遲福林：關(guān)鍵是推進人的城鎮(zhèn)化
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5月6日，國務院常務會議在部署今年深化經(jīng)濟體制改革重點工作中強調(diào)，圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、推進人的城鎮(zhèn)化，研究新型城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃。筆者認為，這是抓住了城鎮(zhèn)化發(fā)展中的要害問題。當前，新型城鎮(zhèn)化建設面臨的突出問題，便是如何解決城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高、不可持續(xù)的矛盾和問題，這就需要以人的城鎮(zhèn)化為主線推進新型城鎮(zhèn)化進程。
人的城鎮(zhèn)化是核心。改革開放以來，城鎮(zhèn)化在拉動經(jīng)濟快速增長中扮演了重要角色。問題在于，以往的城鎮(zhèn)化由于與傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式直接相關(guān)，規(guī)模城鎮(zhèn)化的特點比較突出。進入發(fā)展型新階段，人們對城鎮(zhèn)化的就業(yè)、安居、生活品質(zhì)等需求全面快速增長，低質(zhì)量的城鎮(zhèn)化難以為繼。能否適應全社會的需求變化，決定于城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。從就業(yè)需求變化看，以往人們能夠忍受“候鳥式”、“兩地分居”的就業(yè)。而今天，人們更加追求在城鎮(zhèn)穩(wěn)定的就業(yè)以及享受到完整的家庭生活；從居住需求變化看，80后、90后農(nóng)民工已經(jīng)成為農(nóng)民工的主體，他們中的大多數(shù)回不了農(nóng)村，也不想回農(nóng)村，更希望在城鎮(zhèn)安家。無論從哪方面看，全社會對城鎮(zhèn)化的需求都開始發(fā)生質(zhì)的變化。在這個特定背景下，城鎮(zhèn)化的角色發(fā)生深刻變化。
從國際經(jīng)驗看，進入工業(yè)化中后期，城市的角色和功能逐步發(fā)生變化。一是從生產(chǎn)主導轉(zhuǎn)向生活(消費)主導。規(guī)模城鎮(zhèn)化與生產(chǎn)主導的城鎮(zhèn)化正相關(guān)，而工業(yè)化中后期，生活(消費)型城市的興起是一個客觀趨勢。二是由工業(yè)主導轉(zhuǎn)向服務業(yè)主導。工業(yè)化中后期，工業(yè)項目容納的就業(yè)呈減少趨勢，而服務業(yè)的發(fā)展成為就業(yè)主要渠道。三是由城鄉(xiāng)分割轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合。工業(yè)化中后期，城鎮(zhèn)空間的拓展成為農(nóng)業(yè)文明走向工商文明的重要條件。因此，要適應全社會對新型城鎮(zhèn)化需求的深刻變化，新型城鎮(zhèn)化主要不在于鋪攤子、造新城，而重在適應人的發(fā)展需求，提升城鎮(zhèn)品質(zhì)。
人的城鎮(zhèn)化是最大潛力。城鎮(zhèn)化是我國的最大潛力，主要是指城鎮(zhèn)化所蘊含的巨大內(nèi)需潛力，而這個潛力的釋放主要在于人的城鎮(zhèn)化，在于人口集聚效應帶來的服務業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國的城鎮(zhèn)化有其他國家難以比擬的優(yōu)勢，就在于我國雖然開始進入工業(yè)化中后期，但是城鎮(zhèn)化率仍有很大的提升空間，尤其是人的城鎮(zhèn)化的發(fā)展空間巨大。首先，人的城鎮(zhèn)化有倍增的空間。如果能打破政策與體制掣肘，每年就有可能提高1.5到2個百分點。到2020年，人的城鎮(zhèn)化率就有可能接近目前的世界平均水平；到2030年，有望進一步提高到65%到70%的峰值，基本實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。其次，人的城鎮(zhèn)化拉動內(nèi)需的潛力巨大。人的城鎮(zhèn)化能夠有效釋放消費潛力并引致相關(guān)的投資需求。初步估算，到2020年我國人的城鎮(zhèn)化進程將帶來百萬億級別的內(nèi)需規(guī)模，成為7%至8%中速增長的重要支撐。
