明明市場(chǎng)能夠有效配置資源的地方，也要堅(jiān)持“國(guó)進(jìn)”，其背后是“官進(jìn)”的理性沖動(dòng)
□ 許小年/文
中國(guó)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了巨大而深刻的變化，最為顯著的標(biāo)志之一，當(dāng)屬國(guó)有部門在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重下降。粗略估計(jì)，國(guó)有部門的GDP份額已從改革初期的90%以上，降到近年的50%左右。
生產(chǎn)要素從國(guó)有轉(zhuǎn)入民營(yíng)部門，資源向效率更高的部門轉(zhuǎn)移，提高了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的總體效率。即使資源總量不變，配置的改變也可增加產(chǎn)出，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。
國(guó)際貨幣基金組織最近的一篇報(bào)告表明，按附加值計(jì)算，中國(guó)民營(yíng)企業(yè)的資本回報(bào)率比國(guó)有獨(dú)資企業(yè)高50%，比國(guó)有控股企業(yè)高33%，比國(guó)有參股（國(guó)有股權(quán)小于50%）企業(yè)高24%。考慮到民營(yíng)企業(yè)在資金、土地和礦產(chǎn)等自然資源的使用以及經(jīng)營(yíng)范圍方面所受到的限制，民營(yíng)企業(yè)的資產(chǎn)回報(bào)實(shí)際更高。
國(guó)內(nèi)一所重點(diǎn)大學(xué)的一項(xiàng)研究也證明，從1998年至2005年間，在全部規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，如果以稅前凈資產(chǎn)收益率衡量，民營(yíng)企業(yè)的效率平均比國(guó)有獨(dú)資及控股企業(yè)高133%，盡管兩者的差距近年來(lái)有所縮小。
中國(guó)改革與開放的實(shí)踐和學(xué)術(shù)界的實(shí)證研究都說(shuō)明，非公經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)和國(guó)有部門在經(jīng)濟(jì)中比重的降低，改善了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的總體效率。從資源配置效率的角度看，有必要繼續(xù)堅(jiān)持“國(guó)退民進(jìn)”這個(gè)正確的方向。
實(shí)現(xiàn)國(guó)退民進(jìn)有多種途徑，股份制改造即為一項(xiàng)行之有效的措施。從20世紀(jì)90年代初的試點(diǎn)，到近年大型國(guó)企和金融機(jī)構(gòu)的上市，國(guó)際和國(guó)內(nèi)私人投資者參與建立公司治理機(jī)制，端正企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，加強(qiáng)了管理和風(fēng)險(xiǎn)控制，提高了資本回報(bào)。國(guó)有企業(yè)管理人員的股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃、管理層收購(gòu)、乃至最近股權(quán)分置改革中無(wú)償給予私人股東的“兌價(jià)”，都屬于國(guó)退民進(jìn)的范疇。在民進(jìn)的過(guò)程中，固然在法理、程序、透明度等方面出現(xiàn)了這樣或那樣的問(wèn)題，影響了社會(huì)公平，但我們不能因噎廢食，否定提高效率的所有權(quán)改革。
實(shí)際上，國(guó)退民進(jìn)的最佳方式是市場(chǎng)選擇，不需要特別的政策予以鼓勵(lì)或者限制。無(wú)論國(guó)有還是民營(yíng)，如果所有企業(yè)都具有平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，都面對(duì)同樣的進(jìn)入和退出機(jī)制，市場(chǎng)將根據(jù)效率決定哪些企業(yè)退，哪些企業(yè)進(jìn)。而要想讓市場(chǎng)發(fā)揮擇優(yōu)汰劣的作用，政府必須解除管制，取消行政性進(jìn)入壁壘。
不無(wú)遺憾的是，隨著時(shí)間的推移，行政性進(jìn)入壁壘非但沒有降低，反而出現(xiàn)了逐漸增加的趨勢(shì)，國(guó)退民進(jìn)似乎已讓位于國(guó)進(jìn)民退。
政府有關(guān)部門最近發(fā)布文件，明確提出國(guó)家絕對(duì)控股的七大行業(yè)，即軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航和航運(yùn)。列入“七大”的標(biāo)準(zhǔn)是“涉及國(guó)家安全的行業(yè)，重大基礎(chǔ)設(shè)施和重要礦產(chǎn)資源，提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)”。只是這些標(biāo)準(zhǔn)中，除了公共品，其它均無(wú)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的定義，而且這七大行業(yè)的選定也多處與文件給出的標(biāo)準(zhǔn)不符。
政府和市場(chǎng)的分界應(yīng)根據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)特征決定，而不是其物理屬性。以礦產(chǎn)資源為例，中國(guó)憲法規(guī)定，“礦藏屬于國(guó)家所有，即全民所有”，然而所有權(quán)和開采權(quán)是兩回事，國(guó)家所有和民間開采可以并行不悖，不存在采礦業(yè)一定要由國(guó)企主導(dǎo)的道理。基礎(chǔ)設(shè)施并非天然的政府專營(yíng)品，政府介入的原因是基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的“外部效應(yīng)”或者其公共品性質(zhì)。
