“十四五”規(guī)劃綱要提出，要順應城市發(fā)展新理念新趨勢，“建設(shè)宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市”，首次將“韌性城市”的概念納入國家戰(zhàn)略規(guī)劃之中，明確提出建設(shè)韌性城市。這預示為了提升城市整體應對突發(fā)危機的能力，韌性城市建設(shè)將會成為我國城市可持續(xù)發(fā)展的核心要素之一。

城市是最復雜的社會生態(tài)系統(tǒng)，城市現(xiàn)代化既給人類社會帶來積極的影響，同時，城市化工業(yè)化的發(fā)展也越來越多地遭受到來自自然界和人類社會自身的各種沖擊和風險。這些風險既包括傳統(tǒng)的地震、泥石流、颶風、洪澇等自然災害，也包括恐怖主義、瘟疫傳播等社會災難，同時還有氣候變化、空氣污染等帶來的氣候和環(huán)境災害。隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，人口不斷向城市流動，城市人口的密度越來越高，城市發(fā)展所面臨的不確定性和未知風險空前增多，城市治理需要盡快提升各種風險防控能力。

韌性城市的內(nèi)涵及理論特征

韌性(resilience)一詞最早來源于拉丁語“resi-lio”，其本意是“回復到原始狀態(tài)”。根據(jù)國際組織倡導地區(qū)可持續(xù)發(fā)展理事會提出的定義，韌性城市是指城市具備抵御災害的能力，減輕災害造成的損失，并通過合理調(diào)配資源，快速從災害中恢復。建設(shè)韌性城市，是為了提升城市對災害的承受力，能夠更好地應對災害和風險。20世紀90年代末，韌性城市正式進入城市規(guī)劃學科的視野。人們開始在城市規(guī)劃中通過調(diào)整社會框架、提升基礎(chǔ)設(shè)施能力來預防未來風險的沖擊。

21世紀以來，金融危機、全球氣候變化、恐怖襲擊、極端災害頻發(fā)，韌性城市相關(guān)理論不斷演進，研究城市韌性的視角也在不斷轉(zhuǎn)變，從認知上實現(xiàn)了從簡單結(jié)構(gòu)到系統(tǒng)思想的轉(zhuǎn)化，韌性城市思想內(nèi)涵越來越深刻。首先，工程韌性視角認為韌性是系統(tǒng)受到擾動偏離既定穩(wěn)定狀態(tài)后恢復到初始狀態(tài)的速度。工程韌性重點考察城市功能的恢復。第二，生態(tài)韌性視角基于生態(tài)學思維，認為韌性是系統(tǒng)改變自身結(jié)構(gòu)前所能吸收的干擾，其目的是為了塑造新的穩(wěn)態(tài)，強調(diào)城市的存續(xù)性。第三，演進韌性視角基于系統(tǒng)思維，認為韌性是和持續(xù)不斷調(diào)整能力緊密相關(guān)的一種動態(tài)系統(tǒng)，韌性城市不僅具有恢復原來城市的能力，而且具有通過學習和再組織使城市達到更佳狀態(tài)的能力。相比于前兩者，演進韌性的觀點具有更強的理論說服力。但是，從目前來看，韌性城市的研究尚不成熟，其理論框架、評價標準和韌性量化等仍處于理論完善階段。

韌性城市提出的重要價值就是要有效應對各種不確定災難對城市的沖擊，減少城市發(fā)展過程中的不確定性和脆弱性。具體來講，韌性城市有如下特征。第一，從城市結(jié)構(gòu)上看，城市功能是多元性而非單一性的，城市受到?jīng)_擊過程中選擇的多元性、社會生態(tài)的多樣化以及城市構(gòu)成要素的緊密聯(lián)系，災難發(fā)生時城市的主要功能不至于中斷或者可以快速恢復，人員傷亡和財產(chǎn)損失減少到最小程度。第二，從組織系統(tǒng)看，城市組織具有很強的應急適應性和靈活性，體現(xiàn)在物質(zhì)環(huán)境的構(gòu)建和社會機能的組織上，災后恢復的時間和程度能夠滿足社會的需求。第三，從城市安全防御和恢復上看，韌性城市備災救災系統(tǒng)完善，而且能夠快速啟用，災害不發(fā)生鏈式反應，也就是減少次生災害的發(fā)生，災害之后經(jīng)濟社會活動得以迅速恢復。

韌性城市建設(shè)的實踐探索

人類為了應對重大災害和極端事件帶來的風險和挑戰(zhàn)，各個國家和城市都作出了極大的努力。21世紀初期，西方發(fā)達國家的城市面對紛繁復雜的氣候變化帶來的不確定影響，開始了韌性城市建設(shè)的嘗試。美國城市芝加哥2008年頒布了《芝加哥氣候防護計劃》，針對氣候變化，制定了具有適應性的措施，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了建設(shè)要求。需要指出的是，每一次特大或重大災害，都對城市應對提供了積極的“刺激”，并帶來城市結(jié)構(gòu)的重塑和空間結(jié)構(gòu)的變化以及城市文明的進步。聯(lián)合國減災署推出了“讓城市更有韌性”競選計劃，2011年開始在全球范圍內(nèi)運作，確定了制定減輕災害風險預算、維護更新并向公眾公開城市抗災能力數(shù)據(jù)、維護應急基礎(chǔ)設(shè)施、評估校舍和醫(yī)療場所的安全性能、確保學校和社區(qū)開設(shè)減輕災害風險的教育培訓等十大指標體系，我國的成都、洛陽、三亞、西寧等城市也積極參與。

