不符”為理由，通告海關(guān)禁止進(jìn)口避孕用具和藥物。這些政策都強(qiáng)化了人們多生多育的觀念和行為。
1954——1959年
從節(jié)制生育轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)生育
1953年第一次人口普查發(fā)現(xiàn)，人口增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于預(yù)期，并與當(dāng)時(shí)我國(guó)有限的資源與落后的綜合國(guó)力形成對(duì)比。從中央領(lǐng)導(dǎo)到學(xué)術(shù)界都提出一些節(jié)制生育的觀點(diǎn)，鼓勵(lì)生育的政策開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)變。1955年3月，中央在衛(wèi)生部黨組關(guān)于節(jié)制生育問(wèn)題報(bào)告上指示：“節(jié)制生育是關(guān)系廣大人民生活的一項(xiàng)重大政策性的問(wèn)題。”1956年年初，中央公布了 (1956 -1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》（修正草案），在綱要中明確提出：“除了少數(shù)民族的地區(qū)以外，在一切人口稠密的地方，宣傳和推廣節(jié)制生育，提倡有計(jì)劃地生育子女。”1957年，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬寅初發(fā)表《新人口論》，提出控制人口的主張，表示我們的社會(huì)主義是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，如果不把人口列人計(jì)劃之內(nèi)，不控制人口，不能實(shí)行計(jì)劃生育，那就不能稱其為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。
1960——1969年
提出“計(jì)劃生育”號(hào)召 實(shí)行寬松控制政策
“大躍進(jìn)”的反思和“三年困難時(shí)期”結(jié)束后現(xiàn)實(shí)人口增長(zhǎng)的壓力，使控制人口和節(jié)制生育的思想得以復(fù)蘇。1962年12月，中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于認(rèn)真提倡計(jì)劃生育的指示》，要求各級(jí)黨委和政府把這一工作列人議事日程。“文化大革命”初期，雖然控制人口過(guò)快增長(zhǎng)的政策方向沒(méi)有變化，但受社會(huì)環(huán)境影響，節(jié)制生育的實(shí)際工作停頓。
1970——1980年
推行“晚稀少”政策控制人口增長(zhǎng)
1969年，我國(guó)總?cè)丝谕黄?億人大關(guān)，人口與經(jīng)濟(jì)的矛盾更加突出，中央政府開(kāi)始重申控制人口的重要性。1971年7月，國(guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)指出：“除人口稀少的少數(shù)民族地區(qū)和其他地區(qū)外，都要加強(qiáng)對(duì)這項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，深人開(kāi)展宣傳教育，使晚婚和計(jì)劃生育變成城鄉(xiāng)群眾的自覺(jué)行為。”
1973年，第一次全國(guó)計(jì)劃生育工作匯報(bào)會(huì)正式提出了“晚、稀、少”政策，并在全國(guó)進(jìn)行了推廣，人口發(fā)展也第一次列人國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃和年度計(jì)劃。1974 年年末，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)河北省《關(guān)于召開(kāi)全省計(jì)劃生育工作會(huì)議的情況報(bào)告），肯定了按“晚、稀、少”要求結(jié)婚和生育的政策。1978年6月，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)衛(wèi)生部關(guān)于全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議的報(bào)告》（國(guó)發(fā)[1978 ] 28號(hào)），進(jìn)一步明確了“晚、稀、少”的內(nèi)涵，并提出了一對(duì)夫婦生育子女?dāng)?shù)“最好一個(gè)、最多兩個(gè)”的新要求。
1980——1984年
提倡“獨(dú)生子女”進(jìn)一步嚴(yán)格生育政策
“晚、稀、少”的政策推行后非常有成效，但是，由于人口增長(zhǎng)慣性的存在，根據(jù)有關(guān)方面的預(yù)測(cè)，要實(shí)現(xiàn)在20世紀(jì)末人口總數(shù)不超過(guò)12億人的目標(biāo)，必須實(shí)行一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子的獨(dú)生子女政策。同時(shí)由于實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)民生活較以前有了較大幅度的提高，他們的生育意愿有所上升，而“大躍進(jìn)”及三年困難時(shí)期后補(bǔ)償性生育的人口也開(kāi)始進(jìn)人育齡階段，因此這一時(shí)期人口出生率、自然增長(zhǎng)率、總和生育率都有所反彈。在這樣的背景下，開(kāi)始在全國(guó)嚴(yán)格落實(shí)計(jì)劃生育政策。