概念上的混淆和隨意延伸，導(dǎo)致政府的錯(cuò)位與越位。國(guó)防是一項(xiàng)公共服務(wù)，應(yīng)由政府負(fù)責(zé)，軍工卻是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的私人品，可以在民間生產(chǎn)，從民間購(gòu)買。機(jī)場(chǎng)是基礎(chǔ)設(shè)施，民航客貨運(yùn)卻和基礎(chǔ)設(shè)施不沾邊，但也被順帶納入政府絕對(duì)控股的范疇。電網(wǎng)是基礎(chǔ)設(shè)施，電力卻不是。電信網(wǎng)絡(luò)是基礎(chǔ)設(shè)施，電信服務(wù)卻不是。除了含義不清的“支柱產(chǎn)業(yè)”，石化不符合文件給出標(biāo)準(zhǔn)中的任何一條。如果這七大行業(yè)都是支柱產(chǎn)業(yè)，占全國(guó)人口60%的農(nóng)業(yè)是不是支柱產(chǎn)業(yè)？占GDP近40%的服務(wù)業(yè)呢？是否也要由政府絕對(duì)控股？
即使對(duì)于外部效應(yīng)、公共品和自然壟斷這些經(jīng)典的“市場(chǎng)失效”，理論與實(shí)踐都證明，政府所有制不是惟一的、也往往不是最有效的解決方案。為控制污染這樣的外部效應(yīng)，有幾個(gè)方案可供選擇，如市場(chǎng)化的污染權(quán)交易、懲罰性征稅、政府監(jiān)管等，只有當(dāng)這些方案的成本過(guò)高時(shí)，才考慮國(guó)有化，即政府通過(guò)控股企業(yè)來(lái)減少企業(yè)的污染排放。同樣，對(duì)于城市街道這樣的公共品供應(yīng)，政府所屬公司投資修建并非惟一方式，招標(biāo)承包給民間公司可能更有效，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)會(huì)迫使承包商降低成本。
經(jīng)濟(jì)學(xué)原理告訴我們，針對(duì)“市場(chǎng)失效”的政府干預(yù)都不應(yīng)該賺錢。私人企業(yè)不賺錢的項(xiàng)目，國(guó)有企業(yè)也無(wú)法賺錢，政府必須提供財(cái)政補(bǔ)貼。同理，對(duì)于自然壟斷這一“市場(chǎng)失效”，政府干預(yù)的目的是降低壟斷價(jià)格，造福社會(huì)公眾。理論上可以證明，社會(huì)福利最大化的價(jià)格必然令壟斷廠商虧損，政府也要給與財(cái)政補(bǔ)貼。
從上述分析可以推理：如果政府所有制作為克服“市場(chǎng)失效”的一個(gè)手段，國(guó)有企業(yè)應(yīng)該是微利或者虧損的，國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)不可能也不應(yīng)該以保值增值為目標(biāo)。如同政府的職能，國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)該是公益性的，而不是盈利性的。
然而實(shí)際情況與理論相左，2005年A股和部分H股公司的數(shù)據(jù)顯示，七大行業(yè)以及與之相關(guān)產(chǎn)業(yè)的毛利率大多處于高位，發(fā)電供電行業(yè)的毛利率為24.8%，石油開采業(yè)為47.4%，石油加工為7.7%，電信46%，煤炭43%，港口和機(jī)場(chǎng)為52%，航空為15.8%，鐵路為54%，水運(yùn)為40.6%。除了發(fā)電、石油加工和航空，毛利率都顯著高于一般認(rèn)為是暴利的房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)，2005年房地產(chǎn)上市公司的毛利率為35.3%。
顯而易見，政府進(jìn)入了不該進(jìn)入的領(lǐng)域，或者在尚有理由進(jìn)入的行業(yè)中，追求著不該追求的目標(biāo)。行政性進(jìn)入壁壘的保護(hù)、資源使用的優(yōu)惠、以及定價(jià)的權(quán)力并未實(shí)現(xiàn)降低價(jià)格以提升社會(huì)公眾利益的目標(biāo)，反而轉(zhuǎn)化為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的排斥，以及隨之而來(lái)的高價(jià)格與高額利潤(rùn)。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府職能界定之困難，在于習(xí)慣性思維中“國(guó)”與“民”的分隔，以及實(shí)踐中“國(guó)”與“官”的混同。倘若將消費(fèi)者利益和公眾利益作為國(guó)家利益的最重要組成部分，對(duì)于國(guó)退民進(jìn)還是國(guó)進(jìn)民退的思考，恐怕與眼下流行的討論大不相同。
如果將官員視為國(guó)家政策的執(zhí)行者，而不一定是國(guó)家利益的天然代表，正像總經(jīng)理是公司的管理者，而不是公司股東利益的天然代表一樣，就不難理解，為什么“國(guó)進(jìn)”的推動(dòng)力經(jīng)常來(lái)自于“官進(jìn)”，而“民進(jìn)”之中也不時(shí)看到官員的身影。
從國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體效率的角度看問(wèn)題，政府沒有必要經(jīng)營(yíng)那么多產(chǎn)業(yè)。然而對(duì)于官員而言，管理資源越多，審批權(quán)限越大，“尋租”的收益就越高。明明市場(chǎng)能夠有效配置資源的地方，也要堅(jiān)持“國(guó)進(jìn)”，看似不合邏輯的現(xiàn)象，背后是“官進(jìn)”的理性沖動(dòng)。
民營(yíng)化的進(jìn)程也因官員的參與而復(fù)雜化。近來(lái)因《財(cái)經(jīng)》曝光而轟動(dòng)一時(shí)的“魯能事件”，看似錯(cuò)綜迷離，其實(shí)正是一起典型案例。而現(xiàn)下民營(yíng)小煤礦事故率高，安全措施不達(dá)標(biāo)也照樣開工，原因是官員持有煤礦的股份，確保了證照齊全。在前蘇聯(lián)和東歐計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家的私有化過(guò)程中，頻繁發(fā)生政府官員、管理者和民間資金三位一體，將眾多中小投資者的資產(chǎn)轉(zhuǎn)到私人名下的事件。如何防止民營(yíng)化中的“官進(jìn)”？對(duì)策當(dāng)然不是國(guó)進(jìn)民退，而是政府退出市場(chǎng)，退出經(jīng)濟(jì)。
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