人的城鎮(zhèn)化重在農(nóng)民工市民化。人的城鎮(zhèn)化的過程，是農(nóng)民進入城鎮(zhèn)就業(yè)并融入城鎮(zhèn)生活的過程，就是說，農(nóng)民工市民化是推進人的城鎮(zhèn)化的核心。城鎮(zhèn)化要實現(xiàn)包容性增長，“重頭戲”是解決好農(nóng)民工市民化的問題。當前，實現(xiàn)農(nóng)民工市民化到了臨界點。一方面，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)居住呈長期化趨勢，他們中的八成即使不放開戶籍也要留在城鎮(zhèn)，就是說，實現(xiàn)農(nóng)民工市民化有很強的現(xiàn)實需求。另一方面，農(nóng)民工長期融不進城市社會，長期享受不到應有的權(quán)利，累積了大量的社會矛盾和風險。在這個背景下，需要盡快實現(xiàn)有條件農(nóng)民工的市民化。
對于農(nóng)民工市民化的具體條件，大中小城市可以有不同的標準，但這件事方向要明確、決心要堅定，爭取未來3到5年把有條件農(nóng)民工市民化的問題初步解決。隨著新生代農(nóng)民工規(guī)模的逐步擴大，這件事不能再長期拖下去了。
把人的城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點、落腳點。一是堅持以人的城鎮(zhèn)化帶動工業(yè)化的轉(zhuǎn)型升級，帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，由此將形成服務業(yè)發(fā)展的大環(huán)境。如果我國消費主導的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型明顯加快，未來10年，服務業(yè)比重有望達到60%左右，服務業(yè)就業(yè)占比有望達到50%以上。按照這個預測，到2020年全國勞動就業(yè)人口約為9.3億，其中在服務業(yè)就業(yè)的人口將不少于4.5億。服務業(yè)尤其是現(xiàn)代服務業(yè)就業(yè)人口規(guī)模的擴大，將明顯拉動中等收入群體比重的提高。二是堅持以人的城鎮(zhèn)化帶動城鄉(xiāng)一體化。當前，我國已進入以城鎮(zhèn)化拉動城鄉(xiāng)一體化的新階段。客觀說，前些年新農(nóng)村建設投入不少，但總體看成效不明顯，并且難以持久。為什么？重要原因在于沒有把城鎮(zhèn)化的因素綜合考慮在內(nèi)。通過人的城鎮(zhèn)化拉動城鄉(xiāng)一體化，應當成為城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大任務。三是推進以放開戶籍為重點的制度創(chuàng)新。當前，城鎮(zhèn)化進程中的許多矛盾和問題，大都與人的城鎮(zhèn)化的體制機制改革滯后相關(guān)。充分釋放城鎮(zhèn)化巨大的內(nèi)需潛力，需要以更大的決心和魄力推進戶籍制度、土地制度、公共服務制度等方面的改革創(chuàng)新。以戶籍制度為例，我國城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度始于20世紀50年代末，至今已有50多年的歷史，成為橫亙在城鄉(xiāng)居民之間的一道難以逾越的制度“鴻溝”，并由此形成城鄉(xiāng)居民之間權(quán)利的不平等、享有公共資源和社會福利的不平等。對此，需要分步推進戶籍制度改革。例如，1至2年內(nèi)，剝離戶籍制度的福利分配功能，在中小城鎮(zhèn)全面取消戶籍制度，建立人口登記制度；3至5年內(nèi)，除某些特大城市外，其他大中城市的戶籍制度基本放開，全面實施居住證制度；5至8年內(nèi)，全面實行以身份證代碼為唯一標識的人口登記制度。
在推進戶籍制度改革的同時，需要“完善相關(guān)公共服務及社會保障制度”，盡快出臺全國統(tǒng)一的基本公共服務均等化政策，解決農(nóng)民工面臨的最急迫的子女教育、養(yǎng)老與醫(yī)療保險、基本住房保障等問題，推動城鄉(xiāng)基本公共服務制度的對接、融合。與此同時，在推進新型城鎮(zhèn)化中保護農(nóng)民合法權(quán)益，重在完善農(nóng)村土地出讓制度。從一些地方的實踐看，需要指出的是土地不是國家無償給農(nóng)民的一種福利，不能把“雙放棄”(放棄承包地和宅基地)作為農(nóng)民進城落戶的先決條件，更不能強制性要求農(nóng)民退地。就是說，農(nóng)民工的市民權(quán)利不能以土地權(quán)利換取。從法律上保障農(nóng)地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，在嚴格用途管制的前提下，賦予農(nóng)民工對承包土地、宅基地、農(nóng)房和集體資產(chǎn)股權(quán)更大的處置權(quán)，是實現(xiàn)農(nóng)民工市民化的重要保障。(作者為中國(海南)改革發(fā)展研究院院長)