常紀文：中國《環(huán)境稅法》前瞻
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今年1月1日起開始執(zhí)行的“史上最嚴”新《環(huán)境保護法》，第四章“征收環(huán)境保護稅，不再征收排污費”的新規(guī)，讓公眾對環(huán)境稅改費充滿期待。中國是否應(yīng)開征環(huán)境稅，從2008年政府開始醞釀?wù)魇窄h(huán)境稅至今遲遲沒有出臺，環(huán)境稅始終是企業(yè)和公眾關(guān)注的話題，也一直飽受是非與爭議。隨著我國對環(huán)保事業(yè)越來越重視，環(huán)境稅的開征問題再次引起了社會的高度關(guān)注。環(huán)保部和相關(guān)稅收部門也在研制不同的稅收方案，擇機出臺，這說明開征環(huán)境稅將成為我國保護環(huán)境和資源的有力手段，是改善我國環(huán)境治理的必然選擇。
為此，記者專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文教授，聽聽他對環(huán)境稅改費以及可能出臺的《環(huán)境稅法》或者《環(huán)境稅征收使用管理法》（簡稱《環(huán)境稅法》）的見解。
常紀文透露，目前國家正在考慮制定《環(huán)境稅法》，有關(guān)文稿已經(jīng)形成上報國務(wù)院法制辦，但是可能沒有進入今年的立法計劃，能否走到全國人大過會現(xiàn)在還很難下定論。
記者：中國現(xiàn)有的法律，是否有對二氧化碳等排放物收稅的條款？
常紀文：目前我國環(huán)境資源稅還沒有對二氧化碳征稅。對二氧化碳征稅有兩種方式，第一種是碳稅，對石油、煤炭等化石燃料，以每噸為單位從源頭征收。第二種是排放的角度征收，二氧化碳的排放量很難計算，一般也是以消耗的石油、煤炭等化石燃料的數(shù)量為基礎(chǔ)收取。碳稅一般從源頭批發(fā)、銷售環(huán)節(jié)逐級征收，最后轉(zhuǎn)移到消費者，目前我國沒有相關(guān)規(guī)定。我國在煤炭、石油開采環(huán)節(jié)已經(jīng)征稅，后續(xù)如果再征收排放稅，存在重復(fù)征收的嫌疑，如何協(xié)調(diào)是一個問題。
國際社會征收碳稅的呼聲原本很高，但是目前石油、煤炭市場不景氣、價格低迷，要求征收碳稅的調(diào)門有所降低。
記者：稅法征收的對象包括哪些？
常紀文：以上提到的兩種稅是環(huán)境稅的第一大類即生態(tài)影響類；第二大類是針對污染物如二氧化硫、氮氧化物等的收費，我國目前正在逐步提高污染物排放的收費標準，以扭轉(zhuǎn)違法成本低、守法成本高的不正常現(xiàn)象。排污收費應(yīng)該高于治理成本，目前北京、天津等地已經(jīng)提高了收費標準，河北等地尚未調(diào)整。按照新《環(huán)保法》的要求，收取環(huán)境稅后就不應(yīng)再征收排污費。
還有幾類相關(guān)的稅種是否征收、如何征收尚有爭議。比如第三大類污染產(chǎn)品稅，使用氟利昂的冰箱、配備有高污染電池的一些產(chǎn)品等，是否應(yīng)征稅？第四大類服務(wù)稅，例如乘飛機出行是否需要交碳稅或者排污費？第五大類資源與生態(tài)稅，比如在自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)經(jīng)營是否應(yīng)收費？如果提供生態(tài)服務(wù)是否應(yīng)收費？第六大類環(huán)境投資稅及環(huán)境服務(wù)稅，在環(huán)境貿(mào)易、環(huán)境服務(wù)過程中，比如投資污水處理廠等第三方治理環(huán)境污染是否相應(yīng)減免部分稅費？除此之外，還有涉及到環(huán)境貿(mào)易和產(chǎn)品的國際貿(mào)易稅。
記者：《環(huán)境稅法》目前存在哪些懸而未決的爭議？
常紀文：最大的爭議是《環(huán)境稅法》寬口徑包含所有相關(guān)品種的全面征收；還是窄口徑，只覆蓋一部分品種。如果寬口徑征收，開采煤炭、礦石時支付的生態(tài)補償費等都要與環(huán)境稅相銜接；而不同的征收主體涉及到不同的部門，不同部門如何銜接如何配合，都是很現(xiàn)實的問題。但是如果收窄到一定程度，假如只涉及排污費一個品種，那么新法意義又何在？具體來講，是單獨征收還是組合征收，如何組合；碳稅、二氧化碳排放稅應(yīng)不應(yīng)該納入進來。這些都有不小的爭議。