從我國來看，2008年汶川大地震，影響波及多半個中國，造成巨大的人員傷亡和經(jīng)濟損失，震中所在的汶川縣從啟動災后重建到基本完成，花了三年時間。洪澇災害更加頻發(fā)， 2021年7月的河南特大洪澇災害造成超300人死亡，鄭州市區(qū)死亡超百人，地鐵、隧道、地下室、地下車庫等地下空間成為重特大災害面前的“脆弱點”。再就是新冠肺炎疫情，依然在全球范圍內(nèi)肆虐，對人們的生命造成重大的損失，對公共秩序和公共衛(wèi)生體系造成巨大的沖擊。面對各種災害的沖擊，我國城市也積極進行應對上的嘗試和實踐。從2012年開始，國家層面先后啟動了“智慧城市”“海綿城市”建設(shè)，韌性城市在進入“十四五”規(guī)劃之前，我國已進行了數(shù)年的探索。中國地震局早在2017年6月制定的《國家地震科技創(chuàng)新工程》中提出了涵蓋“韌性城鄉(xiāng)”計劃的四大計劃，對我國韌性城市建設(shè)提出了要求。

2018年，北京市編制了《北京韌性城市規(guī)劃綱要》，提出了韌性城市規(guī)劃體系和管理體制方面的對策。2020年上半年，面對新冠肺炎疫情的蔓延，廣州、深圳等地公共衛(wèi)生應急系統(tǒng)迅速響應，與此同時，以充足的物資供應量保障了疫情期間市民的飲食需求，市場供應充足，極大地化解了市民的緊張情緒。

中國社會正處于城鎮(zhèn)化由數(shù)量粗放增長向質(zhì)量精細化發(fā)展時期，城市應對突發(fā)危機的能力還不甚完備，面對更多不確定性風險的沖擊，建設(shè)韌性城市迫在眉睫。

建設(shè)韌性城市，提升風險防控能力

今年夏天突如其來的變異病毒肆虐城市，多年不遇的洪水蔓延城市，這些都讓我們對建設(shè)韌性城市有了更感性的認識和更加迫切的要求。從我國的情況來看，韌性城市建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，包括韌性城市納入到國家頂層設(shè)計、加強城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等硬件建設(shè)，也包括應急制度和預案的制訂、城市社區(qū)居民的組織和參與、防災抗災知識的普及推廣等軟件建設(shè)。

健全領(lǐng)導組織體系，強化頂層設(shè)計。首先，需要強化黨對韌性城市建設(shè)工作的領(lǐng)導，明確韌性城市建設(shè)的主管部門和責任部門，形成黨政部門齊抓共管的領(lǐng)導體系。第二，積極推進城市基層社會治理，強化社會主體和公眾參與，形成應對災害風險的強大合力。第三，堅持防災減災的底線思維，注重災前預防。城市各部門要瞄準風險點，在防災救災上下繡花功夫，特別是針對易發(fā)災害抓好監(jiān)測預報、應急救助演練等方面工作、做足準備，加強信息共享、協(xié)調(diào)部門聯(lián)動，確保精確排查、精準響應、系統(tǒng)行動。

加強制度整合與協(xié)調(diào)，提高科學防災減災能力。韌性城市建設(shè)與應急管理制度體系和能力建設(shè)緊密結(jié)合，豐富和完善韌性城市建設(shè)規(guī)劃、評估標準和技術(shù)體系，全面提升城市的韌性和安全性，保障可持續(xù)發(fā)展。建立科學的城市災害風險評估方法，及時發(fā)現(xiàn)潛在的不確定的風險，為韌性城市建設(shè)提供有效支撐。

加強硬件體系建設(shè)，鍛造韌性城市運行的基礎(chǔ)。將韌性城市思維貫穿規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、管理和運維的全過程；將韌性城市目標和指標分解到城市國土空間規(guī)劃和其他專項規(guī)劃中；在土地利用、生態(tài)環(huán)境保護等方面也要納入防災抗災的規(guī)劃內(nèi)容。在防災方面，從建筑抗震、抗洪、抗風的傳統(tǒng)設(shè)計思維方式向適應性、可恢復性設(shè)計思維轉(zhuǎn)變，盡可能減輕災害對建筑物造成的損傷。

提升民眾認知防控水平，打造韌性城市內(nèi)核。通過廣泛的宣傳，讓全體市民對城市脆弱性以及建設(shè)韌性城市的政策形成共識。第一，日常要多普及安全風險防范知識，提升居民自救互救能力。第二，密切關(guān)注公眾面對災害的情緒反應和災后的心理情緒的恢復，對不良情緒及時進行心理干預，縮短恢復時間。第三，災后重建過程中，及時總結(jié)經(jīng)驗和教訓，增強我們面對災難風險的能力和信心，這也是韌性城市的內(nèi)核所在。

以科技創(chuàng)新賦能韌性城市建設(shè)。在我們應對災情風險的過程中，大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)提升了工作效率。通過移動通信技術(shù)的升級，諸多的事務可以在網(wǎng)上辦理，共享經(jīng)濟在疫情期間發(fā)揮了互助作用。韌性城市之下，新技術(shù)應用將更加廣泛，運用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)，提升城市監(jiān)測預警、風險評估和信息服務等功能，更好助力城市防災減災救災工作。

【作者向春玲，系中共中央黨校（國家行政學院）科社教研部教授；龍海波，系中央黨校研究生院博士研究生】