1980年9月25日，黨中央發(fā)表了《關(guān)于控制我國(guó)人口增長(zhǎng)問(wèn)題致全體共產(chǎn)黨員、共青 團(tuán)員的公開(kāi)信》（以下簡(jiǎn)稱《公開(kāi)信》）。《公開(kāi)信》指出，“為了爭(zhēng)取在20世紀(jì)末把我國(guó)人口總數(shù)控制在12億人以內(nèi)，國(guó)務(wù)院已經(jīng)向全國(guó)人民發(fā)出號(hào)召，提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子”。
1984——2013年
穩(wěn)定低生育水平統(tǒng)籌人口問(wèn)題
1984年4月13日，中央轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于計(jì)劃生育情況的匯報(bào)》的七號(hào)文件，文件要求進(jìn)一步完善當(dāng)前計(jì)劃生育工作的具體政策。主要是：在農(nóng)村繼續(xù)有控制地把口子開(kāi)得稍大一些，按照規(guī)定的條件，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，可以生二胎；堅(jiān)決制止大口子，即嚴(yán)禁生育超計(jì)劃的二胎和多胎；嚴(yán)禁徇私舞弊，對(duì)在生育問(wèn)題上搞不正之風(fēng)的干部要堅(jiān)決予以處分。這即所謂1991年5月14日，中共中央國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際生育控制能力與政策間的差距，實(shí)事求是地做出了《關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育工作嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)的決定）。切合實(shí)際地將1991-2000年人口計(jì)劃控制目標(biāo)定在年均自然增長(zhǎng)率為12. 50‰以內(nèi)，即總?cè)丝?2000年年末控制在13 億人以內(nèi)。
2000年3月2日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》提出在實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型的轉(zhuǎn)變之后，人口與計(jì)劃生育工作的主要任務(wù)將轉(zhuǎn)向穩(wěn)定低生育水平，提高出生人口素質(zhì)，并進(jìn)一步提出了人口與發(fā)展綜合決策、穩(wěn)定現(xiàn)行的生育政策、綜合治理人口問(wèn)題、國(guó)家指導(dǎo)與群眾自愿相結(jié)合、整體推進(jìn)與分類指導(dǎo)相結(jié)合、以人的全面發(fā)展為中心等計(jì)劃生育工作的基本方針。
2001年12月29日，頒發(fā)了《中華人民共和國(guó)計(jì)劃生育法》（2002年9月1日施行），將原有的政策性規(guī)定法律化為，“國(guó)家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，鼓勵(lì)公民晚婚晚育，提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女；符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個(gè)子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。”
2006年12月17日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題的決定》（中發(fā)[2006 ] 22號(hào)）明確堅(jiān)定不移走中國(guó)特色統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題的道路: “面對(duì)新的形勢(shì)和任務(wù)，既要堅(jiān)持多年來(lái)行之有效的基本經(jīng)驗(yàn)，又要解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，研究新情況、解決新問(wèn)題，不斷豐富和發(fā)展中國(guó)特色統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題的思路、內(nèi)涵和途徑。要全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，優(yōu)先投資于人的全面發(fā)展，穩(wěn)定低生育水平，提高人口素質(zhì)，改善人口結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)人口合理分布，保障人口安全，促進(jìn)人口大國(guó)向人力資本強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。”
2013年至今
實(shí)行“單獨(dú)兩孩”政策應(yīng)對(duì)老齡化
隨著計(jì)劃生育政策的實(shí)施，人口過(guò)快增長(zhǎng)的勢(shì)頭得到了有效控制，到20世紀(jì)90年代人口轉(zhuǎn)變初步完成，總和生育率下降到更替水平2.1以下。到2012年，人口出生率進(jìn)一步下降到12. 1‰，死亡率為7. 15‰，人口自然增長(zhǎng)率為4. 95‰，總和生育率約為1.6，已經(jīng)進(jìn)人世界低生育率國(guó)家的行列。與此同時(shí)，人口老齡化加速、勞動(dòng)年齡人口比重下降、出生性別比偏高等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題更為突出，要求對(duì)現(xiàn)行人口政策進(jìn)行完善調(diào)整的呼聲也越來(lái)越多。2013年12月， 中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的意見(jiàn)》，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可以生育兩個(gè)孩子政策。到2014年年底，各地普遍實(shí)施了 “單獨(dú)兩孩”政策。