此外，學(xué)界也存有不同意見，有些學(xué)者認為費改稅沒有必要，實際突破不大，只是改換了名稱。
記者：《環(huán)境稅法》的設(shè)計原則和目的？
常紀文：三中全會、四中全會、新《環(huán)保法》對費改稅已經(jīng)形成一致意見。環(huán)境稅征收頂層設(shè)計要遵守引導(dǎo)行為、稅負中性、規(guī)范征收、管理和使用的原則。新法將有助于改變征收隨意性。過去征收雖然有標準可依，但是實際征收比較隨意。
稅改費的目的是籌集資金專款專用于生態(tài)保護和治污、獎勵補助治理污染的企業(yè)；通過科學(xué)化的手段評估企業(yè)行為，引導(dǎo)企業(yè)自覺節(jié)能減排以及鼓勵科技創(chuàng)新。
同時《環(huán)境稅法》也吸收了其他國家征收碳稅等的實際經(jīng)驗，吸收了如何計算對GDP影響的測算方法、參照了國外不同組合不同情境下的情況。
記者：稅法一旦通過，由哪些部門來進行執(zhí)法？執(zhí)法難度在哪？
常紀文：相關(guān)部門核定，稅務(wù)部門征收。比如污染問題由環(huán)保部門核定，礦產(chǎn)由國土部門核定，稅務(wù)部門征收。費改稅的一大障礙是環(huán)保部門、國土部門是否有執(zhí)法的積極性。過去很多地方排污費的征收都是協(xié)商征收，沒有嚴格按照標準執(zhí)行：比如原本應(yīng)征收100萬元，可能會減到50萬元。而如果征收過高，許多企業(yè)根本無法承受，因此這種情況在基層廣泛存在。現(xiàn)在實行費改稅的前提是摸清排放基礎(chǔ)，核查時可能會發(fā)現(xiàn)一些地方之前排放數(shù)據(jù)存在的造假等問題，當?shù)丨h(huán)保部門可能要擔責，因此一些地方不愿意揭丑。
第二大障礙是費改稅后環(huán)保部門不能動用這筆錢款，但是卻有很多事業(yè)單位需要養(yǎng)活。舉例來說，一個市級環(huán)保局公務(wù)員編制可能只有十幾個，但是實際隊伍可能有幾十甚至上百人。現(xiàn)在不少地方環(huán)保部門仍然依靠排污費養(yǎng)人，有些事業(yè)單位沒有國家撥款也沒有其他收入，費改稅后這一部分人的收入就此泡湯，而地方國土部門也存在類似的問題。
此外，如何處理好中央和地方的關(guān)系，如何分配、合理使用征收來的資金也是一大考驗。稅改費也要兼顧不同地區(qū)的實際，在征收費率和品種上有所差異，否則在有些經(jīng)濟基礎(chǔ)差的地區(qū)，過高的稅費可能會削弱當?shù)貙ζ髽I(yè)的吸引力。
對此，在新法設(shè)計過程中還應(yīng)測算不同單獨和組合稅費征收對GDP、經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)、環(huán)境保護的影響。只有弄清不同組合和情景下可能發(fā)生的情況，才能有的放矢地征收。環(huán)境稅費的征收不應(yīng)阻礙經(jīng)濟的發(fā)展，而應(yīng)堅持“稅負中性”的原則，即在總稅負不增加的前提下，起到引導(dǎo)企業(yè)節(jié)能減排的作用。
他山之石
早在20世紀70年代，一些發(fā)達國家就將稅收作為保護環(huán)境的一項重要政策措施，將環(huán)境稅引入稅收制度。縱觀這些國家的環(huán)境稅收，都是依據(jù)“誰污染，誰付費”的原則設(shè)置的，涉及大氣、水資源、生活環(huán)境、城市環(huán)境等諸多方面。
德國是征收制度較為完善的國家，從1981年起開始征收水污染稅，以廢水的“污染單位”（相當于一個居民一年的污染負荷)為基準，在全國實行統(tǒng)一稅率。開征第一年的稅率為每“污染單位”12馬克，此后不斷提高，并規(guī)定進行污水處理設(shè)施投資的企業(yè)，可予減稅。目前該稅金全部作為地方收入用于改善水質(zhì)，社會效益十分明顯。
目前，發(fā)達國家已經(jīng)建立了比較完善的有利于經(jīng)濟與環(huán)境相協(xié)調(diào)的環(huán)境稅制，包括能源稅、交通稅、污染稅和資源稅等多個稅種類型，對促進能源資源節(jié)約和環(huán)境保護發(fā)揮了重要作用。國外環(huán)境稅制的成功實施表明，我國開征環(huán)境稅具有很強的可行性。同時，無論從制度內(nèi)容還是從征收管理方面，國外環(huán)境稅實踐都可以為我國環(huán)境稅制度設(shè)計和征收管理提供有益的經(jīng)驗借鑒。
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